O.J.-137-2003

11 de agosto del 2003 

 

 

Diputada

Licda. Elvia Navarro Vargas

Secretaria, Comisión de Asuntos Económicos

ASAMBLEA LEGISLATIVA

S. D.

 

 

Estimada señora Diputada:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, tengo el gusto de dar respuesta a su estimable oficio n.º ECO-040-2003, del 25 de junio del año en curso, mediante el cual solicita el criterio de este Despacho en relación con el proyecto "Ley para democratizar el precio de los combustibles en Costa Rica", tramitado bajo el Expediente Legislativo n.° 15.152, publicado en La Gaceta n.º 113, del 13 de junio último.

I.- CONSIDERACIONES PREVIAS

Al igual que lo hemos indicado en anteriores ocasiones en las que la Asamblea Legislativa requiere nuestro criterio respecto de un determinado proyecto de ley, se advierte que nos abstendremos de emitir opinión sobre la bondad de la innovación legislativa proyectada y sobre la oportunidad de las medidas que por este medio se adoptarían, pues ello es propio de la discrecionalidad legislativa y ajeno a la labor que desempeña la Procuraduría General de la República como órgano superior consultivo técnico jurídico de la Administración Pública.

Conforme con lo anterior y movidos por un afán de colaboración con el órgano parlamentario, nos limitaremos a emitir una simple opinión jurídica –que carece de los efectos vinculantes propios de nuestros dictámenes strictu sensu-, en la que señalaremos los aspectos más relevantes del proyecto de ley en estudio y, particularmente, los potenciales roces de constitucionalidad que pudiera presentar.

Asimismo, nos permitimos aclarar que el plazo de ocho días hábiles establecido en el artículo 157 del Reglamento Interior de Orden, Dirección y Disciplina de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con la Constitución Política (Artículos 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado, interesadas en un determinado proyecto de ley (v.g. el Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o las instituciones autónomas), no así a las consultas optativas o voluntarias --como la presente--, que no están reguladas por la normativa de cita. En todo caso, con gusto estamos atendiendo su estimable solicitud dentro de la mayor brevedad que nuestras labores ordinarias lo permiten.

Tal y como se desprende de la exposición de motivos y del articulado del proyecto de ley en estudio, su propósito es derogar el artículo 3 de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, n.º 8114, del 4 de julio del 2001, en cuanto permite la actualización trimestral del impuesto único a los combustibles que debe aprobar la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), dentro de los dos días hábiles siguientes a que el Ministerio de Hacienda decrete el aumento, no mayor al 3%, en función de la variabilidad del índice de precios al consumidor establecido por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos.

Asimismo, el proyecto de ley en estudio introduce otra disposición tendiente a impedir que la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos considere cualquier otra variable distinta de la fluctuación del precio internacional del petróleo y sus derivados, para decretar aumentos en los precios definitivos de los combustibles, cuando se presenten conmociones internas, situaciones de guerra a lo interno del país o bien conflictos armados internacionales que afecten nuestra economía, así como calamidades públicas.

Como justificación al proyecto de ley, los señores Diputados promoventes argumentan que en nuestro país, de acuerdo con la citada Ley n.º 8114, sólo procede el aumento del precio de los combustibles, pero nunca su disminución. Afirman, además, que el producto anual de los ingresos provenientes de la recaudación del impuesto único a los combustibles, particularmente lo destinado al CONAVI, no se está utilizando para los fines que se recaudan, por lo que, en nombre de los usuarios, exigen que se elimine en momentos de inminente crisis mundial.

Se trata, en síntesis, de que los consumidores no se vean afectados por un impuesto adicional del 3% al elevado precio de los combustibles, tasa impositiva que en momentos de conflicto internacional redundaría en un precio final excesivamente oneroso en detrimento de quienes no tienen otra opción para satisfacer las necesidades de producción y transporte.

III.- SOBRE EL FONDO

Una vez estudiado el proyecto de ley en referencia, este Despacho considera que, en términos generales, se ajusta a los requerimientos de técnica legislativa y no apreciamos, en este momento, problema de constitucionalidad alguno.

No obstante, consideramos oportuno referirnos, aunque sea brevemente, a la forma en que se encuentra regulado el impuesto único a los combustibles y a los alcances de la potestad tributaria.

En primer término, recordemos que el artículo 1º de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, n.º 8114, del 4 de julio del 2001, establece un impuesto único por tipo de combustible, tanto de producción nacional como importado. La particularidad de tal impuesto es que el legislador se inclinó por establecerlo en un monto final en colones, en relación con cada uno de los combustibles que enumera, y no por porcentaje.

Ahora bien, a fin de evitar que el impuesto en cuestión dejare de tener relación con el valor tenido en consideración al establecer la tarifa, el legislador atribuyó al Poder Ejecutivo la potestad de actualizar el monto de dicho impuesto. En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3º de la Ley en comentario, compete al Ministerio de Hacienda actualizar trimestralmente, vía decreto ejecutivo, el monto del impuesto único a los combustibles, de conformidad con la variación en el índice de precios al consumidor que determina el Instituto Nacional de Estadística y Censos. Asimismo, la ley impone a la ARESEP la obligación de actualizar el precio de los combustibles dentro de los dos hábiles siguientes a la publicación del Decreto; y a la Imprenta Nacional el deber de publicar la resolución que emita la ARESEP.

Lo anterior ha dado como resultado, por ejemplo, que el impuesto al litro de gasolina super, que al momento de aprobarse la ley (en julio del 2001) se fijó en la suma de ¢ 83,25, en la actualidad, dos años después y de acuerdo con el último decreto de actualización (Decreto Ejecutivo n.º 31294, del 15 de julio del 2003), haya pasado a ¢ 107,00.

Ahora bien, el proyecto de ley es estudio lo que pretende es derogar, precisamente, la potestad conferida al Poder Ejecutivo de actualizar el monto del impuesto único a los combustibles y, de paso, limitar la potestad de la ARESEP para que, en situaciones de conmoción, calamidades, guerras internas o internacionales que afecten la economía del país, sólo tenga en cuenta la fluctuación del precio internacional del petróleo y sus derivados, en la fijación de los precios.

Lo anterior, indudablemente, recae dentro de la potestad tributaria que la Constitución Política le confiere a la Asamblea Legislativa. En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 121, inciso 13) Constitucional, corresponde al legislador establecer los impuestos y contribuciones nacionales, así como autorizar los municipales. Respecto al contenido de la potestad tributaria, la Sala Constitucional, en lo que interesa, ha señalado:

"La doctrina más importante en la materia, en forma generalizada, ha señalado que el «PODER TRIBUTARIO» -potestad tributaria, potestad impositiva, poder de imposición, entre otros- consiste en «...la facultad de aplicar contribuciones (o establecer exenciones)...»; con otras palabras, «...el poder de sancionar normas jurídicas de las cuales derive o pueda derivar, a cargo de determinados individuos o de determinadas categorías de personas, la obligación de pagar un tributo...»". (Sentencia n.º 4786-93, de las 8:42 horas del 30 de setiembre de 1993).

De lo anterior se desprende que únicamente el legislador, en ejercicio de la potestad tributaria o impositiva, es quien puede crear impuestos. Y en la ley que emita al efecto (reserva de ley), el legislador debe definir los elementos esenciales del tributo como lo son el sujeto activo, el sujeto pasivo, el objeto de la obligación y la tarifa o forma de determinación del impuesto.

Por otra parte, dado que la potestad tributaria es inherente al Estado, la Asamblea Legislativa no podría delegarla. No obstante, la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha admitido, habida cuenta de determinadas circunstancias, la posibilidad de que opere, dentro de ciertos límites razonables, una delegación relativa de dichas facultades, siempre y cuando se señalen en la ley los márgenes del tributo respectivo. Y tal es lo que sucede en el caso del impuesto único a los combustibles, en el que se delegó en el Poder Ejecutivo la potestad de actualizar el monto del referido impuesto.

Ahora bien, en ejercicio de la potestad tributaria, la Asamblea Legislativa puede, perfectamente, suprimir la competencia conferida al Poder Ejecutivo de actualizar trimestralmente el monto del impuesto, e introducir las limitaciones que considere oportunas en la fijación del precio de los combustibles.

IV.- A MODO DE CONCLUSIÓN

Tal y como indicamos en las consideraciones iniciales, es competencia exclusiva del legislador valorar la oportunidad y conveniencia de la innovación legislativa que se proyecta.

El proyecto de ley sometido a nuestra consideración, en términos generales, se ajusta a los requerimientos de técnica legislativa y no apreciamos, en este momento, problema alguno de constitucionalidad.

Sin otro particular, de la señora Diputada, se suscribe,

Cordialmente,

 

 

 

MSc. Omar Rivera Mesén

PROCURADOR ADJUNTO

ORM/mvc