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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 318
 
  Dictamen : 318 del 27/11/2002   

C-318-2002


27 de noviembre de 2002


 


 


 


Señora


Gisela Lobo Hernández


Administradora


Teatro Melico Salazar


S.D.


 


 


 


Estimada señora:


 


    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero al oficio N°TPMS-1480-02, del 28 de octubre del 2002, mediante el cual requiere el criterio técnico de la Procuraduría General de la República "con respecto a la procedencia de la cancelación de una multa, que la Municipalidad de San José ha impuesto al Teatro Melico Salazar, producto de la ejecución del proyecto "Readecuación del Café y Servicios Sanitarios", ello en virtud de que, a juicio de dicha Municipalidad, el Teatro Melico Salazar no obtuvo la respectiva licencia de construcción.


 


    Para efectos de resolver la consulta planteada, es necesario referirnos previamente a la naturaleza jurídica del Teatro Melico Salazar, con el objeto de determinar si tal Institución, de conformidad con el artículo 75 de la Ley de Construcciones, se encuentra obligada a obtener la respectiva licencia municipal de construcciones y por ende si la multa que la Municipalidad de San José le está imponiendo es conforme a derecho.


 


 


I.- NATURALEZA JURÍDICA DEL TEATRO MELICO SALAZAR


 


    El artículo 1° de la Ley N° 7023 (Ley de Creación del Teatro Popular Melico Salazar, del 13 de marzo de 1986) establece:


"CREACION DEL TEATRO POPULAR "MELICO SALAZAR" COMO ENTE ADSCRITO AL MINISTERIO DE CULTURA, JUVENTUD Y DEPORTES


CAPITULO PRIMERO


Disposiciones generales


Artículo 1º.- Créase, como institución cultural especializada del Estado, el Teatro Popular Melico Salazar, adscrito al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, para fomentar y desarrollar las artes del espectáculo y la popularización de la cultura. Tendrá personería jurídica de derecho público e independencia en el ejercicio de sus funciones, dentro de los planes nacionales de desarrollo y las disposiciones de la presente ley." (El resaltado no es del original).


    En primer lugar, debe aclararse que, producto de una deficiente técnica legislativa en el uso de los términos jurídicos, la norma citada, erróneamente dispone que el Teatro Melico Salazar, es un "ente" adscrito al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, cuando en realidad, el concepto jurídicamente apropiado es el de órgano, ya que como se desprende de la norma citada, el Teatro Melico Salazar es parte de la estructura orgánica de ese Ministerio, y por ende forma parte del Gobierno de la República. En virtud de ello, a diferencia de un ente, el Teatro no goza de una personalidad jurídica propia y consecuentemente no es sujeto de derechos y deberes, sino que únicamente cuenta con una personería jurídica que le permite ejercer las competencias que por ley le fueron asignadas.


 


    Aclarado este punto, es necesario señalar que por "adscribir", debemos entender: "Agregar una persona al servicio de un organismo o darle un destino determinado. Es muy frecuente en la Administración Pública. (…) El adscrito conserva su vínculo, incluso presupuestario, con el organismo al cual pertenece, es decir con el organismo de origen." (FERNÁNDEZ VÁZQUEZ (Emilio). "Diccionario de Derecho Público". Editorial Astrea. Buenos Aires, 1981. Pg.38. El resaltado no es del original).


 


    Por su parte, sobre el concepto de adscripción la Procuraduría General en otras oportunidades ha manifestado que:


"desde el dictamen N. 055-87 de 10 de marzo de 1987 ha sido clara la posición de la Procuraduría en cuanto que el término "adscripción" no tiene un significado propio en el Derecho Administrativo. Lo que no ha impedido que sea utilizado para designar una determinada relación con una organización mayor, tanto si se refiere a los entes como a los órganos. Precisamente por eso, la adscripción debe ser establecida por el legislador, por lo que no puede derivar de una interpretación de los fines coincidentes del ente con respecto a otro ente." (El resaltado no es del original) (Dictamen de la Procuraduría C-174-2001 de 19 de junio de 2001).


 


    En ese orden de ideas, está claro que el Teatro Melico Salazar es un órgano adscrito al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, el cual por el hecho de que ostente una personería jurídica y una autonomía funcional para el ejercicio de las competencias que por ley le fueron asignadas, no lo constituyen en un ente con personalidad jurídica distinta del órgano estatal al cual pertenece, pues como bien señala Cassagne: "El órgano no actúa en base a un vínculo exterior con la persona jurídica estatal sino que la integra formando parte de la organización, generándose una relación de tipo institucional, que emana de la propia organización y constitución del estado o de la persona pública estatal" (CASSAGNE (Juan Carlos). "Derecho Administrativo". Abeledo Perrot. 4 edición, Buenos Aires, 1993. Pg. 181)


 


 


II.- SOBRE EL FONDO DEL ASUNTO


 


    Establecida la naturaleza jurídica del Teatro Melico Salazar, resta determinar si de conformidad con la Ley de Construcciones (N° 883 del 2 de noviembre de 1949), para poder realizar obras de construcción dicho órgano se encuentra compelido a obtener la respectiva licencia municipal.


 


    En primer lugar, cabe señalar que virtud de la potestad de control ejercida por las municipalidades – consagrada en el artículo 169 de nuestra Constitución Política y que en la Ley de Construcciones viene a ser desarrollada en los artículos 1° y 87-, en el artículo 74 de la Ley de Construcciones se establece el deber de los particulares de solicitar a la municipalidad respectiva una licencia para poder efectuar obras de construcción en una determinada localidad. Al respecto dispone tal artículo:


"Artículo 74.- Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente." (Lo resaltado no es del original)


    Sobre la naturaleza de la licencia municipal, la Procuraduría General ha manifestado que "la licencia para construir es un acto administrativo municipal, el cual necesariamente debe ser realizado a solicitud de parte. Tal acto, lo que hace es autorizar la realización de obras de construcción en una determinada localidad, una vez que se haya pagado el monto por el derecho correspondiente. Esta licencia tiene como principal objetivo controlar, de forma previa, el cumplimiento de los requisitos legales en materia de construcción, procurando con ello el adecuado planeamiento urbano y el desarrollo ordenado de la comunidad." (Opinión Jurídica N° OJ-106-2002)


 


    Ahora bien, en el artículo 75 de la Ley de Construcciones, se establece la única excepción al pago de la licencia de construcción. Dispone esa norma:


 


"Artículo 75.- Edificios Públicos. Los edificios públicos, o sean, los edificios construidos, por el Gobierno de la República, no necesitan licencia municipal. Tampoco la necesitan edificios construidos por otras dependencias del Estado, siempre que sean autorizados y vigilados por la Dirección de Obras Públicas". (El destacado es nuestro).


    De las normas citadas, se desprende que el legislador estableció una excepción subjetiva, tanto a favor del Gobierno Central, como de las demás dependencias estatales (éstas siempre y cuando cuenten con la autorización y vigilancia de la Dirección de Obras Públicas), en lo que respecta a la obligación de obtener una licencia municipal para efectuar obras de construcción, siempre y cuando - de conformidad con el numeral 70 de la Ley de Planificación Urbana - las mismas tengan un interés de carácter social. En virtud de ello, a cualquier otra persona, física o jurídica, que realice obras de construcción sin contar con la respectiva licencia municipal (lo cual se considera como una infracción, de acuerdo al Artículo 89 inciso a) de la Ley de Construcciones), deberá de cobrársele no sólo el monto por concepto de los derechos de la licencia (conforme al Artículo 79 de la Ley N°833), sino que además se le impondrá como sanción, el pago de una multa por su conducta omisiva. Al respecto disponen los artículos 82, 88, 90 y 93 de la Ley de Construcciones.


 


    En ese orden de ideas, para poder determinar los alcances de la excepción prevista en el artículo 75 de la Ley de Construcciones, es necesario deslindar el concepto de "Gobierno", utilizado por el legislador en dicha norma, para posteriormente determinar lo que debemos entender por "dependencias del Estado".


 


    Grosso modo, la doctrina suele referirse al concepto de gobierno según la connotación se le dé, ya sea en sentido amplio, cuando se refiere al Estado representado en su conjunto, es decir, conformado por el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial, y los respectivos órganos que los constituyen, o bien en sentido estricto, cuando el concepto de Gobierno es utilizado como sinónimo del Poder Ejecutivo. (Al respecto, BADÍA (Juan Fernando). "Estructura Interna de la Constitución. Su Dinámica Política y Factores". Editorial Tirant Lo Blanc, Segunda Edición, Valencia, 1990).


 


    Ahora bien, por su parte, el constituyente decidió incorporar en el artículo 9 de nuestra Constitución Política el término "Gobierno" en un sentido amplio, pues establece, que el " Gobierno de la República " lo ejercen tres Poderes distintos e independientes, a saber: El Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial.


 


    Se tiene entonces, que desde el punto de vista constitucional, al hablarse de Gobierno de la República, debemos entender que se habla del "estado- sujeto", entendido éste como aquel que se encuentra conformado por los tres Poderes de la República y, consecuentemente, por los respectivos órganos que los integran.


 


    En ese sentido, debemos interpretar que cuando el legislador dispuso en el artículo 75 de la Ley de Construcciones, que tampoco necesitarán licencia municipal los "… edificios construidos por otras dependencias del Estado, siempre que sean autorizados y vigilados por la Dirección de Obras Públicas", hace referencia no a los órganos que conforman la estructura orgánica del Gobierno de la República, - puesto que los mismos, al ser parte de éste, sería ilógico que no se encontraran eximidos de la obligación de solicitar a la municipalidad la respectiva licencia de construcción - sino más bien debemos entender que se refiere a los entes descentralizados del Estado, que cuentan con una personalidad jurídica propia, que los hace sujetos de derecho, distintos del Gobierno de la República.


 


 


III.- CONCLUSIÓN.


 


    De lo expuesto podemos arribar a la conclusión de que siendo el Teatro Popular Melico Salazar un órgano adscrito al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, forma parte de la estructura orgánica del Poder Ejecutivo, y consecuentemente del Gobierno de la República, no requiere licencia municipal para la construcción de edificios públicos, ni tampoco estaría obligado al pago del impuesto sobre las construcciones, cuando las obras construidas sean de interés social; ello de conformidad con el artículo 75 de la Ley de Construcciones en relación con el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana.


 


    Queda en esta forma evacuada la consulta presentada;


 


    Con toda consideración, suscribe atentamente;


 


 


Lic. Juan Luis Montoya Segura Lic. Carlos E. Peralta Montero


Procurador Tributario            Abogado de Procuraduría


 


 


 


Jlms/dahs