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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 049
 
  Dictamen : 049 del 19/02/2002   
( RECONSIDERADO )  

C-049-2002


19 de febrero de 2002


 


 


 


Señorita


Rafaela Ulate Ulate


Alcaldesa Municipal


MUNICIPALIDAD DE HEREDIA


S.O.


 


 


 


Estimada señorita:


    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su atento oficio ACDE-153-2002, de fecha 14 de enero del año en curso, de la siguiente manera:


  1. PROBLEMA PLANTEADO:

Se solicita el criterio de este Órgano Asesor en torno a la posibilidad de que un funcionario interino participe en un concurso interno promovido para ocupar una plaza en propiedad.


Al efecto, y cumpliendo con la disposición contenida en el numeral 4º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se adjunta el oficio DAJ-06-2002 de fecha 07 de enero del año en curso, que contiene la opinión legal de la Municipalidad.


  1. PREÁMBULO:

    La consulta que se nos plantea pretende dilucidar la posibilidad de que un servidor municipal, que se encuentra interino, participe en un concurso interno para ocupar una plaza en propiedad. No obstante, de previo a examinar el fondo del asunto planteado, consideramos oportuno referirnos a algunos aspectos preliminares que nos ayudarán a dilucidar el tema consultado.


    En primera instancia, debe señalarse que, nuestra Constitución Política, a partir de los artículos 168 y siguientes, regula lo concerniente al régimen municipal, determinando que las municipalidades constituyen "entes autónomos" encargados de la "administración de los intereses y servicios locales".


    De acuerdo al artículo 1º de la Ley General de la Administración Pública, Ley número 6227 de 2 de mayo de 1978, la Administración Pública estará constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado.


    En concordancia con lo anterior, La Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, Ley número 3667 de 12 de marzo de 1966, dispone en su artículo primero, que:


"Artículo 1º. - 1. Por la presente ley se regula la Jurisdicción contencioso-administrativa establecida en el artículo 49 de la Constitución Política, encargada de conocer de las pretensiones que se deduzcan en relación con la legalidad de los actos y disposiciones de la Administración Pública sujetos al Derecho Administrativo(…)


    Para los efectos del párrafo 1º, se entenderá por Administración Pública:


  1. El Poder Ejecutivo;
  2. Los Poderes Legislativo y Judicial en cuanto realizan, excepcionalmente, función administrativa; y
  3. Las municipalidades, instituciones autónomas y todas las demás entidades de Derecho Público." (Los resaltados son nuestros)

    Además de ese desarrollo normativo, existe regulación legal propia, en el mismo sentido, la cual se contempla en el Código Municipal, Ley 7794, de fecha 30 de abril de 1998. Este Cuerpo legal, en su artículo segundo, dispone que:


"ARTÍCULO 2. - La municipalidad es una persona jurídica estatal, con patrimonio propio y personalidad, y capacidad jurídica plenas para ejecutar todo tipo de actos y contratos necesarios para cumplir sus fines". (El destacado es nuestro.)


    Desde esta perspectiva, se denota que las municipalidades integran, en esencia, el aparato estatal costarricense, y por ende están afectas a las normas y principios del Derecho Público. Ergo se infiere, que el sistema de empleo que priva es de naturaleza pública y se fundamenta en lo dispuesto por los numerales 191 y 192 de la Constitución Política, que literalmente disponen:


"Artículo 191. - Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración."


"Artículo 192. - Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados basándose en idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos."


    Valga hacer la aclaración que si bien el artículo 191 transcrito refiere a "un estatuto de servicio civil", como cuerpo legal base de esas relaciones públicas de empleo, abundante jurisprudencia en el tema reconoce que el legislador, además de ese Estatuto, ha regulado ese régimen de empleo público en diversa normativa, misma que en esencia se rige por el respeto a los principios que amparan esas relaciones, sea la idoneidad comprobada y la estabilidad en el cargo.


    En este sentido, ha señalado la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia número 2001-00322- de las 10:10 horas del 13 de junio de 2001 que:


"Al respecto está claro que, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política contemplan, en sentido amplio, un régimen especial de servicio para todo el sector público o estatal, basado en los principios fundamentales de especialidad para el servidor público, el requisito de idoneidad comprobada para el nombramiento y la garantía de estabilidad en el servicio, con el fin de lograr mayor eficiencia en la Administración; a la vez que otorgan, en especial el segundo numeral citado, una serie de derechos públicos, pero que sólo fueron enunciados por el constituyente, dejándole al legislador la tarea de normarlos de manera concreta y de especificarlos a través de la ley ordinaria. Aunque el constituyente optó porque fuera un único cuerpo legal, el que regulara el servicio público y desarrollara las garantías mínimas, contempladas en la propia Constitución (por eso se indicó que "Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos..."), el legislador decidió regular el servicio, no de modo general, sino por sectores; emitiéndose, entonces, no sólo el Estatuto del Servicio Civil (aplicable a los funcionarios del Poder Ejecutivo), sino también otra serie de normas, tendientes a regular la prestación de servicios en otros poderes del Estado e instituciones del sector público; pero, los principios básicos del régimen, cubren a todos los funcionarios del Estado; tanto de la administración central, como de los entes descentralizados. No obstante, como bien lo indicaron los integrantes del Tribunal, el mismo artículo 192 de la Carta Magna, dejó abierta la posibilidad de que el régimen especial creado se viera afectado por excepciones; y, de esa manera, lo enuncia en su parte inicial.


Por eso, en la mente del constituyente estaba la idea de que no todos los servidores públicos, podían estar cubiertos por el régimen especial, debido a distintos factores como la forma de escogencia, las especiales capacidades, las funciones atribuidas a cada cargo, las distintas relaciones de confianza y de dependencia; por lo cual, los principios básicos del régimen, no les son aplicables a todos los funcionarios, aunque sí a la mayoría. La misma Constitución Política contempló supuestos de funcionarios de libre escogencia y remoción (artículo 140, inciso 1); dejando viva, también, la posibilidad de que, el legislador, determinara otros casos que podían ser excluidos del régimen general (artículos 140, inciso 1) y 192). De esa manera, en el Estatuto del Servicio Civil, se contemplan funcionarios que no se encuentran cubiertos por el régimen especial (ver artículos 3, 4 y 5); y, también, por leyes especiales, han quedado excluidos distintos otros servidores. Expuesto lo anterior, queda claro que el hecho de que al actor no le sea aplicable el Estatuto del Servicio Civil, no puede jurídicamente implicar que su relación no sea de naturaleza pública; por cuanto, como se dijo, aunque el constituyente optó, como ya se dijo, por un cuerpo legal único que regulara las relaciones de empleo público, el legislador optó por distintos cuerpos legales; pero, en cualquiera de los supuestos, las relaciones se rigen por principios propios, derivados de tal naturaleza. (…)debe señalarse que, esta Sala, y la Constitucional, de manera reiterada han indicado que, tratándose de relaciones estatutarias; esto es, de empleo público; como la que se da entre el actor y la Municipalidad de Alajuela, rigen los principios propios de una relación de naturaleza pública, que pueden ser no sólo distintos a los del Derecho Laboral –privado-; sino, inclusive, contrapuestos a éstos. (…) En razón de lo anterior, los principios propios de las relaciones laborales privadas, como el de primacía de la realidad, protector e irrenunciabilidad, pueden verse desplazados, en el Sector Público, ante las necesidades del servicio público o ante principios, como el cardinal de legalidad; al cual están sujetas, en su actuar, las diferentes administraciones públicas, tanto centralizadas como descentralizadas. El principio de legalidad está contemplado en el artículo 11 de la Constitución Política y fue desarrollado en el numeral 11 de la Ley General de la Administración Pública; y, por él, todos los actos y comportamientos de la Administración deben estar previstos y regulados por norma escrita, con pleno sometimiento a la Constitución, a la ley y a todas las otras normas del ordenamiento jurídico sectorial, público." (Los destacados no son del original)


    En igual sentido se ha pronunciado la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, mediante voto número 1119-90 de las catorce horas del 18 de setiembre de 1990, en el que expresó:


"Un estudio de las actas de la Asamblea Constituyente, revela que los diputados quisieron acoger, con rango constitucional, el régimen especial de servicio público que denominaron servicio civil, y que existía ya en otras constituciones latinoamericanas por aquella fecha. Sin embargo, el constituyente evitó ser excesivamente detallista o reglamentista en esta materia, y se resolvió más bien por incluir en la Constitución sólo los principios fundamentales que habrían de definir dicho régimen, a saber: especialidad para el servidor público, requisito de idoneidad comprobada para el nombramiento y garantía de estabilidad en el servicio, todo con fin de lograr mayor eficiencia en la administración dejando a la ley el desarrollo de la institución. (Acta No. 167, art. 3, T. III). El artículo 191 emplea el término "estatuto" de servicio civil en vez de "régimen" de servicio civil, lo cual tuvo su sentido, pues sobre el criterio minoritario que propugnaba por una regulación dispersa, prevaleció la tesis de que fuera un estatuto, un solo cuerpo legal el que regulara el servicio público, desarrollando las garantías mínimas establecidas por la Constitución. (Acta No. 167, art.3, T. III, pág.477). El legislador, sin embargo, optó por regular el servicio no de modo general, sino por sectores, promulgando así el Estatuto de Servicio Civil (que se aplica a los servidores del Poder Ejecutivo) y posteriormente otros estatutos para regular la prestación de servicios en los restantes poderes del Estado y en algunas instituciones descentralizadas. No obstante, a pesar de que el legislador no recogió la idea del constituyente y reguló sólo parcialmente el servicio público, es lo cierto que los principios básicos del régimen (escogencia por idoneidad, estabilidad en el empleo) cubren a todos los funcionarios al servicio del Estado, tanto de la administración central, como de los entes descentralizados." (el resaltado es nuestro)


 


  1. SOBRE EL FONDO:

    En aras de dilucidar la interrogante planteada, respecto a la posibilidad de que el funcionario interino participe en un concurso interno para ocupar una plaza en propiedad, conviene señalar que en concordancia con lo señalado en el aparte anterior, respecto a las regulaciones que por sectores ha establecido el legislador en materia de empleo público, encontramos que en el Título Quinto, capítulos I al XIII, del Código Municipal, se define el marco normativo regulador de las relaciones de servicio de la Municipalidad con sus empleados.


    En ese sentido, se implementa la carrera administrativa municipal, mediante el numeral 115 del Cuerpo Legal de cita, en el que se indica:


"ARTÍCULO 115. – Establécese la Carrera administrativa municipal, como


medio de desarrollo y promoción humanos. Se entenderá como un sistema integral, regulador del empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal. Este sistema propiciará la correspondencia entre la responsabilidad y las remuneraciones, de acuerdo con mecanismos para establecer escalafones y definir niveles de autoridad." (El destacado no es del original).


    De lo anterior se colige que existe todo un régimen de naturaleza estatutaria en materia municipal, basado en los principios constitucionales que rigen en materia de empleo público, según lo señalado supra y que regula todos los aspectos concernientes a ese tipo de relación, entre otros, el ingreso a la carrera administrativa municipal, la selección del personal, derechos, deberes y prohibiciones de los servidores municipales, evaluación y calificación de sus servicios, incentivos y beneficios, permisos, capacitación y sanciones así como las reglas para la implementación del Manual Descriptivo de Puestos y de los salarios.


    En este sentido, conviene enfatizar, que esa normativa fundamenta la relación con sus servidores en uno de los principios rectores del régimen de empleo público, sea la idoneidad comprobada, con respeto absoluto además del principio que se refiere a la estabilidad en el cargo (artículos 146 inciso a) y 150 del Código Municipal), previo cumplimiento de los requisitos definidos para ingresar al servicio dentro del régimen municipal, requisitos que se indican en el numeral 119 del Código en estudio, que dispone:


"ARTÍCULO 119. - Para ingresar al servicio dentro del régimen municipal se requiere:


  1. Satisfacer los requisitos mínimos que fije el Manual descriptivo de puestos para la clase de puesto de que se trata.

b) Demostrar idoneidad sometiéndose a las pruebas, exámenes o concursos contemplados en esta ley y sus reglamentos.


c) Ser escogido de la nómina enviada por la oficina encargada de seleccionar al personal.


  1. Prestar juramento ante el alcalde municipal, como lo estatuye el artículo 194 de la Constitución Política de la República.

e) Firmar una declaración jurada garante de que sobre su persona no pesa impedimento legal para vincularse laboralmente con la administración pública municipal.


f) Llenar cualesquiera otros requisitos que disponga los reglamentos y otras disposiciones legales aplicadas." (El resaltado no es del original)


    En concordancia con lo anterior, encontramos la disposición contenida en el artículo 125 del referido Cuerpo Legal, que literalmente expresa:


"ARTÍCULO 125.- El personal se seleccionará por medio de pruebas de idoneidad, a las cuales se admitirá únicamente a quienes satisfagan los requisitos prescritos en el artículo 116 de esta ley. Las características de estas pruebas y los demás requisitos corresponderán a los criterios actualizados de los sistemas modernos de reclutamiento y selección y corresponderán a reglamentaciones específicas e internas de las municipalidades. Para cumplir con este artículo, las municipalidades podrán solicitar colaboración técnica a la Dirección General de Servicio Civil." (El destacado no es del original)


    La anterior normativa es clara en señalar las pautas bajo las cuales la Administración Pública, y en este caso las Municipalidades, como parte integrante de ésta, deben hacer la escogencia de sus servidores, en el sentido de que éstas se encuentran obligadas por la Constitución y la ley, no a improvisar, sino a estructurar y aplicar seriamente mecanismos definidos con antelación, dirigidos a comprobar la idoneidad de los funcionarios que ingresen al servicio.


    En ese norte, traemos a colación la norma contenida en el artículo 118 del Código de referencia, que expresamente indica que los servidores municipales interinos y el personal de confianza no están amparados por los derechos y beneficios de la carrera administrativa municipal, aunque desempeñen puestos comprendidos en ella. Lo anterior se entiende, en el hecho de que son servidores que no han satisfecho las pruebas de idoneidad que la misma ley dispone para ingresar a la carrera administrativa municipal, y por ende no gozan de la estabilidad en el cargo ni pueden estar amparados por sus derechos y beneficios.


    A fin de no dejar dudas al respecto, el artículo 118 citado, delimita con toda claridad que:


"(…) son funcionarios interinos los nombrados para cubrir las ausencias temporales de los funcionarios permanentes, contratados por la partida de suplencias o por contratos para cubrir necesidades temporales de plazo fijo u obra determinada y amparada a las partidas de sueldos por servicios especiales o jornales ocasionales(…)."


    Examinados los parámetros bajo los cuales se deben hacer los nombramientos, y que determinan los beneficiarios de la carrera administrativa municipal, conviene delimitar las disposiciones que contiene el Código de cita, que hacen alusión directa a la figura del concurso interno que por este medio analizamos. En este sentido encontramos el numeral 128, que dispone:


"ARTÍCULO 128. - Al quedar una plaza vacante, la municipalidad deberá llenarla de acuerdo con las siguientes opciones:


a) Mediante ascenso directo del funcionario calificado para el efecto y si es del grado inmediato.


b) Ante inopia en el procedimiento anterior, convocará a concurso interno entre todos los empleados de la Institución.


c) De mantenerse inopia en la instancia anterior, convocará a concurso externo, publicado por lo menos en un diario de circulación nacional y con las mismas condiciones del concurso interno."


    En adición a lo señalado, está dispuesto en el artículo 129, que para la aplicación de cualquiera de los procedimientos dispuestos en el artículo anterior, ha de atenderse a lo dispuesto en el artículo 116 de esa misma normativa, en el sentido de que "cada municipalidad deberá regirse conforme a los parámetros generales establecidos para la Carrera Administrativa y definidos en este capítulo. Los alcances y las finalidades se fundamentarán en la dignificación del servicio público y el mejor aprovechamiento del recurso humano, para cumplir con las atribuciones y competencias de las Municipalidades."


    Asimismo, el artículo 130 del referido Código, expresamente dispone que:


"ARTÍCULO 130. - Como resultado de los concursos aludidos en los incisos b) y c) del artículo 125 de este código, la Oficina de Recursos Humanos presentará al alcalde una nómina de elegibles de tres candidatos como mínimo, en estricto orden descendente de calificación. Sobre esta base, el alcalde escogerá al sustituto. Mientras se realiza el concurso interno o externo, el alcalde podrá autorizar el nombramiento o ascenso interino de un trabajador hasta por un plazo máximo de dos meses, atendiendo siempre las disposiciones del artículo 116 de esta ley."


    Conviene hacer la aclaración, que si bien es cierto el numeral recién transcrito refiere a la norma contenida en el artículo 125 de ese mismo Código, es claro que lo que existe es un error de referencia, pues este último numeral no dispone nada acerca de concursos, y ni siquiera contiene los incisos que señala el artículo, siendo más bien que lo correcto es hacer la relación con el artículo 128 citado, y que según vimos dispone el procedimiento para llenar las plazas vacantes, contemplando la posibilidad de convocar a concursos, interno o externo, en los incisos b y c.


    De todo lo transcrito, es dable denotar que el concurso interno está dispuesto como uno de los procedimientos definidos para llenar las plazas vacantes. No obstante, y de acuerdo a lo analizado, debemos tener claro que dicho procedimiento no puede verse aislado del contexto que enmarca las relaciones de empleo público, fundamentadas en sus principios rectores de idoneidad comprobada y estabilidad en el cargo, pues se denota que la intención del constituyente y del legislador, es que la Administración cuente con los servidores más idóneos en el puesto y es a ellos a quienes previa comprobación de sus aptitudes, otorga estabilidad en el cargo.


    Ergo se infiere que, si por medio de un concurso interno un funcionario interino, que insistimos, no ha demostrado su idoneidad, accede a un puesto en propiedad, se estarían quebrantando todas las bases que rigen el sistema de empleo público, y se estaría perjudicando en forma abierta las aspiraciones de los funcionarios regulares de la Institución de ascender en propiedad a un puesto de clase superior, siendo que son éstos últimos quienes han demostrado su idoneidad en el cargo, y gozan de estabilidad en el mismo, lo que les abre la posibilidad de acceder a todos los beneficios y derechos de la carrera administrativa, en cuenta la participación en un concurso interno para llenar una plaza vacante.


    Aunado a lo anterior, y en el caso específico de las Municipalidades, examinamos que el legislador en forma expresa, excluyó de los beneficios de la carrera administrativa municipal a los servidores interinos y de confianza, e inferimos, así lo estableció precisamente para dar prevalencia a los principios enunciados y que dan fundamento al régimen de empleo público.


    A mayor abundamiento, téngase en consideración que mediante Decreto Ejecutivo número 24025-MP de 13 de enero 1995, se regula el concurso interno para la promoción de los servidores públicos. Si bien dicho instrumento se refiere a los servidores incluidos dentro del Régimen de Servicio Civil, en el tanto orienta las relaciones de los servidores públicos, puede ser tenido como marco de referencia en la materia que nos ocupa. De acuerdo con el artículo 2 de este decreto, los concursos internos "…son aquellos en los se reclutan y seleccionan servidores regulares de comprobada idoneidad, para pasar por vía de promoción de un puesto a otro de clase diferente a la inmediata superior." (El destacado es nuestro)


    Dentro de los objetivos fundamentales de la promoción por concurso interno, define el artículo 3 del citado Decreto que están:


"a. Estimular la carrera administrativa de los funcionarios cubiertos por el Régimen de Servicio Civil.


b. Retener los servidores más idóneos en las distintas áreas de la actividad de la Administración Pública cubierta por el Régimen del Servicio Civil.


c. Aumentar el nivel de consistencia entre las promociones de los servidores y los puestos que ocuparán, de manera que exista la mayor compatibilidad posible entre las aptitudes, capacidades e intereses de los primeros con las tareas, responsabilidades y demás características de los últimos.


Aumentar el grado de motivación del personal, dándole la posibilidad de ocupar puestos de mayor categoría." (Los resaltados no son del original)


    En virtud de lo transcrito, es dable manifestar que en concordancia con lo expuesto supra, el Decreto Ejecutivo que regula lo concerniente a los concursos internos de los servidores públicos, mantiene también el lineamiento de que a éstos pueden acceder los servidores en propiedad, que han demostrado su idoneidad en el puesto y por ende gozan de estabilidad en el mismo.


    En examen de la posición jurisprudencial sobre el tema de los concursos internos, encontramos que, si bien es cierto la Sala Constitucional ha señalado en varios votos que es dable otorgar a los interinos la posibilidad de participar en concursos internos, (lo cual no implica el deber de otorgarles la propiedad en el puesto), ese mismo Tribunal reconoce la importancia y el necesario respeto a los principios de idoneidad y estabilidad de los servidores cobijados por el régimen de empleo público, y se manifiesta por un acceso igualitario y competitivo de los cargos públicos. Así, mediante voto número 5621-95, de las 11:42 horas del 13 de octubre de 1995 indicó:


"Prima facie es incierta la pretensión del recurrente: Parece reclamar, simple y llanamente, que los funcionarios interinos puedan participar en los procedimientos tendientes a la selección del personal al mismo título que los funcionarios propietarios, petición evidentemente razonable, así declarada en casos similares, pero que no está claro que le esté siendo denegada en la especie, según se dirá de seguido. La alusión del recurrente a los "concursos internos", que por lo común comportan ventaja no siempre legítima para quienes transitoriamente ocupan el cargo, vendría a significar que un funcionario interino podría acceder en propiedad al cargo sin valerse del procedimiento al que sí acudieron los potenciales concursantes que ya ostentan la propiedad, y sin competencia de los ciudadanos ajenos a la planilla de la institución. En este sentido podría llegar a constituir un mecanismo distorsionador del acceso igualitario y competitivo a los cargos públicos. Aún con las dudas que suscita la demanda, el amparado se inclina más bien por esta segunda posibilidad: En efecto, manifiesta el 10 de agosto pasado al recurrido que, según su criterio, "un servidor nombrado interinamente que participe en un concurso interno, y una vez concluido el mismo, integre la nómina de candidatos, puede ser nombrado en propiedad..." (folio 14). Así las cosas, el recurso debe desestimarse." (El destacado no es del original)


    Finalmente y en adición a lo analizado, traemos a colación el criterio de este Organo Asesor, expresado mediante dictamen C-242-2000, de fecha 2 de octubre del 2000, en el que con respecto a los concursos internos señaló:


"En observancia de la normativa de derecho público aplicable, particularmente los principios constitucionales aludidos y su desarrollo legal mediante la ley orgánica que conocemos con el nombre de Estatuto del Servicio Civil, los concursos internos no aplican para llenar por primera vez plazas en propiedad de una institución pública, por estar concebidos como procedimientos para canalizar estímulos de carrera administrativa para funcionarios regulares de la Administración, y adicionalmente, porque al no estar justificado objetiva y razonablemente el trato preferencial a funcionarios contratados directamente y ahora interinos, éste resultaría discriminatorio y por ende, contrario al principio de igualdad constitucional. (…)Además, existe un impedimento de orden constitucional para utilizar el concurso interno para hacer nombramientos en propiedad, o sea, para ingresar a la carrera administrativa. Como usted bien sabe, el Derecho de la Constitución ( valores, principios y normas) reconoce a favor de todos los habitantes de la República el libre acceso a los cargos públicos. En este caso, no podemos obviar que el Tribunal Constitucional también ha reconocido que los habitantes de la República gozan de un derecho fundamental: el libre acceso a los cargos públicos en condiciones de igualdad. Al respecto, en el voto n.° 3529-96, señaló lo siguiente:


"III. Hay que encarar ahora el tema del derecho de acceso a los cargos públicos. A diferencia de lo que sucede en otras latitudes, la Constitución no contiene ningún artículo donde se reconozca de modo expreso la existencia de un derecho fundamental a acceder a las funciones y cargos públicos. Aun en los casos en que ese derecho se reconoce explícitamente, puede concebirse -en tanto derecho fundamental, posible de protección, pues, mediante el recurso de amparo- limitado al acceso a cargos de elección popular (Téngase en cuenta, sin embargo, lo que dispone el art. 23 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos). No obstante, constantes resoluciones de esta Sala han declarado, expresamente o implícitamente, la existencia de ese derecho como derecho fundamental, entendiendo que es un corolario imprescindible e ineludible del principio de igualdad, que impregna diversas disposiciones constitucionales y es el sustrato de diversos derechos de aquella naturaleza, del derecho al trabajo, y, en esencia, del carácter democrático de la comunidad nacional. En consecuencia, apenas es necesario insistir en el reconocimiento del derecho de todos a acceder a los cargos públicos -y no solamente a los de elección popular- en condiciones de igualdad, descontado desde luego el régimen de requisitos aplicable en cada caso. A partir de este reconocimiento, también ha declarado este tribunal que el derecho es comprensivo no solo del ingreso al cargo, sino de la permanencia en él -noción que adhiere a la llamada "estabilidad laboral", de manera que el funcionario o servidor público puede ser removido del cargo al que accedió a condición de que, por regla general, existan causas legalmente previstas para ese efecto, y atendiendo a procedimientos respetuosos de sus derechos de audiencia y defensa-, y, en fin, del derecho al ejercicio mismo del cargo con su bagaje de facultades, deberes y responsabilidades, valga decir, el derecho a desempeñar el cargo de acuerdo con lo que está legalmente establecido. La Sala no tiene razones para variar de criterio sobre ninguno de los extremos enunciados hasta aquí: por el contrario, entiende que el derecho de acceso a los cargos públicos, cuyo fundamento constitucional ha quedado explicado, y cuya cobertura excede el mero hecho del ingreso al cargo, que de ese modo comprende también la estabilidad y el desempeño mismo del cargo, es un derecho fundamental, y que el recurso de amparo es idóneo para garantizar ese derecho."


    Por otra parte, no debemos perder de vista de que este derecho humano está reconocido y garantizado en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, cuando en el artículo 23 dispone que todos los ciudadanos tienen derecho de tener acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país. Acto seguido, ese instrumento internacional, expresa que la ley puede reglamentar el ejercicio de ese derecho, exclusivamente, por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.


    Con base en lo anterior, para que una persona acceda a un cargo público en nuestro medio, no solo debe demostrar la idoneidad, elemento clave para ingreso al régimen del Servicio Civil y a todo el sistema de empleo público, tal y como se indicó atrás, sino que también es necesario garantizar a todos los habitantes de la República el libre acceso en condiciones de igualdad. Ergo, la idoneidad comprobada es un elemento necesario, pero no suficiente, para cumplir con los requerimientos que impone el Derecho de la Constitución a la Administración Pública para hacer los nombramientos de personal. Se respeta el Derecho de la Constitución cuando el nombramiento se hace basándose en idoneidad comprobada, cuando existe un curso en el cual se permite el libre acceso a los cargos públicos en condiciones de igualdad y, por último, cuando se le garantiza al servidor su permanencia en él."


    En vista de los argumentos expuestos, y en atención a la interrogante planteada, este Órgano Asesor mantiene la posición esbozada en el dictamen citado, en el sentido de que por medio de un concurso interno no es dable otorgar plazas en propiedad a funcionarios interinos, por cuanto no han demostrado su idoneidad en el puesto, de acuerdo a los parámetros que la misma Ley señala.


IV. CONCLUSIÓN:


Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:


    El concurso interno no es el medio idóneo para otorgar plazas en propiedad a funcionarios interinos, por cuanto constituye un procedimiento para estimular la carrera administrativa de los funcionarios que han demostrado idoneidad y gozan de estabilidad en el puesto.


De la señorita Alcaldesa Municipal de Heredia, se suscribe, con toda consideración,


 


 


Licda. Irene González Campos.


Procuradora Adjunta