C-304-2003

7 de octubre de 2003

 

 

Señor

Manfred Kissling

Gerente General

PROCOMER

S. O.

 

 

Estimado señor:

Me refiero, con la aprobación del Procurador General Adjunto, a su atento oficio N° GG-263-2003 de 23 de septiembre último, por medio del cual consulta a la Procuraduría General si las empresas beneficiarias del Régimen de Zona Franca pueden desarrollar sus actividades comerciales de reparación o prestación de servicios de garantía, soporte técnico correctivo y preventivo bajo la misma clasificación otorgada. Expone Ud. que las empresas procesadoras de exportación realizan procesos industriales que tienden a transformar los insumos importados en productos manufacturados con un alto contenido de valor agregado nacional. El grado de especialización y complejidad hace que el mismo fabricante sea el único capaz de brindar los servicios de mantenimiento correctivo y preventivo de los bienes producidos en Costa Rica y vendidos en el exterior. Los productos exportados deben ofrecer plazos razonables de garantía.

Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica, oficio de misma fecha, en el cual se indica que el artículo 17 de la Ley del Régimen de Zonas Francas contempla las diferentes categorías a las que puede optar una empresa beneficiaria del régimen, las cuales no pueden ser otorgadas en más de una a las empresas. En tratándose de la reparación del producto vendido por la empresa, en razón de la garantía que debe brindar todo comerciante, se considera que no existe impedimento, por cuanto no se trata del otorgamiento de dos categorías diferentes a una misma empresa. La calificación que se otorga a la empresa dentro del régimen está determinada por la actividad lucrativa que esa empresa realizará al amparo de la misma, pero si la naturaleza de la actividad implica desplegar una serie de acciones que son inherentes a la actividad que se realiza, de manera que de no darse los bienes no tendrían mercado o éste se restringiría; la clasificación debe cubrir acciones consubstanciales a ella. La venta de equipos debe conllevar una garantía. El servicio de reparación no implica otra actividad lucrativa diferente, sino que forma parte del mismo proceso productivo. Acota que el artículo 43 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor impone la garantía en beneficio del consumidor, por lo que concluye que las empresas beneficiarias del Régimen de Zona Franca calificadas como procesadoras pueden brindar servicios de reparación para los bienes que producen, sin necesidad de autorización específica para ello, siempre que cumplan con los requisitos que impone el Régimen de Zonas Francas para la entrada y salida de bienes.

Conforme el objeto de la consulta, debe establecerse si el servicio de reparación, soporte técnico correctivo y preventivo constituye un servicio autónomo o bien, si es parte del proceso de procesamiento a que se dedica una empresa en régimen de zona franca. Para este efecto debe diferenciarse entre el servicio post contrato y el derecho de garantía en la ejecución del contrato.

Puesto que la consulta se plantea específicamente respecto de los servicios de reparación o prestación de servicios de garantía, soporte técnico correctivo y preventivo, interesa la clasificación de las empresas en Régimen de Zona Franca que distingue entre las

El legislador ha previsto que las empresas procesadoras de exportación requerirán para el desarrollo de su proceso de producción de determinados servicios. Pero no se trata de cualquier servicio, sino de servicios directamente vinculados con el proceso de producción. En esa medida autoriza la instalación dentro del Régimen de determinadas empresas de servicio que podrán dedicar su actividad no a la exportación, sino a satisfacer los requerimientos de las firmas procesadoras.

Como se indica en la consulta, mediante el dictamen N° C-297-2002 de 6 de noviembre de 2002, la Procuraduría evacuó una consulta referida a la posibilidad de que una empresa clasificada como procesadora de exportación pudiese dedicarse a la actividad complementaria de servicios, de forma de funcionar en el Régimen bajo ambas categorías. Lo anterior tomando en consideración que diversas empresas acogidas al Régimen tenían interés en ampliar su ámbito de actividad. Al analizar el tema, la Procuraduría señaló que la clasificación determina la actividad de la empresa en Régimen de zona franca, sin que sea permitido considerar que una misma empresa pueda estar clasificada en dos categorías diferentes. El Régimen, en tanto conjunto de condiciones esenciales dirigidas a incentivar el establecimiento de las empresas en zona franca deriva del ejercicio de una actividad protegida por la Ley. Actividad que recibe los incentivos determinados por el legislador. La clasificación otorgada por el Poder Ejecutivo define la actividad que puede realizar la empresa en Régimen de zona franca. Se indicó que aún cuando se tratara de un régimen de favor, el otorgamiento del Régimen no debía generar "distorsiones en el mercado que afecten la competitividad de las empresas instaladas en el territorio aduanero nacional". Por lo que la empresa no sólo "no puede dedicarse a actividades diferentes a las establecidas en el acto de clasificación, sino que tampoco puede extender los beneficios fiscales a actividades no amparadas en dicho acto". Asimismo, se indicó que la redacción de la Ley de Zonas Francas no permite determinar que unas actividades sean complementarias o accesorias a otras, salvo para efectos de comercialización. En efecto, las empresas no comercializadoras se ven autorizadas para realizar actos de comercialización dentro del territorio aduanero nacional, según lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley. El carácter complementario de la actividad de comercialización está referido exclusivamente a la venta en el mercado nacional. Se sigue de ello que ninguna operación referida al comercio exterior puede ser catalogada como "complementaria".

Fuera del supuesto de la comercialización en el territorio nacional, el legislador no ha previsto que las empresas se dediquen a dos actividades diferentes. En todo caso, esa posibilidad se ve afectada por el hecho mismo de que en el tanto en que la empresa se dedique a una actividad diferente de aquella por la cual se clasificó, no puede recibir los beneficios fiscales otorgados con la clasificación. Cabe señalar, al efecto, que el recibir los incentivos para utilizarlos en otra actividad diferente a la señalada en el acto de clasificación puede ser analizado como una desviación de los incentivos, que daría margen para una sanción y, por ende, dejar sin efecto los incentivos acordados. La actividad complementaria excluye el disfrute de incentivos.

De lo anterior se desprende que ni la comercialización para exportación ni ninguna otra de las actividades previstas por la Ley pueden ser consideradas como "complementarias" entre sí. Cabe, así, reiterar que la:

Como argumento a favor de un cambio de criterio se argumenta que las empresas procesadoras se ven obligadas a prestar los servicios de reparación o de asistencia técnica y que éstos deben considerarse como consubstanciales para la empresa. En ese sentido, formarían parte de la actividad de procesamiento, por lo que las empresas procesadoras no requerirían ni de una nueva clasificación ni de autorización del Poder Ejecutivo para prestar esos servicios.

Ciertamente, el fabricante o importador de un bien puede verse obligado a prestar el servicio post venta a los consumidores o usuarios de sus bienes. Ello en el tanto se requiera la reparación y el mantenimiento de los bienes o satisfacer el derecho del consumidor a un adecuado servicio técnico. Pero esa obligación no autoriza a considerar que la reparación, mantenimiento o soporte constituyen actividades consusbtanciales al procesamiento.

Para que esa "consustancialidad" existiera se requeriría que sólo la empresa procesadora estuviera en condiciones de prestar el servicio de reparación o asistencia y que, correlativamente, el consumidor sólo pudiera dirigirse a esa empresa para obtener esos servicios, sin posibilidad de que se dirija a establecimientos capacitados para reparar, instalar y mantener el producto procesado. Pero, normalmente el servicio de reparación o asistencia, que son servicios post venta, pueden ser prestados por terceros. Además, se trata de un servicio que es oneroso y como tal, no puede considerarse una verdadera garantía (M. José REYES LOPEZ: Derecho de Consumo, Tirant lo Blanch, Valencia, España, 1999, p. 332 y Miguel RUIZ MUÑOZ, COORDINADORES: Curso sobre la protección jurídica de los consumidores, MC Graw Hill, 1999, p.491.). Además, la ejecución de la garantía no entraña una nueva negociación. Por el contrario, normalmente el servicio de reparación o mantenimiento da origen a una negociación y, por ende, a actos contractuales independientes. Aspecto que nos impide considerar que el servicio de reparación o asistencia técnica sea en sí mismo parte del proceso de producción o procesamiento.

Además, desde el punto de vista de la Ley de Zonas Francas diversas disposiciones permiten considerar que la reparación, el soporte técnico no pueden ser considerados como "consubstanciales", parte del procesamiento. Como ya indicamos, el artículo 17 de la Ley permite el establecimiento de empresas dedicadas a la prestación de servicios directamente relacionados con el procesamiento. Eso significa que los servicios directamente relacionados con el procesamiento pueden ser prestados por terceras empresas, firmas que operan bajo la clasificación de empresas de servicio. Asimismo, el artículo 18 de la Ley al referirse a las distintas actividades que pueden ser prestadas en Régimen de zona franca señala el mantenimiento como una actividad separada del procesamiento. Dispone en lo que aquí interesa dicho numeral:

Ha previsto el legislador que las firmas procesadoras recurran a empresas de servicios para satisfacer los requerimientos de reparación o mantenimiento, lo que les permite contratar dichos servicios para satisfacer las necesidades de sus clientes.

No escapa a la Procuraduría General que si se estableciera que los servicios de reparación o asistencia técnica son parte de la actividad de procesamiento, por lo que pueden ser prestados por las empresas procesadoras, dichas empresas se verían beneficiadas en tanto prestadoras de esos servicios, de los incentivos previstos exclusivamente para la actividad de procesamiento. Empero, de darse dicha situación se estaría obteniendo un beneficio no previsto en la ley, por lo cual se desviaría el objeto mismo del incentivo. El incentivo se acuerda para un fin específico que es determinado por el legislador y que, por ende, no puede ser variado por la Administración o por el beneficiario. En la medida en que las empresas procesadoras de exportaciones reciben mayores incentivos que las dedicadas a otras actividades, el amparar la actividad de reparación o asistencia en la categoría de empresas procesadoras permitiría a ésta beneficiarse de los incentivos para actividades que, en principio, no le son propias y por ende no pueden recibir incentivos, sino que además recibiría los incentivos por dicha reparación o soporte en condiciones más ventajosas que las propias empresas dedicadas a la prestación de servicios de reparación o soporte clasificadas en el inciso c) del artículo 17. Ello en el tanto en que podrían disfrutar del beneficio adicional del inciso l) del artículo 20, según el cual:

La pretensión de establecer la reparación o asistencia técnica como parte del procesamiento puede ser vista desde otra arista. En este caso, referida a la libre concurrencia. Un derecho que puede resultar afectado en la medida en que el "servicio" se considere una actividad complementaria o más aún comprendida dentro de la actividad de procesamiento por la cual se otorga el régimen de incentivos. En efecto, si se llegare a considerar que dicho servicio no constituye una actividad independiente, tendríamos que se estaría ampliando la esfera de actividad incentivada respecto de acciones no beneficiadas originalmente y que no constituyen el objeto de actividad por el cual se otorgó el Régimen. Ello significaría que algunas actividades de prestación de servicio serían incentivadas sin necesidad de que la empresa deba someterse para tal efecto a las regulaciones establecidas en la Ley de Zonas Francas. En dicha medida, podría estarse generando una situación que afecta la libre competencia e incluso creando una tendencia monopolística en el tanto unas empresas pueden dedicarse, ciertamente en forma subsidiaria, a la prestación de servicios de reparación o soporte contando con incentivos que no se otorgan al resto de empresas, incluso a aquellas ubicadas en la zona franca pero cubiertas por la categoría del inciso c). Se corre, entonces, el riesgo de promover una relación tal en que el servicio sólo puede ser prestado por la empresa procesadora, sin que se promocione la igualdad de posibilidades para que otras empresas se dediquen a la actividad de reparación. Ergo, se afectaría la competencia real y la transparencia del mercado, lo cual no podría ser considerado como protección de los derechos del consumidor sino todo lo contrario. De allí que estima la Procuraduría que la reparación y asistencia técnica como servicios post venta no pueden ser consideradas como parte de la actividad de las empresas procesadoras. No obstante, dichos servicios deben diferenciarse del derecho de garantía del consumidor.

La Asesoría Jurídica de PROCOMER considera que la empresa procesadora puede prestar servicios de reparación porque estos son parte de la garantía de que el producto va a funcionar correctamente.

Se hace, así, alusión a la garantía que va implícita en los contratos de prestación de bienes o servicios, a fin de garantizar la ejecución contractual. En efecto, en fase de ejecución del contrato la garantía es la obligación que tiene una parte de garantizar el uso y goce del bien o servicio que presta al acreedor una vez cumplida la prestación. En ese sentido consiste en la:

Conforme se ha desarrollado la disciplina de protección al consumidor, se consolida el derecho de garantía sobre los bienes y servicios. Derecho que puede ser ejercido sobre el fabricante o bien sobre el importador, según el tipo de contrato. Lo importante es que, como consecuencia de la garantía, el garante queda obligado a responder, por un plazo establecido, de todos los defectos por falta de cualidades o del nivel de prestación que puedan menoscabar el objeto del contrato de acuerdo con la naturaleza, características, condiciones, utilidad o finalidad del mismo, bien reparándolo, en el caso de un incorrecto funcionamiento o bien sustituyéndolo o devolviéndolo en todo o en parte el precio, si no fuera posible (cfr. Loc cit.). De ese modo, el fabricante o proveedor debe responder en orden a la calidad del producto o servicio y el usuario puede reclamar en caso de error, defecto o deterioro no imputable a su accionar, a fin de mantener las características ofrecidas por el proveedor o fabricante, según se trate, las condiciones de venta y la finalidad del producto o servicio. En ese sentido, la garantía satisface los intereses económicos de los consumidores o usuarios. Una protección ante una circunstancia que puede considerarse como de incumplimiento o bien, de incumplimiento defectuoso.

Se sigue de lo expuesto que la garantía puede referirse a un servicio de mantenimiento o de reparación, que se presta, empero, por un plazo determinado y normalmente no genera un mayor costo para el adquirente, puesto que es gratuita.

Ahora bien, la prestación de la garantía es un derecho del consumidor. El Estado está obligado a velar porque dicho derecho sea satisfecho, para lo cual debe crear los instrumentos correspondientes y velar porque funcionen correctamente. Pero esa obligación no comprende el deber de incentivar fiscalmente la prestación misma de la garantía, como si se tratase de una actividad complementaria o accesoria de una actividad incentivada. Simplemente, se trata de una actividad intrínseca a la prestación de los bienes y servicios, por lo que no puede ser considerada en forma separada ni puede pretenderse que se requiera un régimen fiscal de favor para su prestación.

La Asesoría Jurídica hace referencia al artículo 43 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor. Si bien dicha Ley tiene como finalidad proteger a los consumidores en el mercado nacional, su contenido reafirma que la garantía va implícita en los contratos de venta, por lo que no su ejecución no es externa a los citados contratos. Aspecto que se mantiene en tratándose de las exportaciones, en el entendido de que la garantía es temporal y no implica una nueva negociación.

Conforme lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1. La prestación de los servicios de reparación, mantenimiento o asistencia técnica, servicios post venta, constituyen actividades independientes, cuya prestación corresponde a las empresas de zona franca clasificadas como de servicio. En consecuencia, no puede pretenderse que dichos servicios sean parte de la actividad de una empresa procesadora instalada en zona franca.
2. No obstante, cuando dichos servicios deban ser prestados como consecuencia de la garantía contractual dirigida a asegurar el cumplimiento de las condiciones técnicas y de calidad, características del bien o servicio, su utilidad y finalidad, esos servicios pueden considerarse parte de las actividades de una empresa clasificada como procesadora.
3. Bajo esas condiciones, los servicios se prestan por un tiempo determinado para mantener el objeto del contrato y sin que se generen otros costos para la contraparte contractual.

MIRCH/mvc