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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 198
 
  Dictamen : 198 del 25/06/2003   

C-198-2003
25 de junio de 2003
 
 
Master
Raúl Silesky Jiménez
Presidente de Junta Directiva
Colegio de Periodistas de Costa Rica
S. O.
 
 
Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio CPJF-234-03 de 21 de mayo anterior, por medio del cual solicita "aclarar" si el dictamen N° C-118-2003 de 29 de abril último resulta aplicable a los puestos en Relaciones Públicas, de manera tal que esos puestos deban estar ocupados por periodistas o bien, si pueden ser ocupados por profesionales en relaciones públicas, los cuales deben estar afiliados al Colegio de Periodistas.


De conformidad con lo solicitado por esta Procuraduría en el oficio ADPb-749-2003 de 28 de mayo del presente año, el Colegio de Periodistas remitió el criterio de la Asesoría Legal de dicha Corporación. En oficio de 10 de junio último, esa Asesoría sostiene que quienes laboran en oficinas de relaciones públicas y divulgación o prensa de las instituciones públicas efectúan una labor diferente a quienes laboran en los medios de comunicación. El periodista ejerce la libertad de expresión con el propósito de fomentar la formación de una opinión pública libre y plural, actuando como instrumento para la emisión de opiniones, la valoración de actos y comportamientos, la expresión de críticas. Las oficinas de relaciones públicas o prensa de las instituciones tienen como fin informar sobre el quehacer institucional e influir para mejorar la imagen de esa organización. Agrega que la Sala ha estimado que esos puestos pueden ser ocupados por graduados de relaciones públicas. Estima la Asesoría que con el voto de la Sala se enmienda una discriminación contraria al principio de igualdad. En su criterio, la colegiatura es inconstitucional cuando se violente la libertad de expresión y el uso de los medios de comunicación social, por lo que el requisito para que un relacionista público o periodista pueda ocupar el puesto es que esté colegiado. Concluye que los puestos de director de la oficina de relaciones públicas y divulgación o prensa de las instituciones públicas pueden ser ocupados por profesionales en periodismo o relaciones públicas, en cuyo caso se requiere la colegiación.


El artículo 24 de la Ley Orgánica del Colegio de Periodistas de Costa Rica obliga a que determinados puestos sólo puedan ser ejercidos por periodistas y periodistas colegiados. Conforme lo solicitado, se debe establecer si dicha exigencia es eficaz y, en su caso, si la persona nombrada debe ser miembro del Colegio.


A.- LOS PUESTOS PUEDEN SER OCUPADOS POR PROFESIONALES EN RELACIONES PUBLICAS


En el dictamen N° C-118-2003 de 29 de abril último, concluimos que el artículo 24 de mérito está vigente, por lo que, en principio, sus disposiciones resultan obligatorias. Empero, esa obligatoriedad y, por ende, la eficacia de las prescripciones está determinada por lo resuelto por la Sala Constitucional en la resolución N° 2313-95 de 16:18 hrs. de 9 de mayo de 1995.


Preceptúa el artículo 24 de mérito:


"Los cargos de director, subdirector, jefe de redacción o cualquiera otros netamente periodísticos, deberán ser ocupados únicamente por periodistas colegiados. Los cargos de director, jefe o encargado de las oficinas de relaciones públicas y divulgación o prensa de las instituciones públicas, también deberán ser desempeñados por periodistas colegiados". (Así reformado por artículo 2º de la ley N° 5050 de 8 de agosto de 1972)


De acuerdo con lo cual, la posibilidad de ocupar determinados cargos está dada por dos factores: el ser periodista y el estar colegiado. De aplicarse literalmente dicha norma tendríamos que los puestos de director, jefe o encargado de las oficinas de relaciones públicas y divulgación o de prensa de las instituciones públicas también deberían ser desempeñados por periodistas colegiados.


Se señala que dicha conclusión resultaría contradictoria con lo resuelto por la Sala Constitucional en el voto N° 744-92 de las 11:10 hrs. de 13 de marzo de 1992. Por medio de esa resolución, la Sala resuelve favorablemente un Recurso de Amparo interpuesto por una relacionista pública que consideraba lesionado su derecho a la igualdad, por cuanto el Colegio de Periodistas colegiaba a los graduados de la Universidad de Costa Rica, pero no a los graduados de la Universidad Autónoma de Centro América.


"En la propia Ley Orgánica del Colegio de Periodistas se establece que el Colegio se crea "...como una corporación integrada por los profesionales del periodismo, autorizados para ejercer su profesión dentro del país..." y en la misma se dispone que son funciones periodísticas "...las de los directores, jefes o encargados de las oficinas de relaciones públicas ... de las instituciones públicas..." (Artículo 24). Como el título obtenido por la recurrente acredita que es Bachiller en Relaciones Públicas, el que por disposición del artículo 14 de la Ley número 6693 de veintisiete de noviembre de mil novecientos ochenta y uno la faculta para el ejercicio profesional de relacionista, rama de las ciencias de la Comunicación Colectiva y toda vez que la negativa del Colegio para no proceder a la Colegiatura lo ha sido no por falta de autenticidad del título -que no se cuestionó- sino por proceder de una institución de educación superior diferente a la que sí se los había admitido, procede su colegiatura -sin ningún otro requisito más que la presentación del título- en cuanto ello es necesario para el desempeño de su profesión -como indica el artículo 24, citado en lo conducente- ya que al no hacerlo se ha violado lo dispuesto en el artículo 56 Constitucional, por lo que el recurso deviene procedente y así debe declararse y asimismo advertir a los recurridos no incurrir en conductas similares que hagan aplicable lo dispuesto en artículos 71 y 72 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.


POR TANTO:


Se declara con lugar el recurso. Proceda el Colegio demandado a inscribir como colegiada a la recurrente -como relacionista pública- al que se condena al pago de las costas y de los daños y perjuicios causados, los que se liquidarán, en su caso, en la vía de ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo y al que se advierte no incurrir en conductas posteriores que hagan aplicable lo dispuesto en artículos 71 y 72 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional".


La discusión judicial no versó sobre el derecho de los relacionistas públicos a ocupar un puesto sino el derecho a ser miembros del Colegio. Empero, no puede desconocerse que esta última condición sólo adquiere sentido en el tanto en que la colegiación es el requisito indispensable para el ejercicio de la profesión y, en particular, para acceder a un puesto. Circunstancia que se presentaba más evidente en 1992, ya que la Sala no había dictado su fallo N° 2313-95.


Corresponde determinar qué dispone sobre la colegiación la Ley N° 4420 de cita. Pues bien, de acuerdo con el artículo 1 de dicha Ley el Colegio de Periodistas se crea como una corporación "integrada por los profesionales del periodismo, autorizados para ejercer su profesión dentro del país". Literalmente, se trata de un colegio de "periodistas". Empero, la Procuraduría ha considerado que la interpretación literal del artículo 1 y 2 no es posible. El Colegio debe adaptarse a los cambios que se han producido en la formación universitaria, por lo que no puede exigir un Título en periodismo como requisito para inscribir. Así, en el dictamen N° C-063-91 de 24 de abril de 1991, la Procuraduría señaló:


"Corolario de ello es que abandonando una interpretación literal del texto de la Ley Orgánica del Colegio de Periodistas y de su Reglamento, lo correcto es entender que hoy en día quienes pueden colegiarse son aquellos graduados en Ciencias de la Comunicación Colectiva, tal como venía ocurriendo sin cuestionamiento de ningún tipo hasta marzo de 1988. Para sostener esta tesis cabe indicar que la interpretación que se debe hacer del artículo 2 inciso a) de la Ley Orgánica de este Colegio y el artículo 5 inciso a) de su Reglamento está inspirada en un método de interpretación histórico evolutivo que permite claramente definir los alcances de dicha normativa. Según este método de análisis, el orden jurídico no es de carácter estático, aunque algunas normas conservan su misma expresión literal, y aparte de las modificaciones implícitas que se producen a causa de leyes posteriores que regulan materias conexas, también puede influir en la interpretación los cambios que ocurren en la vida real, no porque esos cambios modifiquen la ley, lo cual sería inadmisible, sino en cuanto contribuyen a revelar que el contenido de la norma es más amplio y que de su aplicación puede o debe extenderse a situaciones nuevas, sin alterar su espíritu, o bien que no hay manera de hacerlo porque la fórmula legislativa es rígida o insuficiente. Por todo esto se reconoce en la doctrina moderna, que la interpretación no puede desatenderse de los hechos concretos, como si se tratara de hacer una interpretación teórica o en abstracto, y que, por el contrario, es preciso tener en cuenta esos hechos porque de la confrontación del texto de la ley con la realidad es de donde surgen los problemas de la interpretación práctica, pues los hechos son los que dan vida al orden jurídico. Así entonces cuando el artículo 2 inciso a) de su Ley Orgánica dispone que: integran al Colegio de Periodistas de Costa Rica: a) Los Licenciados y Bachilleres en Periodismo graduados en la Universidad de Costa Rica se debe tener en cuenta no la expresión literal de su predicado, porque como se ha dicho líneas atrás, la Universidad de Costa Rica no otorga el grado académico de Bachiller o Licenciado en Periodismo sino el propio en Ciencias Sociales de la Comunicación Colectiva y que históricamente esa Escuela Universitaria tuvo, por circunstancias propias, la denominación de Escuela de Periodismo en los años de 1968 y 1969, cuando propiamente se promulgo la legislación orgánica de este Colegio, por lo que el Legislador utilizó la fórmula de "Bachiller y Licenciado en Periodismo" que por sí sola es una defectuosa expresión (comprensible al momento de su promulgación cuando existía la Escuela de Periodismo) el error en la construcción de la norma se hace patente después, al presentarse situaciones que, al tenor literal de la ley, no se regirán por ésta, por lo que el operador del derecho debe, mediante una interpretación adecuada, darle "El sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas (artículo 10 del Código Civil sobre interpretación y Aplicación y las normas Jurídicas). Es entonces esa realidad social, impregnada de un contexto académico de contenido universitario, la que nos hace concluir en el sentido de que el Colegio de Periodistas debe incorporar en su gremio a todos los graduados de la Escuela de Ciencias de la Comunicación Colectiva, sin hacer distinción alguna de la proveniencia de esos títulos universitarios en razón de la vigencia del plan de estudios, con el cual aquellos fueron extendidos por las autoridades universitarias".


Lo que implica que si la persona es graduada en el ámbito de las ciencias de la comunicación colectiva tiene el derecho a ser inscrita en el Colegio de Periodistas. Pero, además, en el tanto en que la formación la habilita para el ejercicio del periodismo, que dicha persona tiene el derecho de ejercer la profesión de periodista en los términos que la Ley lo establece.


En apoyo de la posición que la Procuraduría ha sostenido sobre los criterios para inscribir profesionales en el Colegio de Periodistas, cabe recordar que en resolución N° 3409-92 de 14:30 hrs. del 10 de noviembre de 1992, la Sala Constitucional fijó criterios sobre la razonabilidad en orden a los requisitos de colegiatura y respecto de la consecuencia que tiene el prohibir que graduados en profesiones que habilitan para el ejercicio de un cargo no puedan hacerlo por no ser miembros de un determinado Colegio Profesional:


"El inciso a) del artículo 17 supracitado dispone que se consideran profesionales en Ciencias Económicas los graduados universitarios en administración de recursos humanos. De otra parte, ya se vio que esta materia está integrada además por toda una serie de especialidades o aspectos que no son propios o exclusivos de la administración como ciencia, sino que han sido desarrolladas por otras ciencias sociales y exactas. Asimismo, como bien se ha dicho en el proceso, las leyes orgánicas de las corporaciones profesionales buscan entre otras cosas relevantes, delimitar la materia concreta que será legítimamente reservada para sus agremiados, con los fines de interés público que persigue el ordenamiento jurídico. Ahora bien, con base en lo que se ha explicado, se deduce que al delimitación que por vía de interpretación y aplicación viene haciendo la Administración Pública, respecto del concepto de "Recursos Humanos" contenido en la Ley 7105, traspasa el espacio del objeto efectiva y legítimamente reservado, al extender a la totalidad de esa actividad y destinarla a los graduados en Ciencias Económicas con énfasis en la materia en estudio, excluyendo a otros profesionales de distintas disciplinas, no económicas, que también y por ley tienen posibilidad jurídica y la formación universitaria suficientes en áreas contenidas dentro de la referida materia. En consecuencia, al abarcar indebidamente ramas que son propias de otras ciencias y profesiones, esa interpretación cuestionada no solamente excedió lo constitucionalmente posible, sino que además, estableció en forma que no es razonable, objetiva, ni legítima, un privilegio a favor de los profesionales en administración de Recursos Humanos y la consecuente discriminación respecto de aquellos otros que pudiendo desempeñarse en determinadas especialidades de esa actividad, no son graduados en administración; razones todas por las cuales fueron infringidas las normas 33 y 68 de la Constitución Política, que prohíben la discriminación en general y respecto del trabajo, así como la 11 (principio de legalidad), que le señala a la Administración estatal el límite de sus competencias y la imposibilidad de transgredirlas".


Ahora bien, de la propia Ley del Colegio de Periodistas se desprende que los puestos de relacionistas públicos no son "netamente periodísticos". En efecto, el artículo 24 distingue entre los cargos de director de un medio de comunicación, de subdirector, jefe de redacción, calificados de "netamente periodísticos", por una parte, y los cargos de director, jefe o encargado de las oficinas de relaciones públicas y divulgación o prensa de las instituciones públicas, por otra parte, todos los cuales, sin embargo, deben ser desempeñados por periodistas colegiados. Luego, el artículo 23 califica de periodista a aquél que tiene como ocupación principal, regular y retribuida el ejercicio del periodismo en una publicación diaria o periódica, o en un medio noticioso radiofundido o televisado, o en una agencia de noticias. No podría considerarse que la oficina de prensa, la de divulgación o la de relaciones públicas estén comprendidas en lo que el artículo 23 de la Ley califica como ejercicio profesional del periodismo. Lo que permitiría cuestionar la razonabilidad del requisito impuesto en el artículo 24.


Del hecho de que el Colegio debe cobijar a todos los graduados en ciencias de la comunicación, lo que incluye obviamente a los relacionistas públicos según el voto N° 744-92 de la Sala Constitucional, y de la circunstancia misma de que la Ley del Colegio de Periodistas ha calificado como puestos no "netamente periodísticos", la Procuraduría concluye que el requisito de ser "periodista" profesional no puede ser exigido para ocupar los puestos a que se refiere la última frase del artículo 24. De manera tal que dichos puestos pueden ser desempeñados por los profesionales en ciencias de la comunicación colectiva habilitados para el ejercicio de las funciones propias del puesto.


B.- EL REQUISITO DE COLEGIATURA OBLIGATORIA PARA ESOS PUESTOS


Consulta el Colegio si en caso de que el puesto de jefe en una oficina de relaciones públicas pueda ser ocupados por profesionales en relaciones públicas, es necesario que estén afiliados en el Colegio. La duda se plantea en relación con el artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos.


Como es sabido, la Sala Constitucional consideró que la colegiatura obligatoria para el ejercicio del periodismo constituía un límite para el ejercicio del derecho reconocido en el artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos.


Empero, la resolución 2313-95 de 16:18 hrs. de 9 de mayo de 1995 deja claramente establecido que la declaratoria de inconstitucionalidad no "hace relación a la profesión de periodista", centrando su decisión en la colegiatura obligatoria. De acuerdo con el artículo 24 de la Ley N° 4420 se requiere que el profesional que quiera acceder a determinados puestos sea colegiado. El legislador ha considerado que en los citados puestos existe un interés público que debe ser tutelado y el mecanismo de tutela es la colegiación, que implica una sujeción a las normas deontológicas y a la disciplina profesional. El principio es que cuando hay un interés público y en aras de proteger a terceros, el Estado puede delegar el ejercicio de determinadas funciones públicas en una corporación de Derecho Público, exigiendo la colegiatura obligatoria como requisito para ejercer una profesión.


No obstante, en aplicación del criterio de la Sala Constitucional, la Procuraduría consideró que la exigencia de colegiatura en el ámbito del periodismo resulta inaplicable. El punto es si esa conclusión de la Procuraduría es válida para los otros puestos contemplados en el artículo 24.


En primer término, debe tomarse en consideración que del propio artículo 24 se desprende que los cargos de jefe de relaciones públicas, divulgación o prensa en una oficina pública no son propiamente periodísticos. Luego, la violación a la Convención Americana está determinada por la limitación al derecho a la información, el cual se analiza en relación con la formación de la opinión pública. Cabe resaltar, en ese sentido, que el Considerando V de la resolución de la Sala reproduce parte de la Opinión Consultiva rendida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el sentido de que la colegiación obligatoria impide el acceso de las personas al uso pleno de los medios de comunicación social como vehículo para expresarse o para transmitir información. Es por ello que la colegiatura obligatoria se considera violatoria del artículo 13 de la Convención de cita.


El problema de ese acceso no se plantea en los puestos a que se refiere la consulta, por cuanto por la índole de las funciones correspondientes no se está ante el desempeño en medios de comunicación social ni se trata de expresarse o transmitir información en los términos en que lo analiza la Opinión Consultiva y es retenido por la Sala. Nuestro Tribunal, en su sentencia manifiesta:


"...La Opinión de la Corte es muy extensa y rigurosa en el tratamiento del tema, pero a fin de que más adelante esta misma sentencia pueda precisar su propio alcance, cabe señalar que en el numeral 34 de las consideraciones, está una parte clave de la decisión, cuando afirma que "en principio la libertad de expresión requiere que no haya individuos o grupos que, a priori, estén excluidos del acceso a los medios de comunicación social". Acto continuo, agrega la Corte que la libertad de expresión "también requiere que los medios de comunicación sean, en la práctica, verdaderos instrumentos de esa libertad y no vehículos para restringirla". Y así, señala por la vía del ejemplo, que con lo anterior solamente son compatibles condiciones en las que: (a) haya pluralidad de medios de comunicación social, (b) prohibición de todo monopolio respecto de ellos, cualquiera que sea la forma en que se manifieste y "la garantía de protección a la libertad e independencia de los periodistas". Eso, además de lo que explícitamente señala el artículo 13 de la Convención, que en lo que estrictamente tiene que ver con esta acción, se torna demasiado notorio. La Corte acudió en apoyo de su argumentación, a los artículos 29 y 32 del propio Pacto de San José de Costa Rica, pues allí se contienen criterios de interpretación del instrumento y de esa normativa extrajo que las posibles restricciones permitidas por el artículo 13.2 deben ser compatibles con conceptos como "instituciones democráticas", "democracia representativa" y "sociedades democráticas", que se recogen a lo largo de su texto y que necesariamente deben servir de parámetro para sus decisiones.-


(...)".


En criterio de la Sala la colegiatura obligatoria para el ejercicio del periodismo implica una lesión a la libertad o derecho de información y por esa vía, a la libertad de expresión. En ese sentido, el considerando final de la resolución manifiesta:


"Esta declaración no prejuzga ni alcanza lo relativo a la legitimidad de la existencia del Colegio de Periodistas de Costa Rica, ni tampoco hace relación a la profesión de periodista, por no tratarse de aspectos que, a la luz de lo reglado por la Ley de la Jurisdicción Constitucional, hayan estado en lo impugnado por el accionante, o estuvieran directa o indirectamente relacionados con lo decidido, toda vez que la colegiación obligatoria de periodistas solamente es ilegítima en cuanto impida (vid. OC-5-85) la libertad de expresión y el uso de los medios de comunicación social como instrumentos al servicio de aquélla y de la de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole".


De modo que si los puestos de que trata la consulta no conciernen la búsqueda y recepción de información y la posibilidad de informar en los medios de publicación, escrita, de radio y televisión, no podría considerarse que la colegiatura obligatoria conlleve una limitación al derecho consagrado en el artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos, en cuanto dispone en lo conducente:


"Libertad de Pensamiento y de Expresión


1.- Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.


En la resolución N° 3074-2002 de 15:24 hrs. del 2 de abril de 2002, dictada respecto del acceso al informe preparado por el Fondo Monetario Internacional sobre la situación económica del país, la Sala precisó algunos extremos del contenido de la libertad de información a que se refiere el artículo 13 de la Convención Americana. En efecto, en dicha resolución se hace énfasis en que el ejercicio de este derecho está en relación directa con la conformación de la opinión pública libre y como tal su pleno ejercicio condiciona el derecho a la participación en la adopción de las decisiones políticas y el ejercicio de otros derechos inherentes al funcionamiento de un sistema democrático. Para que ello sea así es necesario que todo individuo tenga el derecho de ejercer tres facultades esenciales:"la facultad de recibir, la facultad de investigar y la facultad de difundir informaciones". El contenido esencial de la facultad de recibir información consiste en la obtención, recepción y difusión de noticias o informaciones de trascendencia pública, susceptibles de formar opinión. La facultad de investigar implica el libre y directo acceso a las fuentes de información. En tanto que la facultad de difundir implica el derecho del ciudadano a la libre difusión de opiniones e informaciones. Estas facultades pertenecen a todo ser humano, por lo que para su ejercicio no puede exigirse la colegiatura obligatoria en los términos indicados.


CONCLUSIÓN:


Por lo antes expuesto es criterio de la Procuraduría General de la República:


  1. La jefatura de una oficina de relaciones públicas de una institución pública puede ser ocupada por profesionales en relaciones públicas.
  2. La colegiatura obligatoria es compatible con el ejercicio de ese puesto en el tanto en que entre las funciones propias del cargo no se encuentren las labores de búsqueda, recepción o difusión de informaciones en medios de comunicación colectiva, en los términos de la sentencia de la Sala Constitucional N. 2313-95 de 16:18 hrs. de 9 de mayo de 1995 ha establecido.
  3. En estos términos quedan aclaradas las conclusiones b) y c) del dictamen N° C-118-2003 de 29 de abril del presente año.
 De usted muy atentamente,
 
 
 
Dra. Magda Inés Rojas Chaves
PROCURADORA ASESORA
 
MIRCH/mvc