C-243-2002

19 de setiembre del 2002

Señor

Moisés Sanabria Barquero

Director Ejecutivo

Federación de Municipalidades CAPROBA

S.  D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero al oficio (sin número), del 22 de mayo del 2002, mediante el cual requiere el criterio técnico de la Procuraduría General de la República con relación a si la exención contenida en el artículo 8° del Código Municipal, es aplicable a la Federación de Municipalidades de Cantones Productores de Banano de Costa Rica.

De previo a analizar el punto objeto de consulta, es importante realizar algunas reflexiones sobre la naturaleza jurídica de esta entidad.

I.- NATURALEZA JURÍDICA DE CAPROBA.

La conformación de federaciones o confederaciones municipales tiene su fundamento legal en los artículos 4, 9, 10 y 11 del Código Municipal (Ley N° 7794). Respectivamente disponen esas normas:

"ARTÍCULO 4. - La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política. Dentro de sus atribuciones se incluyen: (…)

f) Concertar, con personas o entidades nacionales o extranjeras, pactos, convenios o contratos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

ARTÍCULO 9. - Las municipalidades podrán pactar entre sí convenios cuyo objeto sea facilitar y posibilitar el cumplimiento de sus objetivos o su administración, a fin de lograr una mayor eficacia y eficiencia en sus acciones.

ARTÍCULO 10. - Las municipalidades podrán integrarse en federaciones y confederaciones; sus relaciones se establecerán en los estatutos que aprueben las partes, los cuales regularán los mecanismos de organización, administración y funcionamiento de estas entidades, así como las cuotas que deberán ser aportadas. Para tal efecto, deberán publicar en La Gaceta un extracto de los términos del convenio y el nombramiento de los representantes.

ARTÍCULO 11.- Previo estudio de factibilidad, los convenios intermunicipales requerirán la autorización de cada Concejo, la cual se obtendrá mediante votación calificada de dos terceras partes de la totalidad de sus miembros. Estos convenios tendrán fuerza de ley entre las partes.

De las normas citadas, se desprende la autorización legal para que los municipios, voluntariamente puedan asociarse entre sí, constituyendo Federaciones - o Mancomunidades como también se les conoce en otros ordenamientos -, de acuerdo a un principio de solidaridad territorial. El objetivo de este tipo de organizaciones, es el de atender necesidades concretas de las localidades, cuyos gobiernos locales hayan acordado mancomunarse, realizando para ello funciones previamente determinadas, que pueden ser relativas tanto a la administración y gestión de servicios públicos, como al diseño de planes de desarrollo conjunto que les permitan enfrentar desafíos comunes, y en donde se puedan establecer condiciones para un mejor aprovechamiento de los recursos.

Podemos decir entonces, que de acuerdo con lo dispuesto en el Código Municipal, las federaciones municipales son producto de la voluntad descentralizadora del Estado. Esta figura asociativa responde al poder de organización que ostentan los gobiernos locales, el cual los faculta para la creación de un ente mancomunado, con una autonomía claramente delimitada en los estatutos de la respectiva asociación intermunicipal, que le permitan su adecuado funcionamiento y el cumplimiento de los fines previamente acordados.

En términos generales, las federaciones municipales, se caracterizan por ser " Entidades de Derecho Público, de régimen local, no territoriales y de base estructural asociativa, lo que las constituye en corporaciones locales, interadministrativas de naturaleza institucional (no territorial),…" (Martínez López-Muñiz, José Luis. Los consorcios en el derecho español. Instituto de Estudios de Administración Local. Madrid, 1974. Pag 498. Lo resaltado no es del original).

Sobre el tema de las relaciones intermunicipales, Don Eduardo Ortiz Ortiz ha señalado que:

"...todas las formas de coordinación municipal pueden reducirse en Costa Rica a las relaciones de la municipalidad como igual frente a los otros entes públicos y a las demás municipalidades, incluyendo al Estado (...) Por lo pronto, los artículos 14 y 15 C. Municipal, autorizan a las municipalidades para celebrar ‘convenios de coparticipación’ para la prestación de servicios y obras en común. Estos convenios requerirán aprobación de la Contraloría General en todo caso (...) y de la Asamblea Legislativa si crean organismos ‘distintos’ de las municipalidades parte en el convenio. Si tales organismos fueran meros órganos, no serían distintos, dada la identidad jurídica entre persona y órgano. Para que lo sean, es preciso que nazca una persona jurídica que, como tal, es otro sujeto de Derechos, independiente en su existencia, aunque pueda depender, financiera o funcionalmente, de las municipalidades que le dieron origen (...) Las municipalidades pueden crear ligas para la defensa de intereses municipales comunes y aun del sistema municipal como tal, tanto como confederaciones de ellas, las que según el artículo 16 C. Municipal, y la Ley número 5.119 de 20 de noviembre de 1972, tienen personalidad jurídica propia (...) Evidentemente, la potestad de organización incluye la de crear entes tanto como órganos. Al crear un ente, se organiza automáticamente lo que está fuera del ente creador, precisamente por la personalidad jurídica conferida a la criatura. Crear entes (...) es claramente el ejercicio de una potestad de imperio (...) un acto unilateral, con un efecto intersubjetivo inmediato (...) es potestad administrativa (...) que sólo puede darse cuando expresamente la atribuya el ordenamiento y, en Costa Rica, concretamente, la ley, en virtud de la reserva creada a su favor, en lo que toca a las relaciones entre autoridad y libertad, por los artículos 11 y 28, C. Política (que enuncian los principios de legalidad y de libertad) y por el artículo 19 L.G.A.P. (…)

Entes asociativos. Las municipalidades pueden crear, por pacto con otras u otros entes públicos, nuevos organismos dotados de personalidad propia y encargados de dar prestaciones o ejercer funciones comunes frente al público. Pueden los mismos tener personalidad de derecho público o de derecho privado. 1) Los consorcios. Las municipalidades pueden crear, por asociación con otras u otros entes públicos, una especie de ellos llamados consorcios (...) 2) Sociedades y Cooperativas..." (Ortíz Ortíz. (Eduardo). Derecho Municipal Iberoamericano: " La Municipalidad en Costa Rica." Madrid, Instituto de Estudios de Administración Local, 1985. Pag 213 a 221).(Lo resaltado y subrayado no es del original. Actualmente, lo referente a los convenios de coparticipación se encuentra regulado en el Título II sobre "Relaciones Intermunicipales" del vigente Código Municipal, Ley N°7794).

En lo que respecta a la Federación Municipal CAPROBA, en primer lugar, es necesario apuntar que según lo dispuesto en el artículo 1° de sus Estatutos (Reformados en Asamblea General del 21 de setiembre de 2001 y aprobados por la Contraloría General de la República, de conformidad con la Ley N° 5119 del 20 de noviembre de 1972), está conformada por las municipalidades de: Corredores, Golfito, Guácimo, Limón, Matina, Osa, Pococí, Sarapiquí, Siquirres, Talamanca y Turrialba, con domicilio en el Palacio Municipal de Matina.

Por su parte, de acuerdo al artículo 3° de sus Estatutos, CAPROBA "… es una persona jurídica pública, independiente de las municipalidades que la integran, con un patrimonio propio, personalidad y capacidad jurídica plenas para ejecutar todo tipo de actos y contratos necesarios para cumplir sus objetivos." (Lo resaltado y subrayado no es del original). Tales objetivos se encuentran establecidos en el artículo 5° de los estatutos de CAPROBA y entre otros podemos destacar: procurar el fortalecimiento institucional y político de las Municipalidades, promover el bienestar de los ciudadanos, así como el desarrollo integral y sostenido del territorio, mejorar la recaudación municipal mediante la implantación de los mecanismos de Gestión Catastral y Tributaria que fuesen necesarios, mejorar el desarrollo urbanístico del territorio, promover modificaciones totales o parciales del Régimen Municipal.

Para poder cumplir con los fines establecidos en sus Estatutos, la Federación está dotada de un Régimen Orgánico propio, estructurado en: órganos de gobierno, de gestión y consultivos; cada uno de ellos con competencias propias, claramente delimitadas, e independientes de la estructura organizativa de las respectivas municipalidades asociadas. Podemos afirmar que si bien la Federación de Municipalidades de los Cantones Productores de Banano es el producto de la voluntad de las distintas municipalidades que la conforman, no forman parte de la estructura municipal.

Además de lo apuntado, es importante tomar en cuenta lo establecido en el Capítulo Tercero de los Estatutos de CAPROBA, referente al régimen económico de esta entidad. Sobre este aspecto, debe resaltarse el hecho de que, de acuerdo al artículo 21, el patrimonio de CAPROBA está constituido no sólo por los bienes muebles o inmuebles que los asociados adscriban a la Federación, sino también por aquellos que sean cedidos por otras entidades públicas o privadas, o adquiridos por la misma Federación. Por su parte, el artículo 22 del mismo cuerpo normativo establece una serie de recursos económicos con que cuenta la Federación, cuyo origen no se limita únicamente a los aportes ordinarios y extraordinarios de los municipios asociados, sino que contempla además, - entre otros - las aportaciones de otros organismo públicos, contribuciones voluntarias, donativos, legados, auxilios y subvenciones de toda índole que realice a su favor cualquier clase de persona física o jurídica.

De lo expuesto se colige que la Federación Municipal CAPROBA es un ente asociativo independiente, de carácter público, constituido como una entidad supra municipal, a la que se le ha dotado de un patrimonio, una organización, personalidad y capacidad jurídica propias, para el cumplimiento de las funciones o servicios específicos que se le han asignado mediante sus Estatutos, por ser considerados de interés para las comunidades representadas por las municipalidades asociadas. Sobre este aspecto, es importante recalcar que "Ni las Mancomunidades integran directamente en su organización a la población de los Municipios asociados ni ésta, en consecuencia, dispone de cauces representativos directos para gobernarlas y administrarlas." (Martínez López-Muñiz, José Luis. "Los consorcios en el derecho español." Instituto de Estudios de Administración Local. Madrid, 1974. Pag 499).

II.- Procedencia de la Aplicación de la exención contenida en el artículo 8 del Código Municipal a CAPROBA.

Determinada la naturaleza jurídica de CAPROBA, resta analizar si de acuerdo a lo establecido en el artículo del 8 del Código Municipal, este tipo de organizaciones asociativas se encuentran cubiertas por la exención prevista en esa norma a favor de las corporaciones municipales.

La no sujeción del Estado a la tributación, en nuestro ordenamiento jurídico tributario se fundamenta en el llamado principio de inmunidad fiscal, según el cual el Estado no puede reunir en sí mismo la condición de sujeto acreedor y deudor del tributo, aunque muchas veces el legislador prevé en algunas leyes tributarias exenciones y no sujeciones a favor de éste. Sin embargo, tal principio de inmunidad fiscal no alcanza a las entidades municipales, lo que obviamente las coloca en posición de contribuyente de los tributos que establece el Estado en el ejercicio de su potestad tributaria, que deriva del artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política.

Como dicha potestad tributaria permite no sólo crear impuestos, sino también exenciones como un medio para atenuar los efectos de la tributación, el legislador, entratándose de las entidades municipales, y considerando elementos de naturaleza política, económica o social inherentes a ellas, las exime del pago de toda clase de impuestos, contribuciones, tasas y derechos, tal y como se desprende del artículo 8 del Código Municipal, que en lo que interesa dispone:

"ARTÍCULO 8.- Concédese a las municipalidades exención de toda clase de impuestos, contribuciones, tasas y derechos." (El resaltado no es del original).

Como corolario se tiene que el legislador, mediante una exención genérica subjetiva, sustrae a las entidades municipales de los efectos de la tributación nacional.

Tradicionalmente la doctrina ha sostenido que en casos en donde la ley crea cargas tributarias o establece exenciones sobre éstas, la interpretación de ese tipo de normas debe realizarse en forma restrictiva (artículo 6 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios) por cuanto la exención no es ni más ni menos, que una excepción al deber general de contribuir con los gastos públicos; y es por ello que sólo mediante ley se pueden crear tributos y exenciones, según el principio de reserva de ley que priva en materia tributaria, contemplado en el artículo 121 inciso 13) de nuestra Constitución Política y desarrollado por el artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. En consecuencia, nuestro ordenamiento jurídico no admite que se establezcan exenciones tributarias mediante interpretación "ex novo".

Sobre el tema, la Sala Primera de la Corte ha manifestado:

"Esta Sala en reiteradas ocasiones ha indicado que "las reglas sobre exoneración de impuestos constituyen una excepción al principio general sobre le deber de contribuir a los gastos públicos; y como tales, esas reglas han de ser de aplicación literal o restrictiva" (Sala Primera de la Corte número 1 de las 14:45 del 9 de enero de 1981), por lo que las excepciones impositivas se reconocen sólo en los casos contemplados expresamente por la norma, sin que sea dable acudir a criterios de analogía, inferencia o implicancia (Sala Primera de la Corte número 48 de las 15:40 del 31 de mayo de 1989)" (Resolución N° 162, 29 de setiembre de 1991).

Ahora bien, retomando las consideraciones realizadas con respecto a la naturaleza jurídica de la Federación de Municipalidades CAPROBA, resulta claro, que este tipo de entes públicos, al no formar parte de la estructura orgánica de las corporaciones municipales - pese a que el objetivo y fines que persiguen tienden a fortalecer el régimen municipal de los cantones que conforman la federación – y no estar sujetas a la dirección y control de las entidades municipales asociadas, no pueden beneficiarse del régimen exonerativo otorgado a las propias municipalidades por el legislador, mediante el artículo 8 del Código Municipal. Si la voluntad del legislador hubiese sido que tales federaciones estuviesen exentas del pago de tributos, así lo habría manifestado en forma expresa en el texto de la norma.

Con fundamento en lo expuesto, se reconsidera de oficio el Dictamen C-331-2001 de 30 de noviembre del 2001, en cuanto en dicho pronunciamiento se concluyó que la Federación de Municipalidades (FEDEMUR) goza de la exención contemplada en el artículo 8 del Código Municipal, por ser un ente público naturaleza municipal.

IV.- Conclusiones.

De acuerdo con los razonamientos jurídicos expuestos, podemos concluir:

1. Que la Federación CAPROBA, es un ente independiente, de naturaleza pública, asociativo, con una estructura orgánica propia, y por ello no forma parte de las corporaciones municipales que la integran.
2. Que, al no formar parte la Federación de Municipalidades de Cantones Productores de Banano de Costa Rica de la estructura orgánica municipal, y en virtud del principio de que las exenciones deben ser interpretadas en forma restrictiva por ser una excepción al deber general de contribuir con las gastos públicos, el régimen exonerativo creado a favor de las entidades municipales por el artículo 8 de del Código Municipal, no le es aplicable a tal federación.
3. Que en consecuencia, se reconsidera de oficio el Dictamen C-331-2001 de 30 de noviembre de 2001.

En esta forma queda evacuada la consulta presentada;

Con toda consideración, suscribe atentamente;

Lic. Juan Luis Montoya Segura Lic.          Carlos E. Peralta Montero

Procurador Tributario                        Abogado de Procuraduria

Jlms/dahs