C-182-2002

San José, 15 de julio del 2002

Licenciado

Luis Jiménez Sancho

Presidente a. i.

Tribunal Registral Administrativo

S. O.

Estimado señor:

    Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio número TRA-030, de fecha 09 de mayo del 2002, por el que se somete a nuestro conocimiento el acuerdo firme adoptado por el Tribunal Registral Administrativo en el Artículo 4º de la sesión número 16-2002, celebrada el 30 de abril del mismo año, mediante el cual se solicita nuestro criterio técnico-jurídico en relación con el régimen de empleo aplicable al "personal de apoyo" de ese despacho; todo con miras a determinar la normativa y el procedimiento aplicable para su selección y reclutamiento.

    Se prescinde, a modo de excepción, del requisito de admisibilidad previsto en el numeral 4º de nuestra Ley Orgánica –Nº 6815 de 27 de septiembre de 1982 y sus reformas -, por cuanto ese Tribunal no cuenta con la asesoría legal respectiva.

I.- Criterio de la Dirección General de Servicio Civil.

    De conformidad con lo dispuesto en los artículos 13, inciso g) del Estatuto de Servicio Civil –Ley Nº 1581- y 4, inciso d) de su Reglamento –decreto ejecutivo Nº 21 de 14 de diciembre de 1954 y sus reformas -, este Despacho le confirió audiencia al Director General de Servicio Civil y le solicitamos formalmente su parecer sobre lo consultado.

    Mediante oficio número DG-210-2002, de 18 de junio del 2002 –recibido en este Despacho el día 24 del mismo mes -, el Licenciado Guillermo Lee Ching, en su condición de Director General de Servicio Civil, refiriéndose al Tribunal Registral Administrativo y su personal de apoyo, concluye que "... Si bien es cierto tiene un grado de desconcentración máxima, este carácter jurídico no es el que determina si depende o no de los principios del Régimen de méritos, tampoco lo constituye la personalidad jurídica instrumental, si no lo que la propia norma dispone, en cuanto a que están adscritos al Ministerio de Justicia, de tal suerte que los hace ser parte del Régimen de Servicio Civil (...) el grado de dependencia con una cartera ministerial, marca la pauta para que el personal de apoyo en este caso del Tribunal Registral Administrativo se ajuste a las disposición (sic) estatutarias y reglamentarias que amparan el Régimen de Méritos".

II.- Normativa aplicable.

    Lo primero que llama la atención respecto de lo consultado, es que la Ley Nº 8039 de 12 de octubre del 2000 y su Reglamento - decreto ejecutivo Nº 30363-J de 15 de mayo del 2002-, lejos de facilitar la labor interpretativa del operador jurídico, tienden a complicar de manera innecesaria las relaciones jurídicas que a lo interno y externo del Tribunal Registral Administrativo vienen a surgir; lo cual en definitiva produce una incerteza sobre el régimen de empleo aplicable a los servidores que constituirán su personal de apoyo, como bien se manifiesta en la presente consulta.

    En todo caso, con miras a lograr una adecuada respuesta a la interrogante formulada, interesa transcribir, en lo conducente, algunos artículos de la citada Ley Nº 8039 y su Reglamento; así como el numeral 30 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público –Nº 6955 de 24 de febrero de 1984 y sus reformas -.

A.- De la Ley Nº 8039 de 12 de octubre del 2000 –Ley de Procedimientos de Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual -:

"Artículo 19. - Creación del Tribunal Registral Administrativo. Créase el Tribunal Registral Administrativo como órgano de desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Justicia y Gracia, con personería jurídica instrumental para ejercer las funciones y competencias que le asigne esta Ley. Tendrá la sede en San José y competencia en todo el territorio nacional. Sus atribuciones serán exclusivas y tendrá independencia funcional y administrativa; sus fallos agotarán la vía administrativa.

El Tribunal (...) formulará su prepuesto ante la Junta Administrativa del Registro Nacional, la cual lo aprobará y remitirá a la Contraloría General de la República. Dicho presupuesto será cubierto con los ingresos que recibe la Junta Administrativa del Registro Nacional, suma que no podrá ser inferior al seis por ciento (6%) de los ingresos ordinarios del Registro Nacional calculados para el año económico si del superávit del Registro Nacional. Tal presupuesto no estará sujeto a las directrices en materia económica o presupuestaria que limiten de alguna forma su ejecución y funcionamiento. El personal será pagado con fondos de la Junta Administrativa del Registro Nacional, por el plazo que se estipule o por término indefinido.

De ser necesario, las instituciones del Estado podrán trasladar funcionarios al Tribunal Registral Administrativo y donar activos, bienes muebles e inmuebles, para el mejor desempeño de este (...)"

"Artículo 20. - Integración. El Tribunal estará compuesto por cinco miembros, dos de los cuales serán nombrados por el Ministro de Justicia y Gracia. La Junta (...)

La retribución a los integrantes del Tribunal deberá ser equivalente al sueldo de los miembros de los tribunales superiores del Poder Judicial; la del resto del personal deberá equipararse, según el caso, a la de los cargos afines del personal de los órganos del Poder Judicial donde se desempeñen cargos iguales o similares".

"Artículo 25. - (...) El Tribunal Registral Administrativo podrá realizar los actos y contratos que le permita su funcionamiento administrativo, tales como recibir bienes muebles o inmuebles donados, aceptar los traslados de personal, contratar a los asesores y técnicos que requiera para el asesoramiento o adiestramiento de personal, la capacitación y la investigación que genere con instituciones públicas o privadas, nacionales o extranjeras (...)

Además, (...) creará su propio régimen de salarios para su personal y estará autorizado para contratar al personal técnico y profesional que satisfaga las necesidades del servicio público.

Para hacerse acreedores a dicho régimen de salarios, los funcionarios deberán aprobar las pruebas que definirá el Tribunal; asimismo, cumplir los requisitos establecidos en la normativa ordinaria en materia de concursos de antecedentes.

Por decreto ejecutivo se determinarán la escala de salarios y las categorías de puestos acordes con el párrafo cuarto del artículo 20 de esta Ley; así como los demás requisitos para la ejecución de esta norma."

B.- Del decreto ejecutivo Nº 30363-J de 15 de mayo del 2002 –Reglamento Orgánico y Operativo del Tribunal Registral Administrativo -:

"Artículo 5º. - Personal de Apoyo: El Tribunal contará con el personal técnico y profesional necesario para el cumplimiento de sus funciones y prestación del servicio público, las relaciones de servicio se regularán mediante el Reglamento de Organización y Servicio que emitirá el Tribunal."

C.- De la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público:

"Artículo 30. - Las juntas, consejos, organizaciones adscritas, o entidades descentralizadas que dependan de los ministerios, únicamente podrán contratar personal mediante los procedimientos regulares de los respectivos departamentos de personal, siguiendo los trámites establecidos por la Dirección General de Servicio Civil..."

III.- La desconcentración máxima como técnica de transferencia de competencias administrativas, dentro de una misma estructura organizativa.

    Con vista de los seis tomos que conforman el expediente legislativo Nº 13.642, en el que se tramitó la Ley Nº 8039 de 12 de octubre del 2000, es indiscutible el Tribunal Registral Administrativo se creó al acogerse en la corriente parlamentaria una propuesta concreta del Poder Judicial en tal sentido (Oficio Nº 12.958-99, de 11 de noviembre de 1999, visible a folios del 190 al 196 del Tomo I; así como los folios 238 y 271 Ibídem). Ese Poder de la República adujo que su presupuesto apenas le alcanzaba para financiar la función jurisdiccional y no para coadyuvar a la Administración en labores que le son propias –recuérdese que por disposición expresa de la Ley Nº 7274 de 10 de diciembre de 1991, la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo conocía, como órgano superior jerárquico impropio bifásico, los recursos de apelación contra autos y resoluciones definitivos emanados de los registros que conforman el Registro Nacional -.

    Surgió entonces la creación de un órgano que estuviera anclado al seno de la propia Administración, es decir, un Tribunal Administrativo como jerarca impropio monofásico (Sobre la diferenciación de los dos tipos de jerarquía impropia, remito al dictamen C-159-99 de 6 de agosto de 1999 y a la Opinión Jurídica O.J.-006-2002 de 1º de febrero del 2002).

    De conformidad con lo dispuesto en el numeral 19 de la citada Ley Nº 8039, el Tribunal Registral Administrativo se crea como un "órgano de desconcentración máxima", "adscrito" al Ministerio de Justicia y Gracia, "con personería jurídica instrumental" para ejercer las funciones y competencias que le asigne esta Ley –referidas al conocimiento de los recursos de apelación interpuestos en contra de actos, resoluciones y ocursos dictados por todos los Registros que conforman el Registro Nacional, según el ordinal 25 del mismo cuerpo legal -. Se establece también que sus atribuciones serán exclusivas y que tendrá además independencia funcional y administrativa; sin obviar que sus fallos agotarán la vía administrativa (artículos 19 y 25 Ibídem).

    Como es evidente, el Estado moderno tiene cada día más y más tareas que cumplir, y por ello, debe distribuir esas tareas, y los medios para cumplirlas, en uno o varios centros ideales de acción, que actúan sometidos a un conjunto de reglas destinadas a satisfacer un fin público. Esto es lo que la doctrina denomina distribución de funciones y competencias (ORTIZ ORTIZ, Eduardo. "Tesis de Derecho Administrativo", Primer Edición, San José, C. R., Editorial Stradtmann, 2000, p. 14). Y casualmente, la desconcentración es una de las técnicas de ordenación y distribución de las funciones y de la competencia; entendida ésta última como "aquel conjunto de poderes, atribuciones y facultades que son legalmente atribuidos a un órgano público estatal, para el cumplimiento de las funciones que han sido puestas a su cargo. De tal modo, la competencia configura una aptitud legal de obrar y, simultáneamente, es la medida de los poderes confiados a un órgano determinado". (ESCOLA, Héctor Jorge. "El Interés Público como fundamento del Derecho Administrativo". Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1989, p. 77).

    La desconcentración implica una distribución o transferencia de competencias dentro de una misma persona jurídica, por la cual el órgano inferior recibe una competencia de decisión, en forma exclusiva y definitiva, sobre determinada materia, para que la ejerza como propia, en nombre suyo y bajo su propia responsabilidad (remito, entre otros, al dictamen C-033-2002 de 28 de enero del 2002); transferencia que en todo caso - según aludimos- se produce dentro de una misma estructura organizativa, y por ende, no existe creación de una nueva persona jurídica (Opinión Jurídica O.J.-006-2002, Op. Cit.); lo cual la diferencia marcadamente de la descentralización administrativa (Véase al respecto: GORDILLO, Agustín. "Tratado de Derecho Administrativo". Tomo I Parte General. Quinta edición, Editorial Fundación de Derecho Administrativo, 1998, págs. XIV-1 y 19).

    Desde esa perspectiva, hemos llegado a afirmar que "desconcentrar es especializar funcionalmente determinados órganos, sin que se desliguen orgánicamente tales competencias de la estructura originaria" (Dictámenes C-159-96 de 25 de septiembre de 1996 y C-010-99 de 12 de enero de 1999; en sentido similar el dictamen C-004-93 de 4 de enero de 1993). Y la propia doctrina señala por ello que "... la desconcentración puede caracterizarse como la transferencia interorgánica en sentido descendente de la titularidad y el ejercicio de las competencias administrativas" (LAVILLA, J.J. "Enciclopedia Jurídica Básica", Tomo II, Editorial Civitas, Madrid, 1995, p. 2429); o bien que ella "comporta el trasvase de las competencias a favor de órganos inferiores de una misma organización personificada" (PARADA, R. "Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común", Marcial Pons, 1999, p. 108). Empero, el órgano desconcentrado continúa siendo parte de la organización central originaria (Véanse al respecto, el dictamen C-109-99 de 1º de junio de 1999, así como el C-042-2001 de 20 de febrero del 2001).

    En relación con lo anterior, ha de advertirse que en el caso concreto de la desconcentración que se opera con Tribunal Registral Administrativo, aunque se le otorgue personería jurídica instrumental a ese órgano colegiado –aspecto que la doctrina conoce adecuadamente como personificación presupuestaria -, por su propia naturaleza –limitada a la gestión presupuestaria -, ello no implica de ningún modo la creación de un ente con personalidad jurídica propia, distinta a la del Estado (remito al efecto, a la Opinión Jurídica O.J.-007-2000 de 11 de enero del 2000); máxime si se considera que la función registral ha sido tradicionalmente entendida como una función esencial del Estado (Ver dictamen C-189-96 de 27 de noviembre de 1996).

    Es por ello que interesa referirnos ahora al concepto de adscripción que se alude en el ordinal 19 de la Ley Nº 8039 de repetida cita.

IV.- La "adscripción" del Tribunal Registral Administrativo al Ministerio de Justicia.

    Si bien hemos afirmado en otras oportunidades que el término "adscripción" no tiene un significado propio en el Derecho Administrativo –lo que no ha impedido que sea utilizado para designar una determinada relación con una organización mayor, tanto si se refiere a los entes como a los órganos -, lo cierto es que la adscripción debe ser establecida por el legislador, quien fijará su grado y alcances; y en todo caso, puede derivar del análisis del resto del marco normativo que regula al órgano particular al cual hace referencia dicha adscripción (Véanse al respecto, entre otros, los dictámenes C-055-87 de 10 de marzo de 1987, C-015-95 de 16 de enero de 1995, C-041-95 de 7 de marzo de 1995 y C-250-2001 de 18 de septiembre del 2001).

    En el presente caso, a nuestro entender, resulta evidente que el término "adscrito" significa "pertenencia", es decir, que el Tribunal Registral Administrativo es un órgano colegiado que se integra dentro de la estructura organizativa de la Administración Central, más concretamente del Ministerio de Justicia; aspecto este último que junto con el carácter máximo de desconcentración que ostenta ese Tribunal –según explicamos en el aparte anterior -, determinará el régimen jurídico de empleo aplicable a su personal de apoyo.

    Ahora bien, de conformidad con lo indicado en el artículo 19 de la citada Ley Nº 8039, la desconcentración del Tribunal Registral es de carácter máximo (Artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública), lo cual implica "la transferencia de una o varias competencias claramente delimitadas a un órgano, con la finalidad de que éste las ejerza en forma exclusiva e independiente" (Dictamen C-029-97 de 17 de febrero de 1997), es decir, se prevé con ello un ámbito donde se preestablece una actuación independiente, sea, libre de injerencias por parte del jerarca (Dictamen C-255-2000 de 12 de octubre del 2000).

    En razón de lo anterior, interesa aclarar que el Tribunal Registral Administrativo aún y cuando se encuentre orgánicamente ubicado dentro del Ministerio de Justicia, goza de independencia funcional y administrativa en el desempeño de las atribuciones que por ley le han sido expresamente otorgadas; independencia de por sí incompatible con un poder de mando o, en su caso, una potestad revisora, etc. que pretenda enmarcar el ejercicio de la competencia (Véase al respecto, entre otros, el Dictamen C-154-96 de 20 de septiembre de 1996; criterio reiterado en la Opinión Jurídica O.J.-094-2000 de 4 de septiembre del 2000).

V.- Diversos regímenes de empleo coexistentes en el Sector Público.

    Tal y como lo hemos advertido en otras oportunidades, si bien el artículo 191 de la Constitución Política establece la regla general de que las relaciones entre el Estado y los servidores públicos estarán reguladas por un estatuto de servicio civil, con el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración, y el 192 Ibídem establece para ello un mínimo de garantías dentro de aquella relación (nombramiento a base de idoneidad comprobada y estabilidad en el cargo, salvo el caso de reorganización por falta de medios o para lograr una mayor eficiencia, o si se da causal de despido contemplada por la legislación de trabajo), lo cierto es que el mismo artículo 192 prevé la posibilidad de que la ley introduzca excepciones a este régimen general. (O.J.- OJ-066-2001, de 8 de junio del 2001; situación que ha sido ampliamente reconocida por la propia Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia; remito, entre otras, a la resolución Nº 1119-90 de las 14:00 horas del 18 de septiembre de 1990).

    En efecto, con vista del artículo 192 constitucional es obvio que en la mente del constituyente originario estaba la idea de que no todos los servidores públicos podían estar cubiertos por el régimen estatutario. Y por ello, se admiten como puestos excluidos del Régimen de Servicio Civil, los que la propia Constitución Política o el Estatuto de Servicio Civil –Ley Nº 1581 de 30 de mayo de 1953 y sus reformas- u otras leyes ordinarias determinen de manera expresa (Sobre el tema, remito entre otras, a las resoluciones Nºs 140-93 de las 16:05 horas del 12 de enero de 1993 y 7598-94 de 23 de diciembre de 1994, ambas de la Sala Constitucional).

    Sin embargo, en el presente caso debemos ser claros en advertir que no existe disposición legal alguna que excluya al "personal de apoyo" del Tribunal Registral Administrativo del régimen del Servicio Civil. Y en todo caso, con vista del expediente legislativo Nº 13.642 - en el que se tramitó la Ley 8039 de 12 de octubre del 2000-, podemos afirmar que ese nunca fue el espíritu o la intención del legislador, al momento de crear dicho órgano; el cual, en todo caso permanece integrado orgánicamente a la Administración Central.

VI.- El artículo 30 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público –Nº 6955 de 24 de febrero de 1984 y sus reformas -.

    Como es sabido, con posterioridad a la promulgación del Estatuto de Servicio Civil –Ley Nº 1581 de 30 de mayo de 1953 y sus reformas -, en el ámbito de la Administración Pública Central se fueron creando algunos "órganos-persona", regularmente adscritos a los Ministerios y a los que se dotó de algún grado de desconcentración (Véanse al respecto, entre otros, a JINESTA LOBO, Ernesto. "Tratado de Derecho Administrativo", Tomo I (Parte General), Biblioteca Jurídica DIKE. Medellín, Colombia, 2002, p. 104, y MURILLO, Mauro. "La figura del órgano-persona en la organización pública costarricense", en "Ensayos de Derecho Público", San José, EUNED, 1988, p. 145-149); Lo cual vino a complicar más las relaciones interorgánicas respecto del ente de pertenencia.

    En lo que respecta al régimen de empleo aplicable a estos "órganos- persona", con miras a garantizar, de manera eficiente, los principios constitucionales que configuran el régimen estatutario –que según el constituyente cubren a todos los servidores al servicio del Estado, tanto de la Administración Central, como de los entes descentralizados (resolución Nº 1119-90 Op. Cit.)-, se promulgó el artículo 30 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público; el cual, en lo conducente dice:

"...Las juntas, consejos, organizaciones adscritas, o entidades descentralizadas que dependan de los ministerios, únicamente podrán contratar personal mediante los procedimientos regulares de los respectivos departamentos de personal, siguiendo los trámites establecidos por la Dirección General de Servicio Civil ..."

    Según lo ha determinado este Órgano Asesor, el contenido de la norma trascrita es claro, "pues cuando se establece que, para la contratación del personal común deben las entidades, allí señaladas, seguir los procedimientos que utiliza la entidad rectora del Servicio Civil, se está refiriendo a las relaciones de trabajo puras y simples, constituidas éstas, por los tres elementos fundamentales que las caracterizan, a saber, prestación del servicio, salario, y subordinación, siendo este último elemento el que en definitiva determina el ligamen de empleo, entre el Estado y sus servidores. Es decir, los funcionarios corrientes de las juntas, consejos, organizaciones adscritas o entidades descentralizadas que dependan de los ministerios, deben someterse a los mecanismos de idoneidad y estabilidad que para los cargos bajo el régimen del Estatuto de Servicio Civil se aplican, en cumplimiento del artículo 192 constitucional". (Dictamen C-071-98 de 20 de abril de 1998).

    En consecuencia, para la contratación del personal "regular" o "común" de juntas, consejos, organizaciones adscritas, o entidades descentralizadas que dependan de los ministerios, deberán seguirse los procedimientos establecidos en el Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento, para asegurar así los principios constitucionales de idoneidad y estabilidad en el empleo.

    Recuérdese que la propia Sala Constitucional ha sostenido que " La Constitución exige para el ingreso al Servicio Civil idoneidad comprobada y el desempeño de la función pública, requiere, además, eficiencia. El primero de estos dos principios significa que es condición necesaria para el nombramiento de los servidores públicos, "con las excepciones que esta Constitución o el Estatuto de Servicio Civil determinen", tener o reunir las características y condiciones que los faculten para desempeñarse óptimamente en el trabajo, puesto o cargo público, es decir, reunir los méritos que la función demande. El segundo significa no sólo la realización de los cometidos públicos ("eficacia", como se entiende en la Ciencia de la administración), sino también, llevarlos a cabo de la mejor manera (buena calidad y menores o mínimos costos, por ejemplo)." (Resolución Nº 140-93 Op. Cit.).

    Ahora bien, en el caso específico del Tribunal Registral Administrativo, de conformidad con la definición contenida en el artículo 5º del Decreto Ejecutivo 30363-J de 15 de mayo del 2002, es criterio de este Despacho que su "personal de apoyo" vendría a constituirse indudablemente en el personal "regular" o "común" - ya sea técnico o profesional -, necesario para el cumplimiento de sus funciones; y como tal, por así disponerlo el citado numeral 30 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, será el régimen de empleo público o estatutario -regido por un cuerpo de normas específico, distinto al Código de Trabajo, denominado Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento, y por principios y disposiciones normativas primordialmente de Derecho Administrativo- el que determine su selección y reclutamiento; con excepción de la materia salarial, de conformidad con lo previsto expresamente en el numeral 20 de la Ley Nº 8039.

VII.- Consideraciones finales.

    Pese a lo anterior, debemos ser claros en advertir que por disposición legal expresa (Artículo 20 de la citada Ley 8039), ese Tribunal podrá contratar, conforme a la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento, "asesores" y "técnicos" que requiera para el asesoramiento o adiestramiento de su personal; esto bajo en entendido de dichas contrataciones no originarán de ningún modo relación de empleo público entre la Administración y el contratista.

Conclusión:

    Con fundamento en todo lo expuesto, es criterio de este Despacho que el Tribunal Registral Administrativo está sujeto, en cuanto a la contratación de su "personal apoyo", al régimen de Servicio Civil; con excepción de la materia salarial, de conformidad con lo previsto en el numeral 20 de la Ley Nº 8039.

    Dejamos de esta manera evacuada su consulta.

    Con toda consideración, se despide de usted muy atentamente,

Msc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

LGBH/gvv