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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 335
 
  Dictamen : 335 del 11/12/2002   

ARTICULO 17 TEXTO VIGENTE

C-335-2002


San José, 11 de diciembre del 2002


 


 


 


Doctor


Alberto Trejos Zúñiga


Ministro de Comercio Exterior


S.D.


 


 


 


Estimado señor:


 


    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, doy respuesta al oficio DM-0273-2 del 6 de mayo del 2002, mediante el cual, el antecesor en su cargo nos consulta si a los beneficiarios del Régimen de Zonas Francas que obtuvieron tal condición mediante Acuerdo Ejecutivo, emitido con anterioridad a la reforma introducida por la ley n.° 7830 de 22 de setiembre de 1998 al numeral 17 inciso ch) de la ley 7210 de 23 de noviembre de 1990 (Ley de Régimen de Zonas Francas), les son aplicables, aún antes del vencimiento de los plazos por los cuales se otorgaron tales beneficios, las prohibiciones y sanciones que contiene la nueva legislación.


 


 


I.- SOBRE LA MODIFICACION DEL ARTICULO 17 INCISO CH) DE LA LEY DE ZONAS FRANCAS:


 


    La duda que se nos plantea gira en torno a la situación específica de las empresas administradoras de Zonas Francas. Dichas empresas, de conformidad con el artículo 17 inciso ch), en relación con el 20, de la Ley n.° 7210 citada, tendrían derecho a recibir una serie de incentivos y exenciones fiscales en caso de resultar adjudicatarias de una concesión para llevar a cabo tal administración. El texto original del numeral 17 inciso ch) mencionado, disponía:


 


    "Artículo 17.- Las empresas que se instalen en las Zonas Francas de Exportación se clasificarán de la siguiente manera:


a) …


ch) Empresas administradoras a las cuales se les otorguen concesiones para la administración de las Zonas Francas.


d) …".


 


    Posteriormente, la Ley n.° 7830 citada, modificó la norma transcrita, introduciendo algunos requisitos para que este tipo de empresas se pueda acoger al Régimen de Zonas Francas y para que pueda disfrutar de las exoneraciones fiscales correspondientes. También se prohibió a las empresas administradoras, instalar en el parque empresas no acogidas al régimen, y se fijaron sanciones fiscales para los casos de incumplimiento de esa prohibición. La norma en comentario señala actualmente:


 


"Artículo 17.- Las empresas que se acojan al Régimen de Zonas Francas se clasificarán de la siguiente manera:


a) …


ch) Empresas administradoras de parques destinados a la instalación de empresas bajo el Régimen de Zonas Francas, siempre que los parques cumplan condiciones mínimas de infraestructura y disponibilidad de servicios, según el reglamento de esta ley. Estas empresas gozarán de las exoneraciones indicadas en el artículo 20, siempre que en el parque industrial que desarrollen se instalen únicamente empresas acogidas al Régimen de Zonas Francas. De llegar a instalarse en el parque empresas no acogidas al Régimen de Zonas Francas, la empresa administradora perderá, a partir de ese momento, la exoneración indicada en el inciso g) del artículo 20 y, en cuanto a las demás exoneraciones, se reducirán en la proporción correspondiente como si se tratara de ventas en el territorio aduanero nacional en los términos del artículo 22.


d) …".


 


    De conformidad con lo anterior, procede analizar ahora si las empresas administradoras de Zonas Francas que adquirieron esa condición por vía de Acuerdo Ejecutivo antes de la entrada en vigencia de la reforma de cita, quedaron sujetas a las prohibiciones y sanciones mencionadas.


 


 


II.- ANTECEDENTES DE ESTA PROCURADURIA SOBRE LOS EFECTOS QUE PRODUCE EN LAS EMPRESAS ACOGIDAS AL REGIMEN DE ZONA FRANCA UN CAMBIO EN LA LEGISLACION.


 


    Esta Procuraduría, en otras ocasiones, ha tenido oportunidad de referirse al tema de los efectos que causa en las empresas acogidas al Régimen de Zona Franca, un cambio en la normativa que se encontraba vigente al momento de su ingreso al Régimen.


 


    Sobre el punto, es preciso tomar en cuenta que en el caso de las empresas acogidas a ese Régimen, los derechos a los cuales se hacen acreedoras por tal condición, así como las obligaciones que asumen, se plasman en un Acuerdo Ejecutivo basado en la legislación vigente al momento de su emisión. Sobre la naturaleza y alcances de dicho Acuerdo, hemos indicado lo siguiente:


 


    "… para el efectivo disfrute de los beneficios que otorga el legislador, se requiere de un acto de concreción de la norma correspondiente, por cuanto esta no se aplica directamente, sino que requiere de un procedimiento especial - como se ha expuesto- por medio del cual la administración precisa cuáles empresas merecen que el Estado les ayude para el cumplimiento de los fines que persigue el régimen. Por tal razón, este acto de la administración (Corporación y Poder Ejecutivo) es discrecional y debe ser la consecuencia de la debida apreciación de los requerimientos de la ley, por lo que a dicho acto se le deben aplicar los principios y disposiciones en orden de la vigencia temporal de las normas jurídicas y el principio de intangibilidad de los efectos individuales de los actos jurídicos creadores de derecho." (Dictamen C-261-95 del 19 de diciembre de 1995. En el mismo sentido, ver el dictamen C-056-96 del 17 de abril de 1996).


 


    También hemos indicado que la aplicación de las normas que se tomaron en cuenta al momento en que la empresa se acogió al Régimen de Zona Franca, constituye una situación jurídica consolidada en beneficio de aquélla:


 


    "… las normas que otorgan el régimen de incentivos a las empresas acogidas al régimen de Zona Franca, son generadoras de una situación jurídica a su favor, que se consolida con el acuerdo del Poder Ejecutivo mediante el cual se aprueba la inclusión dentro del régimen y el otorgamiento de los beneficios fiscales, mismo que surte sus efectos a partir de la firma del respectivo contrato de las empresas beneficiarias con la Corporación de Zona Franca". (Dictamen C-282-98 del 17 de diciembre de 1998).


 


    Concretamente, en lo atinente a los efectos de la entrada en vigencia de legislación nueva respecto a la situación jurídica de las empresas admitidas dentro del Régimen de Zonas Francas, hemos indicado:


 


    "La Procuraduría se ha referido en múltiples ocasiones al problema que plantea la entrada de vigencia de una ley y lo ha hecho, incluso, en relación con el Régimen de Zonas Francas. Ello por cuanto la entrada en vigor de una norma legal con la consecuente derogación de la que regulaba anteriormente el mismo punto jurídico, no determina la ineficacia absoluta de la norma derogada. La derogación entraña la pérdida de vigencia de la ley pero no necesariamente su ineficacia. En ese sentido, la derogación de la ley puede producir situaciones de ultractividad de ésta, situación que se discute en el presente caso. Esa ultraatividad se predica particularmente en relación con las situaciones nacidas al amparo de la ley vieja. El principio es que la norma derogada sigue surtiendo efectos respecto de las situaciones que no se hayan agotado al momento de su derogación. Pero también, la eficacia posterior de la ley derogada está referida a las situaciones jurídicas consolidadas y a los llamados "derechos adquiridos"." (Dictamen C-063-99 del 26 de marzo de 1999).


 


    En el mismo dictamen recién transcrito, se analizaron los efectos del cambio en la legislación respecto a la vigencia del Acuerdo Ejecutivo que admitió a una determinada empresa dentro del Régimen de Zona Franca:


 


    "...el Acuerdo Ejecutivo puede considerarse un acto creador de derechos para la empresa, o como normalmente se dice, el acto de otorgamiento del régimen.- En virtud del principio de la intangibilidad de los efectos de los actos creadores de Derecho, la modificación del régimen jurídico prevista en la ley no produce efectos inmediatos respecto del citado acto creador de derechos. Lo que significa que la empresa beneficiada tiene derecho al mantenimiento del Acuerdo - salvo que se tratare de un acto ilegal o que ella incurriera en incumplimiento de sus obligaciones- y, consecuentemente, de los beneficios cuya aplicación determina. Y ello por el plazo determinado en el propio Acuerdo. En consecuencia, la derogación de la ley no determina, en principio, la ineficacia del acto administrativo referido a la empresa. Por ende, ésta continúa rigiéndose por lo estipulado en dicho acto, aún cuando la norma bajo la cual se emitió haya perdido vigencia (…) la circunstancia de que se haya producido una modificación en el Régimen no conlleva una reforma implícita del Acuerdo. Las modificaciones surgen para el futuro, lo que implica que el Acuerdo sigue surtiendo sus efectos y, por ende, que los beneficios allí otorgados se mantienen por el plazo establecido legalmente." (C-063-99 de 26 de marzo de 1999).


 


    En el caso que nos ocupa, la variación en el régimen legal no consistió directamente en una reducción de los beneficios fiscales que otorgaba la legislación anterior, pero sí en el establecimiento - en perjuicio de las empresas administradoras de parques destinados a la operación Zonas Francas- de una prohibición hasta ese momento inexistente (la de admitir dentro del parque empresas no acogidas al Régimen) y de una sanción fiscal ante el incumplimiento. Esa sanción consiste en la pérdida de la exoneración indicada en el inciso g) del artículo 20 de la Ley n.° 7210 citada, y en la reducción de las demás exoneraciones, en los términos en que están acordadas para las ventas en el territorio aduanero nacional en el artículo 22 de esa misma Ley.


 


 


III.- SOBRE LA OBLIGACION DE MANTENER LAS CONDICIONES Y BENEFICIOS ESTIPULADOS EN EL ACUERDO EJECUTIVO A PESAR DEL CAMBIO EN LA LEGISLACION:


 


    Aun cuando, como ya indicábamos, la situación que ahora nos ocupa no es exacta a la que propició la emisión de los dictámenes a los cuales se hizo referencia en el apartado anterior, consideramos que los principios que se extraen de ellos son aplicables a este asunto.


 


    En ese sentido, debe tomarse en cuenta que para el ingreso de una empresa al Régimen de Zona Franca se requiere un acto administrativo que así lo disponga. Ese acto - que adopta la forma de Acuerdo Ejecutivo- posee efectos propios, los cuales se mantienen durante el plazo de vigencia del Acuerdo, independientemente de que en ese período se produzcan cambios en las normas que sirvieron de base para emitirlo. Se trata de un caso de ultractividad de la ley, la cual, a pesar de sus eventuales reformas, sigue rigiendo las situaciones que surgieron durante su vigencia.


 


    En el caso que nos ocupa, a las empresas que resultaron concesionarias para instalar y administrar un parque industrial, y que en virtud de ello ingresaron al Régimen de Zona Franca antes de la entrada en vigencia de la Ley n.° 7830 ya citada, no se les puede cambiar las reglas bajo las cuales adquirieron esa condición, pues existe un Acuerdo Ejecutivo, con efectos propios, que consolida su situación jurídica durante el plazo de vigencia de ese Acuerdo. Concretamente, no es posible prohibirles instalar en sus parques empresas no acogidas al Régimen, pues esa prohibición no existía en el texto original del artículo 17 inciso ch) de la Ley n.° 7210, el cual estaba vigente al momento de la emisión del Acuerdo Ejecutivo en donde se concretaron las condiciones para su ingreso al Régimen. Del mismo modo, si no es posible imponerles la prohibición aludida, tampoco aplican las sanciones previstas en la nueva legislación para el caso de que se lleguen a instalar en el parque empresas no acogidas al Régimen.


 


    Debe tenerse presente que si el legislador no incluyó en la legislación original una prohibición como la de referencia (ya sea por imprevisión, o porque no consideró necesario u oportuno hacerlo) no puede ahora imponerla en perjuicio de la situación jurídica de quienes ya habían sido autorizados por un Acuerdo Ejecutivo para ingresar al Régimen.


 


    Y decimos que la situación jurídica de las empresas administradoras de parques industriales se vería afectada con la nueva prohibición y con las sanciones dispuestas para el caso de su incumplimiento, porque es razonable pensar que el inversionista, en su momento, tomó la decisión de instalar un parque industrial y administrarlo, haciendo una proyección de las empresas que podían instalarse en él, empresas que en ese momento podían ser tanto las que se hubiesen acogido al Régimen de Zonas Francas, como las que no lo hubiesen hecho.


 


    Nótese, en todo caso, que la Ley n.° 7830, mediante la cual se modificó el artículo 17 inciso ch) de la Ley del Régimen de Zonas Francas, no ordenó la reversión de las condiciones y beneficios otorgados a las empresas administradoras que ya hubiesen ingresado al Régimen. Si así hubiese sido, posiblemente estuviésemos enfrentados ahora a un problema de inconstitucionalidad por aplicación retroactiva de la ley en perjuicio del administrado, o bien, ante un problema de responsabilidad del Estado. Pero como ello no fue así, lo correcto es interpretar - como ya lo hemos hecho en otras oportunidades- que las nuevas reglas para admitir a una empresa administradora de Zonas Francas dentro del Régimen, rigen para aquellas que soliciten obtener tal condición con posterioridad a la vigencia de la Ley n.° 7830 de cita, y no para las que habían ingresado al régimen antes de ese momento, a las cuales se les continuarán aplicando las condiciones, beneficios y exoneraciones originalmente conferidos, hasta la expiración del plazo del Acuerdo Ejecutivo que permitió su ingreso al régimen.


 


 


IV.- CONCLUSION:


 


    Con fundamento en lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que a las empresas beneficiarias del Régimen de Zonas Francas que obtuvieron tal condición mediante Acuerdo Ejecutivo, emitido con anterioridad a la reforma introducida al artículo 17 inciso ch) de la Ley n.° 7210 por la Ley n.° 7830 de 22 de setiembre de 1998, no le son aplicables, durante el plazo de vigencia del Acuerdo Ejecutivo que permitió su ingreso al Régimen, las condiciones, prohibiciones y sanciones incorporadas en la nueva legislación.


 


    Del señor Ministro de Comercio Exterior, atento se suscribe;


 


 


 


MSc. Julio César Mesén Montoya


PROCURADOR ADJUNTO


 


 


JMM/SAC