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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 145
 
  Dictamen : 145 del 07/06/2002   

C-145-2002


07 de junio del 2002


 


 


Señor
Angelo Altamura Carriero
Presidente Ejecutivo
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo
Su Despacho
 

Estimado señor:


Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio PE-298-2002 del 29 de mayo del año en curso, a través del cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República en relación con la existencia o no de la obligación legal del INVU de cubrir las cuotas de seguros de incendios, terremotos y vida de los beneficiarios de la institución que mantienen morosas sus obligaciones.


I.- ANTECEDENTES.


A.- Criterio de la Asesoría Jurídica del INVU.


Según el memorándum JD-0082-2002 del 15 de mayo del año en curso, suscrito por el Lic. Luis Eduardo Mesén García, jefe de la Asesoría Jurídica de la entidad consultante, el deber del INVU es velar porque los seguros se suscriban, pero no le corresponde pagar los seguros asumidos; esa es una obligación que corresponde al beneficiario.


B.- Criterio del Asesoría Legal del Banco Hipotecario de la Vivienda.


De conformidad con el oficio AL-117-2002 del 14 de mayo del 2002, firmado por el Lic. Rodolfo Mora Villalobos, jefe de la Asesoría Legal Banco Hipotecario de la Vivienda, se concluye que es deber del INVU mantener asegurados sus créditos del Sistema Financiero Nacional de la Vivienda ante la mora del deudor.


C.- Criterios de la Procuraduría General de la República.


En dos oportunidades, a través de los dictámenes C- 011-1995 de 9 de enero de 1995 y C-253-1995 de 11 de diciembre de 1995, el órgano asesor se ha pronunciado sobre el seguro de incendio y terremoto que se exige en el caso de toda operación hipotecaria realizada con base en la Ley n.° 7052 de 13 de noviembre de 1986, Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda y Creación del BANHVI. Por tal motivo, en el desarrollo del tema recurriremos a algunos conceptos expresados en esos dictámenes.


II.- SOBRE EL FONDO.


El asunto que se nos consulta, se circunscribe a determinar si el INVU debe o no cubrir las cuotas de seguros de los beneficiarios de la institución que se encuentran en mora.


La Ley n.° 7052, en sus numerales 109 y 168, señala lo siguiente:


"Artículo 109.- Las hipotecas que se constituyan con fundamento en la presente ley, y que lleven la garantía F.H.A., estarán sujetas, durante todo el plazo de la hipoteca, a las siguientes condiciones:


  1. La inclusión de los seguros a que se refiere el artículo 168.
  2. Tratándose de las mutuales, los prestatarios deberán continuar en sus condiciones de asociados.
  3. Cumplir con lo dispuesto en el artículo 169 de esta ley."

"Artículo 168.- Toda operación hipotecaria realizada para los fines de esta ley, otorgada por una entidad autorizada, deberá contar con el respaldo de un seguro de incendio y terremoto, que cubra el avalúo de la vivienda existente o de la que esté en proceso de construirse, y de un seguro temporal de desgravamen hipotecario decreciente, emitidos ambos al costo por el Instituto Nacional de Seguros, a cuyo efecto éste y el Banco deberán negociar las primas correspondientes."


Sobre el alcance de estos preceptos legales, en el Dictamen C-011-1995 de 9 de enero de 1995, expresamos lo siguiente:


"El artículo 168 no hace distinción alguna en cuanto a la operación hipotecaria realizada de acuerdo con el Sistema Financiero Nacional para la Vivienda. Dicho artículo utiliza la frase ‘Toda operación hipotecaria realizada para los fines de esta ley (...)’ lo cual es un claro indicativo de que el legislador no quiso discriminar ninguna operación.


En la ley que regula el Sistema Nacional para la Vivienda, el legislador distinguió claramente entre dos grandes tipos de operaciones:


- las realizadas para construir viviendas de interés social (para familias de escasos ingresos) y


- las realizadas para construir viviendas de grupos familiares de mejores ingresos.


En la indicada ley, cuando el legislador quiso hacer distinción entre ambos tipos de operaciones la hizo, siendo ejemplo de esto los numerales 7, 38 inciso a), 46, 50, 61, 65, 145, 147 y 150, los cuales favorecen en trato a las viviendas de interés social.


En cuanto a casos en que la ley no discrimina, un ejemplo de ello es el numeral 109 de la ley en estudio, el cual se refiere a hipotecas de manera genérica sin realizar ningún tipo de distinción por operación.


Lo mismo sucede con el numeral 168 de la ley citada, pues el legislador no discriminó donde pudo hacerlo, razón por la cual se debe interpretar unitariamente.


A mayor abundamiento se debe indicar que el numeral 168 de la ley en análisis se encuentra ubicado en el Título Sétimo de las disposiciones generales, las cuales cierran la ley y se refieren lógicamente a temas generales y que conciernen a todas las operaciones ahí reguladas. Significativo es que los numerales 145, 147 y 150 de la misma ley, los cuales se encuentran ubicados dentro del mismo título que el artículo 168, dentro de las disposiciones generales, hacen distinción con las operaciones que tienen como fin las viviendas de interés social, si bien el artículo 168 hace una expresa mención que incluye a ‘Toda operación hipotecaria realizada para los fines de esta ley’.


c.- SOBRE EL SEGURO DE INCENDIO Y TERREMOTO Y EL TEMPORAL DE DESGRAVAMEN HIPOTECARIO DECRECIENTE COMO UN SEGURO MINIMO OBLIGATORIO


La ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda tiene como propósito facilitar el acceso a una vivienda digna a las personas de escasos y medianos recursos.


La idea de establecer el deber de que cada operación para la construcción de vivienda dentro del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, deberá contar con un seguro de incendio y terremoto que cubra el avalúo de la vivienda existente o de la que esté en proceso de construirse así como de un seguro temporal de desgravamen hipotecario decreciente, tiene como propósito proteger de manera mínima las viviendas construidas o en proceso de construcción.


Ese seguro representa un mínimo obligatorio en aras de proteger la vivienda de contingencias que podrían provocar la pérdida total o parcial del bien.


En realidad nada impide que el propietario o el futuro propietario de la vivienda asegure a la misma contra otro tipo de contingencias o eventos naturales o no.


El mejorar el seguro garantiza aún más la protección de la vivienda, sin embargo sí se debe hacer ver que los seguros que se adquieran por sobre los mínimos obligatorios -incendio y terremoto y el temporal de desgravamen hipotecario decreciente- no deben pagar el seguro al costo, por ser esto contrario a la lógica.


En síntesis, se debe señalar que el seguro de incendio y terremoto y el temporal de desgravamen hipotecario decreciente previsto en el numeral 168 de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, debe aplicarse como un seguro mínimo, a todas las operaciones de crédito para vivienda que realicen las entidades autorizadas reguladas por la indicada ley, sin perjuicio de que el interesado decida acogerse a una cobertura más amplia, situación esta última que es potestativa."


Por su parte, en el dictamen C-253-95 de 11 de diciembre de 1995, indicamos lo siguiente:


"De ahí que de acuerdo con los fines de la ley en examen, es lógico interpretar que el seguro a pagar por las tres coberturas obligatorias dispuestas en el numeral 168 de la Ley en estudio, sea al costo para las viviendas de interés social, mientras que para las viviendas de personas de altos recursos, dichas coberturas obligatorias no deberán ser pagadas al costo."


Así las cosas, tanto de la normativa legal como de los pronunciamientos del órgano asesor, se infiere una conclusión necesaria, y es que el seguro mínimo obligatorio debe ser pagado por el beneficiario. Ahora bien, en caso de incumplimiento de esa obligación, que se produce cuando el beneficiario no atiende puntualmente su operación de crédito, en vista de que dentro de la cuota de operación se incluye el pago de dicho seguro ¿debe o no el INVU cubrir las cuotas de la póliza de ese seguro? He ahí el meollo de la cuestión.


De acuerdo con el ordenamiento jurídico el INVU, no está en el deber de continuar cubriendo las cuotas de la póliza de este tipo seguros. La razón es sencilla; cuando se da este incumplimiento por parte del deudor o beneficiario, el artículo 109 de la Ley n.° 7052 le traza el camino a seguir, el cual consiste en tener por vencido el plazo de la obligación y exigir el total de la deuda pendiente. En esta dirección, la normativa es precisa y contundente.


Con base en lo anterior, su preocupación de que un beneficiario, que habiendo abandonado sus compromisos de pago de la obligación asumida, podría demandar la restitución del bien en caso de que ocurra una calamidad de las cubiertas por el seguro, no tendría asidero legal. En primer lugar, porque la obligación de pagar puntualmente los seguros corresponde al beneficiario, no al INVU, lo cual lo cumple manteniendo al día su operación. En segundo término, tampoco cabría ningún tipo de responsabilidad para el INVU, por la sencilla razón de que nadie puede aprovecharse de su propia negligencia.


Ahora bien, distinta es la situación de que el INVU, en su condición de acreedor, con base en la capacidad de Derecho privado que le reconoce el ordenamiento jurídico, busque mantener aseguradas los inmuebles que se encuentran en la situación que hemos descrito durante el lapso de tiempo que dure sus ejecuciones forzosas, ya sea pagando las cuotas de los seguros de los beneficiarios morosos o mediante otro tipo de seguro global que haya contratado para este tipo de situaciones, y, de esa forma, garantizarse, en el eventual caso de que acontezca una de las calamidades que cubre el seguro, que va a recuperar en forma íntegra todo el crédito. Este es un aspecto que, con base en criterios de conveniencia, técnica y lógica ( artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública) deberá fijar el INVU para evitar graves daños a su patrimonio. En esta dirección, debemos recordar que, en la Opinión Jurídica O.J.-025-2002 de 14 de marzo del 2002, nos referimos a la capacidad jurídica de Derecho privado que tiene el INVU de la siguiente forma:


"En esta dirección, conviene tener presente que la Ley Orgánica del INVU, n.° 1788 de 23 de agosto de 1954, en su numeral 5, faculta a esta entidad a arrendar, vender, permutar, gravar, administrar las viviendas, centros de servicios comunal que adquiera o construya, así como todos los demás bienes de su propiedad y a celebrar todos los contratos y realizar todos los actos administrativos, civiles, industriales o comerciales que sean convenientes y necesarios para el mejor cumplimiento de sus fines. Además, puede conceder préstamos en efectivo o materiales con garantía hipotecaria. Incluso, la Corte Plena, cuando actuó en funciones de Juez constitucional, en la acción de inconstitucionalidad contra el artículo 48 de la Ley Orgánica del INVU, sesión extraordinaria del 3 de setiembre de 1981, expresó lo siguiente:


‘Las relaciones entre los inquilinos del INVU y las propias entidad arrendante, son de carácter arrendaticio, como cualesquiera otras que existan entre un inquilino y un particular. Son de la misma índole esas relaciones por la naturaleza del contrato y por la condición de uno de los contratantes; pero es claro que no son absolutamente iguales….y no son iguales porque en los contratos de arrendamiento común ( por llamarlo así), figura como arrendante una persona que actúa con ánimo de lucro, mientras que en los contratos del INVU el arrendante es una entidad de derecho público, que fue creada con otros fines…Sin embargo, aunque la institución no actúe con fines lucrativos, es obvio que esa circunstancia no hace variar la índole del contrato ni su característica esencial de hallarse las partes en una posición contrapuesta…al igual que ocurre en la generalidad de los contratos de arrendamiento entre los particulares.’


Así las cosas, en estos casos no estamos en presencia de una actividad típicamente administrativa; el INVU no está ejerciendo función administrativa, sino una actividad de naturaleza comercial o civil, la cual está regulada por el Derecho privado…".


 


III.- CONCLUSIÓN.


 


1.- El INVU no está en el deber legal de cubrir las cuotas de las pólizas de seguros de incendio, terremoto y vida, de los beneficiarios de la institución que se encuentran en mora.


2.- Ahora bien, el continuar con el pago de las cuotas de las pólizas o el asumir otro tipo de seguro global para este tipo de situaciones, mientras se realiza el trámite de ejecución forzosa, es un aspecto que debe ser valorado por la institución con el objeto de evitar graves daños a su patrimonio.


De usted, con toda consideración,


 


Lic. Fernando Castillo Víquez


Procurador Constitucional


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