O.J.-059-2003

7 de abril del 2003

 

 

 

Licenciado

Randall Quirós Bustamante

Viceministro

Ministerio de Gobernación y Policía

S.D.

 

 

 

Estimado señor Viceministro:

 

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio DVG-089-03, del 24 de febrero del año en curso.

I    Planteamiento de la Consulta.

    Se nos indica en el oficio de referencia que existen varias interrogantes en torno a la relación existente entre la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO) y el Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad (CONADECO). En esa línea de pensamiento, se consulta si existe una relación de subordinación o de jerarquía entre ambos órganos, o si en su defecto ambas figuras jurídicas se encuentran en posición de igualdad jurídica. Lo anterior para efecto de determinar la posibilidad de girar directrices y su ejecución.

 

    En segundo término, se nos cuestiona sobre el manejo y disposición de fondos públicos que ingresan a DINADECO o al CONADECO. Sobre este tema, conviene transcribir literalmente el punto a ser analizado:

 

    "Del contenido de la normativa anteriormente citada se colige que tratándose de materia económica y de políticas institucionales para el desarrollo de la comunidad, esta es competencia exclusiva del Consejo Nacional, no así de la Dirección Nacional, cuyo Director es el Director Ejecutivo del Consejo y que como tal la única ingerencia de este es la de ejecutar los acuerdos del primero, quedándolo (sic) vedada la posibilidad legal y administrativa a DINADECO de poder disponer de los fondos antes citados si no son aprobados por el Consejo, aún y cuando sea para financiar proyectos que le presenten las organizaciones de desarrollo comunal, al tenor de lo establecido por el Principio de Legalidad, el cual señala que la Administración Pública puede hacer o emitir actos únicamente autorizados por norma jurídica previa."

 

II.    Análisis de la Consulta.

A.    Relación jurídica entre DINADECO y CONADECO.

    Como se reseña en el criterio de la asesoría jurídica que acompaña a su consulta, esta Procuraduría General estableció en fecha reciente un criterio sobre la relación existente entre DINADECO y CONADECO, en los siguientes términos:

 

    "Tal y como se aprecia de la Ley N° 3859, no existe disposición legal que permita establecer la forma de solucionar situaciones de ausencia (bajo el concepto analizado supra, sea la imposibilidad que tiene el funcionario de prestar sus servicios, con el consecuente problema de organización que ello supone) del Director Nacional. De suerte tal que sea dable aplicar, por analogía, las normas contenidas en la Ley General de la Administración Pública y que fueron reseñadas en los dictámenes que nos permitimos transcribir líneas arriba.

 

    Esta situación, a su vez, nos lleva a la determinación de si el Director Nacional tiene un "superior jerárquico inmediato" a efecto de que resulten de recibo las prescripciones del artículo 95 y 102 inciso e) de la citada Ley General. Para aclarar esta interrogante, es preciso hacer un breve recuento en cuanto al concepto contenido en el artículo 1° de la Ley N° 3859, en tanto define a la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad como un "órgano adscrito" al Ministerio de Gobernación y Policía.

 

    Sobre este "término", la Procuraduría General ha precisado:

 

    "2-. La adscripción

La Ley Orgánica del Movimiento Nacional de Juventudes, Nº 3674 de 27 de abril de 1966, "adscribe" el Movimiento al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes. Dispone, al efecto, el artículo 1º: "El Movimiento Nacional de Juventudes estará adscrito al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, tendrá jurisdicción en todo el territorio nacional, y estará encargado de elaborar programas y coordinar actividades de la juventud al servicio de la Nación. Será apolítico y no tendrá afiliación religiosa, ni perseguirá fines de lucro". (Así reformado TACITAMENTE por el artículo 5º de la Ley de Creación del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes).

 

De dicha norma no se deduce qué naturaleza tiene ese Movimiento; solo se nos indica que está adscrito al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes. Adscripción que denota la existencia de una particular relación entre el Ministerio y el Movimiento pero que en sí misma considerada no nos revela si se está en presencia de un ente o de un órgano desconcentrado.

 

La Procuraduría General de la República se ha referido en diversos pronunciamientos a la indeterminación del concepto "adscrito" empleado por el legislador. Así en el dictamen N. C-055-87 de 10 de marzo de 1987, la Procuraduría señaló:

 

"El término "adscrito" ha sido utilizado por el legislador costarricense en relación con órganos desconcentrados..., en relación con entes públicos menores, que como tales tienen personalidad jurídica, patrimonio y competencia propia y gozan de independencia administrativa. Ahora finalmente lo vemos en la Ley General de Presupuesto para el año en curso, utilizado en relación con una empresa del Estado. Como tal término dentro del Derecho no acarrea características especiales al sujeto a quien se le aplica, sino que aquél mantiene su propia estructura y naturaleza jurídica, estima la Procuraduría General de la República, que únicamente puede servir de criterio interpretativo de las normas que rigen los órganos, entes o empresas que se "adscriben", para lo cual, por carecer de contenido propio se deberá de recurrir al significado del término, tal como lo indica la Real Academia Española.

 

Lo anterior nos lleva a afirmar que nuestro legislador ha pretendido a través de la utilización de dicho término limitar en algún grado la libertad de órganos, entes o empresas. Y al citar el término "organos" debe entenderse que nos referimos necesariamente a los que gozan de algún grado de desconcentración... Debe quedar claro que tales pretensiones del legislador no se han logrado, pues, como se dijo, el término "adscrito" no esta delimitado jurídicamente, carece de contenido propio y en consecuencia por sí mismo no confiere mayor o menor grado de libertad al órgano, ente o empresa a quien se le aplique; será el resto del ordenamiento jurídico quien nos señale el grado de libertad o dependencia en que se encuentre el sujeto a quien se le aplique en relación con el órgano o ente al que se "adscriba".

 

Por otra parte, en el dictamen C-115-89 de 4 de julio de 1989, la Procuraduría retomó el punto, agregando:

 

"En complemento de lo expuesto en el citado dictamen, suscrito por la licenciada Mercedes Solórzano, Procuradora Asesora, cabe recordar que la "adscripción" sólo puede ser establecida por la ley, máxime si se está ante un ente. Sólo será ente adscrito a un Ministerio aquél que la ley establezca como tal, sin que esa adscripción pueda derivar de una interpretación de los fines coincidentes del ente con respecto a los de un Ministerio ni por el hecho de que el ente forme parte de un sector de los previstos por el proceso de sectorización de la actividad pública o por razones presupuestarias. Lo anterior en virtud de la autonomía administrativa propia de los entes públicos menores y del concepto mismo de personalidad jurídica, que es contrario a toda forma de dependencia. No puede desconocerse, por otra parte, que la adscripción afecta la distribución de competencias entre el ente adscrito y el órgano o ente al que se adscribe".

 

Consecuentemente, el término adscrito en sí mismo considerado sólo indica una especial relación entre el organismo adscrito y aquél al que se adscribe. Unicamente el examen del conjunto de disposiciones referidas al ente "adscrito" permite determinar el grado de autonomía efectiva de que disfruta el organismo. Asimismo, la naturaleza jurídica del organismo." (Dictamen C-147-95 de 27 de junio de 1995)

 

    Analizada la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, puede afirmarse que la Dirección Nacional es un órgano desconcentrado al tenor de lo dispuesto por el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública. Se aclara que esa desconcentración tiene relación con las distintas competencias que dicho cuerpo normativo confiere a la Dirección Nacional en su relación con las asociaciones de desarrollo: autorizaciones para que entes públicos y privados, nacionales y extranjeros desarrollen programas en el país vinculados con el desarrollo de la comunidad bajo la tutela de la Ley (artículo 2); potestad para autorizar la constitución de asociaciones con un número menor de miembros a los fijados por el artículo 16; potestad de vigilancia de la Dirección Nacional sobre el funcionamiento conforme a derecho de las asociaciones (artículo 25); dependencia del Registro Público de Asociaciones a la figura del Director Nacional (artículo 26); competencia expresa para resolver conflictos que se deriven de la representatividad de asociaciones a nivel distrital, cantonal, regional o provincial (artículo 31) y aprobación de los planes anuales de trabajo de las mismas (artículo 32); amén de la potestad de inspección y auditoria financiera sobre dichas personas jurídicas (artículo 35).

 

    El conjunto de disposiciones analizadas no dejan duda a este Organo Asesor que no existe disposición concreta sobre una posible jerarquía del Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad sobre la Dirección, siendo competencias de contenido diferente las que ostentan ambos órganos. Igualmente se echa de menos cualquier vínculo jerárquico, en lo que atañe al ejercicio de las competencias supra reseñadas, entre el Director Nacional y el Ministro de Gobernación y Policía. (El subrayado no está contenido en el original. Dictamen C-284-2002 de 23 de octubre del 2002)

 

    Si bien pareciera desprenderse del anterior criterio que este Órgano Asesor ya fijó su posición sobre la primera de sus interrogantes, nos parece oportuno hacer una serie de observaciones adicionales que pueden ser de interés para el cumplimiento de las competencias tanto de la DINADECO como del CONADECO.

 

    La relación jerárquica, y las correspondientes competencias que de ella derivan, han sido determinadas bajo las siguientes características por la Procuraduría General:

 

"En el dictamen 259-98 del 2 de diciembre de 1998, sobre el principio de jerarquía expresamos lo siguiente: "Como es bien sabido, el principio jerárquico impone a la organización administrativa una estructura piramidal, en cuyo vértice se ubica un jerarca o superior jerárquico supremo, al que se subordinan las sucesivas instancias orgánicas y funcionales de tal estructura, y que da lugar a relaciones jerárquicas múltiples en su seno. Es decir, una instancia se sitúa en un plano de superioridad respecto de otras, las que a su vez se encuentran en la misma posición respecto a otras más, hasta alcanzar el indicado vértice (en este sentido, se puede consultar a Renato Alessi, "Instituciones de Derecho Administrativo", tomo I, Barcelona, Bosch, 1970, pág. 103).

 

Tal y como lo menciona Agustín Gordillo, la relación jerárquica "... vincula entre sí a los órganos de la administración mediante poderes de subordinación, para asegurar unidad en la acción ..." ("Tratado de Derecho Administrativo", tomo I, Buenos Aires, Ediciones Macchi, 1977, pág. IX-33).

 

La doctrina ha resumido las atribuciones que deben reconocerse al órgano superior dentro de una relación de jerarquía, en los siguientes términos:

 

"1° Posibilidad de que el superior jerárquico dirija o impulse la acción del inferior. 2° Posibilidad de dictar normas de carácter interno, de organización o de actuación, tales como instrucciones, circulares de servicios, etc., que sí tienen carácter jurídico, en cuanto que pueden conducir a una responsabilidad de los funcionarios o titulares por su incumplimiento, y en estos casos el titular se transforma en un tercero, e incluso a veces pueden hacerse valer por el administrado. 3° Posibilidad de llevar a cabo el superior los nombramientos de los titulares de los órganos inferiores, así como formalizar los contratos en la rama concreta de su competencia y cuantas vicisitudes de la vida administrativa les correspondan. 4° Posibilidad de suplir, según los casos, a los órganos inferiores. En este sentido se ha dicho que la jerarquía supone una fungibilidad de los órganos, ya que el superior puede actuar en lugar del inferior. Sin embargo, no somos de esta opinión, ya que por existir en los ordenamientos modernos una delimitación exacta de competencias, no es posible en términos generales pretender dicha suplencia. 5° Posibilidad de delegación y de avocación de facultades de competencia en los términos expuestos. 6° Facultad de control por parte del superior, bien sobre los actos a través del recurso de alzada de carácter normal (o de oficio), bien sobre los propios titulares. 7° Facultades de resolver las competencias y conflictos que se produzcan entre órganos inferiores" (José Antonio García-Trevijano Fos, "Tratado de Derecho Administrativo", Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1971, páginas 430 y 431).

 

Siguiendo algunos de los lineamientos indicados, nuestra Ley General de la Administración Pública en su artículo 102, vino a regular las potestades del superior jerárquico de la siguiente forma: "Artículo 102: El superior Jerárquico tendrá las siguientes potestades: a) Dar órdenes particulares, instrucciones o circulares sobre el modo de ejercicio de las funciones por parte del inferior, tanto en aspectos de oportunidad y conveniencia como de legalidad, sin otras restricciones que las que se establezcan expresamente; b) Vigilar la acción del inferior para constatar su legalidad y conveniencia, y utilizar todos los medios necesarios o útiles para ese fin que no estén jurídicamente prohibidos; c) Ejercer la potestad disciplinaria; d) Adoptar las medidas necesarias para ajustar la conducta del inferior a la ley y a la buena administración, revocándola, anulándola o reformándola de oficio, o en virtud de recurso administrativo; e) Delegar sus funciones y avocar las del inmediato inferior, así como sustituirlo en casos de inercia culpable, o subrogarse a él ocupando temporalmente su plaza mientras no regrese o no sea nombrado un nuevo titular, todo dentro de los límites y condiciones señalados por esta ley; y f) Resolver los conflictos de competencia o de cualquier otra índole que se produzcan entre órganos inferiores".

 

El ejercicio de tales poderes de subordinación permite que, no obstante la pluralidad sujetos que integran una organización, la misma pueda tener unidad de voluntad y acción y que sea coherente y eficiente.

 

Dicha necesidad explica además que, en vía de principio, la pirámide organizativa remate en un vértice único, sea este ocupado por un órgano unipersonal o colegiado. Sólo así es posible alcanzar dichas metas de unidad, eficiencia y coherencia administrativa, las que quedarían seriamente comprometidas con experimentos de bicefalismo institucional. De ahí que la propia Ley General de la Administración Pública, en sus artículos 103 y 104, prevea la existencia de un jerarca o superior jerárquico supremo, al que le confiere potestades jerárquicas adicionales: a éste le compete, como regla, la representación del ramo administrativo correspondiente y la suscripción de los actos y contratos necesarios, el ejercicio de la potestad reglamentaria autónoma y el nombramiento de los funcionarios; a lo cual se suma el poder de adoptar los actos que agotan la vía administrativa (art. 126 y 127)". (Opinión Jurídica O.J.-116-1999, de fecha 5 de octubre de 1999)

 

Atendiendo a la regulación contenida en la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad (Ley N° 3859 del 7 de abril de 1967 y sus reformas), es dable reafirmar nuestro criterio en torno a la inexistencia de una relación de jerarquía entre los órganos denominados DINADECO y CONADECO. Para los efectos de lo que luego se dirá, destacamos que las competencias del Consejo Nacional se encuentran claramente ubicadas en los artículos 8, 9, 10, 11 y 19 de dicho cuerpo normativo:

 

"Artículo 8º.- Habrá un Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, integrado por los siguientes miembros: el Ministro de Gobernación y Policía, o su representante; un Ministro de otra cartera, o su representante, que designará el Presidente de la República; tres miembros de las asociaciones de desarrollo y dos miembros de la unión de gobiernos locales. Los representantes de las asociaciones de desarrollo y de la unión de gobiernos locales serán nombrados de las ternas que deberán solicitarse a esas entidades. El Consejo será presidido por el Ministerio de Gobernación y Policía o su representante.

 

Cuando las asociaciones de desarrollo están organizadas a escala nacional, serán los organismos nacionales los encargados de presentar las ternas correspondientes.

 

La integración del Consejo se hará por decreto ejecutivo."

 

"Artículo 9º.- El Director Nacional de Desarrollo de la Comunidad, actuará como Director Ejecutivo del Consejo."

 

"Artículo 10.- Corresponde al Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, determinar cuáles programas y servicios de los organismos públicos deben entenderse como parte específica del plan nacional de desarrollo de la comunidad. También corresponderá al Consejo, a propuesta del Director, nombrar comisiones consultivas, públicas, privadas o mixtas, cuando se considere necesario."

 

"Artículo 11.- Los acuerdos del Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, sancionados por el Presidente de la República y por el Ministro de Gobernación y Policía, tendrán carácter obligatorio para los

Ministerios en cuanto a las acciones relacionadas con programas de desarrollo comunal."

 

    Por su parte, ya destacábamos, en el dictamen C-284-2002, cuáles eran las competencias del Director General de DINADECO, y de ellas derivábamos la naturaleza de órgano desconcentrado. Cabe agregar, ahora, que no sólo no existe similar naturaleza entre las competencias de ambos órganos, sino que pueden ser plenamente diferenciables. Es patente que las de DINADECO están dirigidas a la parte operativa del sistema de las asociaciones de desarrollo, mientras que las de CONADECO tienen una mayor preponderancia sobre los programas de órganos o entes públicos que, en su accionar normal, desarrollan acciones que inciden directamente sobre las asociaciones de desarrollo, o como se le denomina en el numeral 10, dentro del plan nacional de desarrollo de la comunidad. Igualmente, consideramos importante no perder la perspectiva que esta distribución de competencias viene establecida por la propia Ley que crea ambos órganos, lo cual tiene importantes consecuencias sobre la potestad reglamentaria que puede ejercitar el Poder Ejecutivo.

 

    Lo indicado en el párrafo precedente in fine nos obliga a precisar la noción de potestad reglamentaria. Para ello, acudimos a otro pronunciamiento de este Órgano Asesor:

 

"III. DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PODER EJECUTIVO.

 

    Diversos pronunciamientos de esta Procuraduría General se han preocupado por establecer los alcances concretos de la potestad reglamentaria que se confiere al Poder Ejecutivo, al amparo de los incisos 3) y 18) del artículo 140 de la Constitución Política. Dichas precisiones cobran importancia en el presente caso, pues nos permiten tener parámetros de análisis aplicables a la naturaleza misma del Decreto Ejecutivo N° 20 del 17 de julio de 1942. Así, en dictamen C-045-94 del 16 de marzo de 1994, se estableció:

 

"Como todas, la potestad reglamentaria cuenta con una importante gama de límites en su ejercicio, con el objeto de lograr la más justa emisión de normas reglamentarias.

Dentro de este orden de ideas, la más autorizada doctrina señala que los reglamentos ejecutivos, que son el producto del ejercicio de la potestad reglamentaria reconocida al Poder Ejecutivo por el artículo 140 incisos 3) y 18) de la Constitución Política, deben limitarse a "complementar y desarrollar la Ley en que se apoyan" (GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, y FERNANDEZ, Tomás Ramón, op. cit., p.212). Por otra parte en la doctrina nacional, don Eduardo ORTIZ ORTIZ indica que la potestad reglamentaria debe tener por objeto: "(...) una complementación de la ley, para hacer posible su exacta observancia."(ORTIZ ORTIZ, Eduardo, Derecho Administrativo, Tesis 7, Universidad de Costa Rica, Facultad de Derecho, p.9).

 

    En relación con el mismo tema la Sala Constitucional ha expresado que: "La potestad reglamentaria es la atribución constitucional otorgada a la Administración, que constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de normas escritas (artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política). La particularidad del reglamento es precisamente el ser una norma secundaria y complementaria, a la vez, de la ley cuya esencia es su carácter soberano (sólo limitada por la propia Constitución), en la creación del Derecho. Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta.(...)

Dentro de los reglamentos que puede dictar la administración, se encuentra el que se denomina "Reglamento Ejecutivo", mediante el cual ese Poder en ejercicio de sus atribuciones constitucionales propias, el cual se utiliza para hacer posible la aplicación o ejecución de las leyes, llenando o previendo detalles indispensables para asegurar no sólo su cumplimiento, sino también los fines que se propuso el legislador, fines que nunca pueden ser alterados por esa vía. Ejecutar una ley no es dictar otra ley, sino desarrollarla, sin alterar su espíritu por medio de excepciones, pues si así no fuere el Ejecutivo se convierte en legislador.

Esta tesis ha sido confirmada por este alto Tribunal, al considerar "En opinión de esta Sala, al hacerlo así, el Poder Ejecutivo violó el numeral 140-3 de la Constitución Política, ya que la competencia reglamentaria está condicionada, en esencia, al desarrollo de aquellos principios que de manera general dispuso el legislador". (ver Voto 1130-90). A mayor abundamiento, esta Sala en el voto 3550-92, señaló que "...sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndo que no pueden incrementar las restricciones establecidas ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su "contenido esencial" ". (Voto No.243-93 de las 15:45 horas del 19 de enero de 1993)" (…) (Voto No.2934-93 de las 15:27 horas del 22 de junio de 1993)." (El subrayado no está contenido en el original)

También se ha emitido criterio en cuanto a las consecuencias de un exceso en la potestad reglamentaria, al violarse los límites que este tipo de normativa tiene con respecto al texto legal:

 

"A. Sobre los Reglamentos Ejecutivos

Antes de entrar a analizar la transferencia de competencias que se presenta en este caso concreto, tal y como se señalaba anteriormente con los supuestos de la parte final del artículo 3° y el inciso b) del artículo 4°, es necesario desarrollar en forma sucinta el marco jurídico en donde se delimita la figura de los reglamentos ejecutivos.

En cuanto a su definición señala Eduardo Ortiz:

"(…) es una norma que tiene por objeto el hacer posible la aplicación práctica y precisa de la ley, dentro de las condiciones que ella misma prevé"(1)

(1) Tesis de Derecho Administrativo. Departamento de Publicaciones, U.C.R., 1976, tesis VII, p.12.

Sobre el particular, Rubén Hernández Valle define el reglamento de la siguiente forma:

" (…) es el producto del ejercicio de la potestad reglamentaria, la cual puede definirse como el poder que dimana directamente de la Constitución, en virtud del cual las Administraciones Públicas pueden dictar normas con eficacia jurídica inferior a la ley".

(2) El Derecho de la Constitución. Volumen I, Editorial Juricentro, San José, 1993, p.611.

En relación con su objeto continúa argumentando al autor:

"consiste en aclarar, precisar o complementar la ley (…). Dado que el Reglamento Ejecutivo desarrolla los términos de la ley, de allí derivan límites precisos al ámbito de su regulación. (…). Por mayoría de razón, tampoco puede esta clase de Reglamento innovar el ordenamiento jurídico, reformando o derogando normas de rango superior, o interpretar auténticamente normas legales. Tampoco puede violar lo que la ley dispone o permitir lo que ella prohíbe. Dentro de este orden de ideas, el Reglamento Ejecutivo no puede crear nuevas obligaciones ni suprimir derechos contenidos en la ley que regula"

(3) Hernández. Op. Cit. p. 623

(…) En este sentido, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha sido clara en manifestar:

"que el Reglamento Ejecutivo está llamado a desarrollar los principios establecidos por la ley que están reglamentando, teniendo en ellos su límite y no pudiendo exceder en estos; de manera que si lo hicieren se estaría en presencia de una violación a los límites de la potestad reglamentaria establecida en el artículo 140 inciso 3) de la Carta Fundamental; ya que los reglamentos ejecutivos no pueden legislar "ex novo", es decir, crear por vía reglamentaria regulaciones que no están previstas en la ley que desarrollan." ( Voto N° 7335-94 de las 15: horas del 14 de diciembre de 1994).

Es así, que partiendo de las anteriores consideraciones doctrinales y jurisprudenciales, y toda vez que se presente en la especie una incompatibilidad de contenidos entre una norma de rango legal y otra de carácter reglamentario, es que nos encontraríamos ante un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria, por lo que procedería desaplicar toda aquella normativa reglamentaria que modifique y contradiga los contenidos de la norma de rango legal, derivado de la jerarquía normativa.

En este sentido se ha pronunciado la Procuraduría en el dictamen N° C-129-96 del 6 de agosto de 1996, indicando en esa oportunidad lo siguiente:

"Es preciso indicar que ante el supuesto de contradicción o exceso de la potestad reglamentaria, es claro que la ley debe privar como consecuencia del principio de jerarquía normativa, con lo cual debe desaplicarse la norma reglamentaria que exceda los límites que se le imponen ( artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública, en relación con el artículo 2 del Código Civil)…". (C-111-2000 de 17 de mayo del 2000).

 

    En esta misma línea de razonamiento, valga citar el siguiente voto de la Sala Constitucional:

 

    "El reglamento, como producto de la Administración que es, está subordinado inicialmente al propio campo de las funciones que la misma tiene atribuidas al concierto público, esto es, propiamente la función administrativa. Por ello no cabe reconocer que la Administración puede dictar reglamentos que puedan suplir a las leyes en una regulación propia. Así, se llama reglamento a toda norma escrita, dictada por el Poder Ejecutivo en el desempeño de las funciones que le son propias. Lo propio del reglamento es que una norma secundaria, subalterna, inferior y complementaria de la ley. Obra de la Administración, por lo que requiere de una justificación, caso por caso. Su sumisión a la ley es absoluta, en varios sentidos no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley, allí donde ésta es necesaria para producir un determinado efecto o regular un cierto contenido. Sobre esta base se articula lo que se llama el "orden jerárquico de las normas". (Sentencia Nº 6941-96 de las nueve horas treinta minutos del veinte de diciembre de mil novecientos noventa y seis, y en sentido similar, entre otros muchos, las resoluciones Nºs 2382-96 de las once horas quince minutos del diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis, y 5227-94 de las quince horas seis minutos del trece de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro). (Dictamen C-200-2002 de 12 de agosto del 2002)

 

    Llegados a este punto, debemos responder la siguiente interrogante: ¿Si la Ley N° 3859 no estableció una relación de jerarquía entre CONADECO y DINADECO, podrá hacerlo el Reglamento Ejecutivo a dicha Ley?

 

    En nuestro criterio, la respuesta debe ser negativa. Nótese que tanto las competencias de DINADECO como las de CONADECO (en especial por lo que luego se dirá con respecto al artículo 19 de la Ley N° 3859), al devenir comprensivas de potestades de imperio –artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública-, no podrían ser alteradas por normativas de inferior rango –artículo 6 ibidem-, o que sean creadoras de vínculos jerárquicos no dispuestos por la misma ley que crea determinados órganos. De lo anterior, es claro que no compartamos la aseveración contenida en el dictamen de la asesoría legal que acompaña su consulta, en el sentido de que el vínculo de jerarquía de DINADECO para con CONADECO surja a raíz de lo indicado en el artículo 1° del Decreto Ejecutivo N° 26935 de fecha 20 de abril de 1998, en cuanto establece: " La Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, conocida por sus siglas como DINADECO, es un órgano del Poder Ejecutivo, adscrito al Ministerio de Gobernación y Policía. Estará regida por un Consejo Nacional, el cual se integrará conforme lo dispone el artículo 8 de la Ley N° 3859." En este caso, estima la Procuraduría General, el reglamento está yendo más allá de lo que el texto legal le permite. Además, seguimos manteniendo la tesis de que entre las competencias asignadas a DINADECO y aquellas otorgadas a CONADECO no existe identidad de naturaleza, de donde no quepa considerar que el segundo pueda conocer (de oficio o vía recurso administrativo) de lo resuelto por la primera.

 

    No escapa a esta Procuraduría General que existen otras normas del citado Decreto Ejecutivo N° 26935 que parecieran establecer una subordinación de DINADECO para con CONADECO. Entre ellas podríamos citar las contenidas en las siguientes normas: artículos 3 inciso a. y 9 inciso c. (presentación de DINADECO a CONADECO del plan anual de trabajo institucional); artículo 4 inciso j. (aprobación de CONADECO del plan anual de trabajo institucional); artículo 9 inciso d. (presentación a las "autoridades jerárquicas superiores" de un informe de labores por parte del Director de DINADECO. Valga la observación que no se indica cuáles serían esas "autoridades"). Si bien estas disposiciones no alteran nuestras conclusiones enunciadas en las páginas anteriores, sí es posible hacer la siguiente afirmación. Siendo que tanto DINADECO como CONADECO son órganos que operan bajo la estructura administrativa del Poder Ejecutivo, la existencia de relaciones de coordinación entre ambos (conocimiento del plan anual de trabajo de DINADECO, informe anual de labores, informes sobre la gestión de las asociaciones de desarrollo en casos concretos) devienen en tareas que aseguran un mejor cumplimiento de los fines para los que se ha dispuesto la Ley N° 3859. Si bien seríamos contrarios a la tesis de que, conforme las atribuciones recién reseñadas, se concluya sobre una relación de subordinación, estimamos que sería conveniente mantener los mecanismos de coordinación en forma tal que la formulación del plan anual de trabajo institucional, el seguimiento del financiamiento otorgado a las asociaciones de desarrollo y el compartir los resultados de los informes de labores de DINADECO se preserven como obligaciones derivadas de la potestad reglamentaria a cargo del Poder Ejecutivo. Esta obligación en el entendido que sirve como mecanismo para la adecuada ejecución de las competencias asignadas a ambos órganos.

B.    Manejo de fondos públicos asignados a CONADECO.

    Haciendo la necesaria aclaración que lo indicado en este aparte deviene en una opinión jurídica, dado que se trata de materia –fondos públicos- cuyo órgano competente a efecto de evacuar consultas de legalidad lo es la Contraloría General de la República, nos permitimos los siguientes comentarios:

 

    Retomamos aquí la importancia que sea ha venido anunciando acerca de lo dispuesto por el artículo 19 de la Ley N° 3859, en cuanto señala:

"Artículo 19.- El Estado, las instituciones autónomas y semiautónomas, las municipalidades y demás entidades públicas, quedan autorizadas para otorgar subvenciones, donar bienes, o suministrar servicios de cualquier clase, a estas Asociaciones, como una forma de contribuir al desarrollo de las comunidades y al progreso económico y social del país.

El Estado incluirá en el Presupuesto Nacional un partida equivalente al 2% del estimado del Impuesto sobre la Renta de ese período, que se girará al Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, para las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad, debidamente constituidas y legalizadas. El Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, depositará esos fondos en el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, para girarlos exclusivamente a las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad y a la vez para crear un fondo de garantía e incentivos, que permita financiar o facilitar el financiamiento de proyectos que le presenten las mismas Asociaciones, de acuerdo con la respectiva reglamentación."

    En lo que toca a la utilización de los fondos públicos con que se dota de recursos a las asociaciones de desarrollo y el órgano con competencia para disponer de los mismos –así como a las limitaciones que está sujeto-, se ha dicho por parte de esta Procuraduría General:

"I.- LOS RECURSOS QUE EL ESTADO DEBE GIRAR PARA LAS ORGANIZACIONES DE DESARROLLO DE LA COMUNIDAD, DEBEN SER DEPOSITADOS EN EL BANCO POPULAR Y DE DESARROLLO COMUNAL:

La Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, nº 3859 del 7 de abril de 1967, promueve la participación de los individuos en el desarrollo de las comunidades, como un medio de acelerar el desarrollo del país.

    En consideración a tal finalidad, el legislador consideró necesario proporcionar respaldo económico a las asociaciones de desarrollo de la comunidad debidamente constituidas y legalizadas. En un principio, el artículo 19 de la citada ley ofrecía la posibilidad de que los contribuyentes del impuesto sobre la renta donaran a las asociaciones dichas, hasta un dos por ciento de la suma a pagar anualmente por tal concepto. No obstante, dado que la posibilidad de donación de tales fondos del Estado se contempló de manera optativa, las asociaciones -especialmente las de las áreas rurales- no encontraron comprensión en los contribuyentes.

    En virtud de lo anterior y a fin de lograr una distribución más equitativa que promoviera el desarrollo de las comunidades, mediante Ley nº 4372 del 16 de noviembre de 1971, se reformó el citado artículo 19, estableciéndose desde entonces la obligación del Estado de girar, a través de una partida incluida en el Presupuesto Nacional, un porcentaje del impuesto sobre la renta, el cual debe ser distribuido proporcionalmente entre las organizaciones de desarrollo de la comunidad.

    La citada reforma previó también la creación de un fondo de garantías e incentivos a través del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, con el propósito de aumentar los recursos con los que podían contar las comunidades, garantizando así la función de un verdadero crédito social comunal.

    Actualmente, el párrafo segundo del artículo en referencia dispone:

"El Estado incluirá en el Presupuesto Nacional una partida equivalente al 2% del estimado del Impuesto sobre la Renta de ese período, que se girará al Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, para las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad, debidamente constituidas y legalizadas. El Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, depositará esos fondos en el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, para girarlos exclusivamente a las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad y a la vez para crear un fondo de garantía e incentivos, que permita financiar o facilitar el financiamiento de proyectos que le presenten las mismas Asociaciones, de acuerdo con la respectiva reglamentación."

    Conforme se podrá apreciar, la norma transcrita expresamente establece que la partida que el Estado debe incluir en el Presupuesto Nacional, equivalente al dos por ciento del estimado del Impuesto sobre la Renta, debe ser depositada por el Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad en el Banco Popular y de Desarrollo Comunal. Asimismo, la norma establece el destino que el citado Consejo debe dar a tales fondos, a saber, una parte debe girarla a las asociaciones de desarrollo de la comunidad y otra la debe destinar a crear un fondo de garantía e incentivos, que permita financiar o facilitar a financiar los proyectos que presenten las mismas asociaciones, de acuerdo con la respectiva reglamentación.

    En atención a lo anterior, el Poder Ejecutivo reglamentó el citado artículo 19 de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, mediante Decreto Ejecutivo nº 22453-G de 17 de agosto de 1993, estableciendo la manera en que deben distribuirse tales recursos públicos, reiterando que los mismos deben ser depositados en el Banco Popular y de Desarrollo Comunal.

    De previo a continuar con el objeto de la consulta, consideramos importante recordar que el Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, al igual que el resto de la Administración Pública, se encuentra sometido al principio de legalidad, pudiendo realizar sólo aquella actividad autorizada por el ordenamiento jurídico. En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública, todo el actuar de la Administración debe estar autorizado en el ordenamiento jurídico. Refiriéndose a dicho principio, la Sala Constitucional, en resolución nº 4310-92 de las 14:05 horas del 10 de noviembre de 1992, indicó:

"El principio de legalidad que se consagra en el artículo 11 de nuestra Constitución Política y se desarrolla en el 11 de la Ley General de la Administración Pública, significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento -reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a los que se conoce como "principio de juridicidad de la Administración"

    De conformidad con lo anterior, es claro que el Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad se encuentra obligado por la norma indicada a depositar en el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, los fondos que el Estado le gire para las organizaciones de desarrollo de la comunidad." (Dictamen C-158-99 de 6 de agosto de 1999)

    También hemos distinguido la naturaleza de la relación de DINADECO para con estos fondos:

"De la normativa transcrita se puede concluir entonces que las Asociaciones de Desarrollo Comunal reciben recursos provenientes del Estado, condicionados a que los mismos sean canalizados exclusivamente hacia las organizaciones comunales para la cofinanciación de proyectos de infraestructura empresarial, capacitación, compra de equipo o la adquisición de bienes inmuebles de conformidad con el Plan de Trabajo que dichas asociaciones presenten al Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, quien asume el rol de administrador de tales recursos. En tanto que la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, debe asumir la condición de asesor y contralor en el manejo de tales recursos por parte de las asociaciones comunales. (Opinión Jurídica O..J.-071-98 de 19 de agosto de 1998)

    De lo transcrito, así como de la revisión del Decreto Ejecutivo N° 22453-G de 17 de agosto de 1993 –en especial, artículos 2, 7, 8, 9, 10, 19, 21 y 29-, esta Procuraduría General concluye que los fondos a que se refiere el artículo 19 de la Ley N° 3859 son administrados –entendiendo con ello, entre otras atribuciones, la competencia de asignación de los mismos a las específicas asociaciones de desarrollo- por el Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad. No se encuentra, por otra parte, el sustento normativo para que se pudiera considerar que DINADECO pueda, por si misma, tener injerencia en la asignación de estos recursos. Lo más que se establece, en consonancia con los artículos 25 y 35 de la Ley N° 3859, es que ejerza una labor de fiscalización sobre el correcto uso de los fondos –artículo 9, inciso j) del Decreto Ejecutivo N° 26935-G-.

 

    Lo enunciado en el párrafo que antecede daría sustento suficiente para tener por aclarada la segunda de sus interrogantes.

III.    Conclusión.

    En cuanto a la primera de sus interrogantes, cabe concluir que DINADECO no se encuentra en una relación de subordinación jurídica con respecto a CONADECO, de donde no puede derivarse que existe una relación de jerarquía al tenor de lo que ella comprende según nuestro Ordenamiento Jurídico. Las competencias asignadas vía reglamentaria no pueden desconocer las diversas esferas de acción que a ambos órganos se han asignado de conformidad con la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad (Ley N° 3859 del 7 de abril de 1967 y sus reformas), las cuales son diferenciables y sin que puedan considerarse compartidas.

 

    En lo que atañe a las potestades de manejo de los fondos que la Ley N° 3859 ha dispuesto para el financiamiento de las actividades de las asociaciones de desarrollo, reitera esta Procuraduría General que el Ordenamiento Jurídico aplicable concentra tal competencia en el CONADECO, de donde no se puede concluir acerca de una competencia paralela de DINADECO para disponer de esos fondos.

 

    Se enfatiza sobre la importancia de considerar determinadas obligaciones de los órganos, en especial de DINADECO (formulación de planes anuales de trabajo institucional, informes de labores, reporte del funcionamiento de las asociaciones que se benefician de los fondos asignados) como un mecanismo de coordinación necesaria para el mejor cumplimiento de los fines asignados tanto a DINADECO como a CONADECO.

 

    Sin otro particular, me suscribo,

 

 

 

Iván Vincenti Rojas

PROCURADOR ADJUNTO

 

Cc: Sra. Rina Contreras López

Ministra de la Presidencia

 

Ivr.