C-394-2003

16 de diciembre de 2003

 

  

Señor

José Antonio Calvo

Gerente

Instituto Nacional de Estadísticas y Censos

S.      O.

 

Estimado señor:

 

Reciba un atento saludo.

 

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su Oficio INEC-GE-273-2003 de 19 de agosto del año en curso, mediante el cual solicita nuestro criterio técnico-jurídico a efectos de determinar, al amparo de lo que establecen los numerales 3 de la Ley 3065 de 20 de noviembre de 1962 y 21 de la Ley 7839 de 15 de octubre de 1998, la cantidad de sesiones –ordinarias y extraordinarias- que, para efectos de pago, se les ha de reconocer, a los miembros del Consejo Directivo de ese Instituto.  Con la solicitud se adjunta el criterio emitido por el asesor legal. 

  

I.-        Sobre los alcances y la naturaleza de la consulta.-

 

Indica el señor Gerente que la consulta se formula en virtud de que la Ley del Sistema de Estadística Nacional (Ley N° 7839), es omisa en punto a regular lo concerniente a las sesiones extraordinarias del Consejo Directivo, por lo que se ha tenido que recurrir a la “legislación de orden general” (Ley N° 3065) para justificar el pago de aquellas sesiones que, por razones de necesidad e importancia, se han tenido que efectuar de manera extraordinaria.

 

Para dar respuesta debida a la interrogante que se formula, vale reseñar, entonces, lo que prescriben las normas de comentario. 

  

El artículo 21 de la Ley N° 7839, establece lo siguiente:

 

“Los miembros del Consejo Directivo devengarán dietas por sesión, según lo establezca la autoridad competente para las instituciones autónomas de derecho público.  No podrán reconocérseles más de cuatro sesiones por mes.  El consejo sesionará válidamente con la presencia de tres miembros.” (la negrilla no es del original)

            Por su parte, el numeral 3 vigente de la Ley 3065, en lo que le interesa a ese Instituto, señala que:

“Las juntas directivas de las instituciones autónomas no podrán celebrar más de ocho sesiones remuneradas por mes, entre ordinarias y extraordinarias, cuando estas últimas sean absolutamente necesarias. (...)” (la negrilla no es del original)

            Tomando como referencia ese marco jurídico, la Gerencia del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, interpreta que “el espíritu del legislador fue autorizar un máximo de 48 sesiones al año, independientemente de que en determinados meses se completara el número fijado, y que en otros se efectuaran sesiones extraordinarias por razones especiales superando esa cantidad”; se entiende entonces que la Administración ha procedido a compensar mensualmente la cantidad de sesiones que celebra el Consejo Directivo, con el fin de completar, al finalizar el año, las 48 sesiones que, según su parecer, el legislador estableció.

 

            Dicho lo anterior, no queda más que confirmar o, si es del caso, contradecir lo resuelto por las autoridades administrativas superiores del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, en los términos que se dirán.

  

II.-       Sobre el fondo de la consulta.-

 

            El numeral 12 de la Ley 7839 le confiere al Instituto Nacional de Estadísticas y Censos personalidad jurídica y patrimonio propio, así como autonomía funcional y administrativa.  Además, le otorga la condición de ente técnico rector de las estadísticas nacionales y coordinador del Sistema de Estadística Nacional. De igual modo, el legislador fue categórico al señalar expresamente que la actividad administrativa de ese Instituto se regiría por lo dispuesto en esa Ley.

 

            Resulta, entonces, que la gestión jurídico-administrativa del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos se encuentra regulada por una ley especial.  En tal caso, únicamente ante duda, omisión o imprecisión del articulado que rige su actividad, es posible la interpretación o integración del derecho. En este sentido, recuérdese que:

 

“Si la norma es clara y rige con precisión el caso planteado, la cuestión se resuelve aplicándola.  Si la norma es oscura, se presta a confusiones o existe duda acerca de su aplicación a un caso dado o hay discrepancia entre varias normas que podrían solucionar el problema, resulta indispensable interpretarla, es decir, desentrañar su verdadero sentido y alcance.  Y si, por último, no se encuentra una norma que resuelva directamente la cuestión, es necesario llenar esa laguna e integrar el derecho del modo ya previsto en cada sistema jurídico.” (Mouchet, Carlos y Zorraquín Becu, Ricardo.  Introducción al Derecho, décima edición, Editorial Perrot, Buenos Aires, 1984, pág. 248)

 

            Dicho lo anterior, y para la correcta resolución del caso, resulta imprescindible establecer si la Ley 7839, es suficiente y clara en torno al tema que nos ocupa.  Únicamente si tal ejercicio resulta infructuoso, se podrá recurrir a las técnicas de la interpretación normativa para dilucidar lo que corresponda.  Entonces, sólo en ese supuesto se justificaría la interpretación de la “voluntad legislativa”, que, en su Oficio, expone el señor Director del INEC.

 

            De la lectura minuciosa del transcrito artículo 21 de la Ley 7839, podemos extraer dos aspectos importantes.  El primero tiene que ver con el monto a devengar en razón de la dieta, sobre este particular la norma es clara al remitir el reconocimiento del monto de las mismas, a lo que se establece para el resto de instituciones autónomas.  Y, el segundo, tiene que ver con la autorización de pago de dietas mensuales a los miembros del Consejo Directivo. 

 

            Evidentemente, lo referente al monto a percibir por dietas, no es de incumbencia inmediata para este dictamen, por lo que no se aborda su estudio.  Situación contraria se da en lo que respecta a la cantidad de dietas que la norma autoriza a reconocer por mes a los señores directores.  Al respecto vale la pena analizar este tema desde dos ámbitos.  El primero tiene que ver con la literalidad de la norma, y el segundo, con el tipo de sesión a que se refiere el numeral, sean sesiones ordinarias o extraordinarias.

 

            En el artículo 21 de la Ley, fácilmente se constata que el legislador le impuso a los miembros del Consejo Directivo del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, una limitación en cuanto a la cantidad de dietas que deban percibir al mes por sesión realizada.  La letra de la ley no admite apelaciones, es clara y contundente, al establecer que:  “No podrán reconocérseles [dietas a los miembros del Consejo Directivo] más de cuatro sesiones por mes”.  Siendo así, no cabe ninguna interpretación posible al texto de la norma, lo que sí procede es su plena aplicación al caso concreto, tal y como lo prescribe el principio de legalidad.  

 

Nótese también que la norma es, además, imperativa cuando establece que a los señores directores no podrá reconocérseles (pagarles) monto alguno por dietas si en un mes han sesionado en más de cuatro ocasiones.  Ante tal claridad no es posible aceptar como cierta la particular interpretación que de la norma hace el señor Gerente, según su decir, apoyada “bajo el principio de que el espíritu del legislador fue autorizar un máximo de 48 sesiones al año”.

 

En todo caso, para estudiar esa tesis, nos dimos a la tarea de consultar las actas legislativas de la Ley 7839 (expediente de la Asamblea Legislativa N° 12.849, iniciado el 7 de abril de 1997).  Pretendíamos establecer si, efectivamente, la intención legislativa era contraria a la voluntad plasmada en el texto final de la norma.  En lo que respecta al estudio de los antecedentes del articulado, lamentablemente, tal ejercicio resultó infructuoso toda vez que no se encontró una discusión legislativa suficiente y profunda que nos permitiera determinar a ciencia cierta la voluntad legislativa.  En el mismo sentido, tampoco en la Exposición de Motivos de la Ley se encontraron elementos técnico-jurídicos suficientes que nos ayudaran en este particular.  De hecho, en su gran mayoría, el articulado de la Ley actual fue propuesto, en 1998, por las autoridades superiores del Banco Central, a modo de texto sustitutivo del Proyecto que en ese momento se discutía en la corriente legislativa, y el numeral que regulaba el pago de las dietas a los miembros del Consejo Directivo no fue la excepción (al respecto pueden consultarse los folios 179 al 232 y del 323 al 451 del expediente legislativo).

 

            No obstante lo informado, insistimos en advertir que para nuestro propósito la remisión a las actas legislativas, para conocer la “voluntad legislativa”, resulta irrelevante toda vez que existe una norma especial expresa, plasmada en una ley formal, que regula la actividad administrativa del INEC, y ésta no sólo es clara, sino también, contundente al establecer una prohibición legal de pago de dietas a los miembros del Consejo Directivo, cuando en un mes se realizan más de cuatro sesiones.

 

            El segundo aspecto que destacamos se refiere a lo omiso que podría resultar la norma en punto a establecer a qué clase de sesión se refiere el legislador cuando impone la prohibición de pago.  Sobre este particular, lo primero que habría que plantearse es que al operador jurídico no le es “lícito distinguir donde la ley no distingue”[1].  En tal sentido, el artículo 21 de la Ley 7839, no hace distinción alguna entre sesiones ordinarias o extraordinarias; sin embargo, analizando la naturaleza jurídico-administrativa de estas últimas, es posible interpretar la norma sin llegar a contradecir, o al menos, cuestionar, la intención legislativa plasmada en el texto.

 

            En este sentido vale traer a colación lo que ya este Órgano Asesor ha establecido en torno a la naturaleza y alcances de las denominadas “sesiones extraordinarias”.  Así, en dictamen C-183-2003 de 20 de junio de 2003, se indicó lo siguiente:

 

“Para una exégesis correcta de las normas que regulan el tema que nos ocupa, se debe tener presente la naturaleza de las sesiones extraordinarias. Como se explicó en el dictamen supra citado, las sesiones extraordinarias tienen su propia especificidad, lo cual las diferencia de las sesiones ordinarias. Sobre el particular, en el dictamen C-247-2001, expresamos lo siguiente:

"De lo anterior podemos extraer algunas reglas elementales en el funcionamiento de los órganos colegiados. La primera, que las sesiones ordinarias deben tener un carácter permanente, de regularidad o normalidad, consecuentemente, su celebración no podría ser de naturaleza excepcional u ocasional. La segunda, que las sesiones ordinarias constituyen el cauce normal para conocer, discutir y votar los asuntos ordinarios que le competen a un órgano colegiado, sin que sea óbice, por excepción, de que también en este tipo de sesión se conozcan asuntos de naturaleza extraordinaria o especial. La tercera, las sesiones extraordinarias se realizan excepcionalmente, por lo que no se adecua al ordenamiento jurídico que éstas tengan el carácter de permanente o de regularidad. La cuarta, las sesiones extraordinarias están diseñadas para conocer de asuntos especiales o urgentes, los cuales, dadas sus implicaciones para el interés público, requieren de su atención inmediata, no pudiendo por ello el colegio esperarse a que acontezca la sesión ordinaria. La quinta, en una sesión extraordinaria, excepcionalmente, podría conocerse de un asunto ordinario, siempre y cuando las circunstancias así lo exijan."

Con base en las anteriores reglas, no resulta contrario al ordenamiento jurídico, en principio, que en un mismo día se realice una sesión ordinaria y otra extraordinaria, siempre y cuando, en este último caso, se den los presupuestos de hecho y de Derecho para convocar a este tipo de sesiones.

Ahora bien, conforme a los principios elementales de la lógica y de conveniencia (artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública), y cuando las circunstancias así lo ameritan, cuando existe un asunto urgente, extraordinario, que demanda que el colegio se aboque a él en forma inmediata, ya que, de lo contrario, se podría lesionar el interés público, lo procedente es que se dedique la sesión ordinaria a su conocimiento. En otras palabras, no resulta lógico que se convoque a una sesión extraordinaria el mismo día en que se va realizar la sesión ordinaria, cuando bien puede el órgano colegiado conocer el asunto en esta última. Más aún, dada su urgencia, su gravedad, lo razonable es posponer los asuntos ordinarios y entrar a conocer la cuestión extraordinaria, salvo que existan motivos objetivos y razonables que impidan conocer este último en la sesión ordinaria. Desde esta perspectiva, cuando el asunto extraordinario puede ser tratado en la sesión ordinaria, no existe motivo para convocar a una sesión extraordinaria. Ello sólo sería factible, cuando exista alguna imposibilidad jurídica o material para conocer del asunto extraordinario en la sesión ordinaria. En este sentido, la sesión extraordinaria debe ser absolutamente necesaria. Sobre el particular, en el dictamen supra citado señalamos lo siguiente:

"Por otra parte, la Procuraduría General de la República tampoco puede obviar que este tipo de actos tiene un efecto sobre el Erario. En efecto, si a la par de las cuatro sesiones ordinarias mensuales se realizan también cuatro extraordinarias, de conformidad con la ley n.° 3065, éstas últimas tendrán que remunerarse. El legislador, consciente de esta situación, estableció, en el numeral 3 de ese cuerpo normativa, la exigencia de que la realización de las sesiones extraordinarias debe ser absolutamente necesaria. Si mucho esfuerzo intelectual, se desprende de lo anterior, que cuando un asunto no tiene el carácter de excepcional o de urgente, debe ser conocido en la próxima sesión ordinaria, sin que por ello sufra menoscabo alguno el interés público; el conocerlo y votarlo en una sesión extraordinaria constituye un acto contrario a la ley, debido a que, al no mediar una urgencia o un grado de peligro razonable para el interés público, se contraviene abiertamente la letra y espíritu de la norma legal."

En cuanto a los criterios a seguir para que un asunto pueda ser incluido en la convocatoria a una sesión extraordinaria, está su carácter excepcional o de urgencia, lo que conlleva necesariamente a una actuación inmediata del colegio, so pena de lesionar el interés público. Es decir, es asunto de tal envergadura o naturaleza, que amerita una respuesta inmediata del órgano colegiado, por lo que el dejarlo para la próxima sesión ordinaria del colegio conllevaría a una actuación ilógica e inconveniente. Desde este punto de vista, con base en las reglas elementales de justicia, lógica o conveniencia, tanto la Administración activa como los órganos de control, deben determinar, en cada caso, si el asunto cumple o no los requisitos para que su conocimiento amerite la convocatoria a una sesión extraordinaria.”

            Se entiende entonces que ante lo que prescribe la norma especial a aplicar al caso que nos ocupa (artículo 21 de la Ley 7839), las autoridades administrativas superiores del INEC deben hacer un esfuerzo para distinguir, con mayor claridad, cuando se está ante el tratamiento de un “asunto extraordinario”, y que por ello, amerite la convocatoria a una sesión de esa naturaleza. 

 

Del mismo modo, se impone sugerirles un mayor esfuerzo en cuanto a la programación y ejecución de la agenda del Consejo Directivo, de tal manera que asuntos que no tengan las características de “extraordinarios” (en los términos prescritos en nuestro dictamen C-183-2003 de 20 de junio de 2003) se puedan incorporar en la agenda ordinaria de ese órgano colegiado.

 

            Todo ello en virtud de que el artículo 21 no establece una distinción entre sesiones ordinarias y extraordinarias; sin embargo, se entiende que la prohibición de pago, se impone indistintamente de la naturaleza de la sesión a celebrar, por ello, se hace imprescindible que ese Instituto adopte las fórmulas administrativas que sean consecuentes con el predicado de la Ley, siendo, por ejemplo, una de ellas: la posibilidad de sesionar ordinariamente tres veces al mes, dejando una sesión sin fecha de convocatoria definida para atender, al menos, un asunto que por su naturaleza se considere extraordinario, en caso de no suscitarse éste, antes de finalizar el mes, bien se podría convocar a otra sesión ordinaria. 

 

En todo caso, insistimos, corresponde exclusivamente a la Administración Activa resolver lo pertinente, con el único compromiso de respetar lo prescrito en el ordenamiento jurídico; ello, por cuanto estamos ante el ejercicio de una potestad reglada, la cual:

 

“(...) reduce a la Administración a la constatación (acertamento, en el expresivo concepto italiano) del supuesto de hecho legalmente definido de manera completa y a aplicar en presencia del mismo lo que la propia Ley ha determinado también agotadoramente.  Hay aquí un proceso aplicativo de la Ley que no deja resquicio a juicio subjetivo ninguno, salvo la constatación o verificación del supuesto mismo para contrastarlo con el tipo legal.  La decisión en que consista el ejercicio de la potestad es obligatoria en presencia de dicho supuesto y su contenido no puede ser configurado libremente por la Administración, sino que ha de limitarse a lo que la propia Ley ha previsto sobre ese contenido de modo preciso y completo.  Opera aquí la Administración de una manera que podría llamarse automática –si no fuera porque el proceso aplicativo de la Ley, por agotadoras que sean las previsiones de ésta, rara vez permite utilizar con propiedad ese concepto, ante la necesidad de procesos interpretativos que incluyen necesariamente valoraciones, si bien éstas no sean desde luego apreciaciones subjetivas (...)” García de Enterría, Eduardo y Férnandez, Tomás-Ramón.  Curso de Derecho Administrativo, Tomo I.  Novena Edición, Civitas Ediciones, Madrid, 1999, pág. 447.

            Otra opción que se extrae de la lectura del numeral 21 de la Ley 7839, es la posibilidad de que el Consejo Directivo conozca, en forma “ad honorem”, de aquellos asuntos de naturaleza extraordinaria, cuando ya se han realizado las cuatro sesiones a que hemos venido haciendo referencia.  En este sentido, nótese que el legislador no le ha cercenado al Consejo Directivo la posibilidad de realizar más de cuatro sesiones al mes.  La norma, claramente, lo que establece es una prohibición de pago de dietas cuando en un mes se llevan a cabo más de cuatro sesiones, pero no limita la cantidad de sesiones a realizar durante ese período.  En todo caso, esta opción también deberá ser analizada por la administración superior del INEC a efectos de que tome las medidas administrativas que correspondan.

 

            Por lo anteriormente expuesto, este Órgano Asesor no comparte la justificación que da el señor Gerente para reconocer el pago de la dieta a los miembros del Consejo Directivo, cuando en un mes se han realizado más de cuatro sesiones.  La norma, insistimos, no establece una regulación anual, sino mensual; y por ello, al amparo de la normativa especial, y en estricta aplicación del principio de legalidad, no es posible reconocer, en un mes, el pago por concepto de dieta por más de cuatro sesiones realizadas, sean ordinarias o extraordinarias. 

 

Entonces, tampoco es  posible compensar el pago de las dietas fijando arbitrariamente un monto anual, cuando el ordenamiento jurídico así no lo tiene previsto.  La única forma de aceptar la solución expuesta sería que el legislador modificara el texto del numeral 21 de la Ley 7839.

 

III.-     Conclusiones.-

 

A modo de conclusión, podemos señalar lo siguiente:

 

1.- El INEC rige su actividad administrativa por una ley especial, Ley N°7839 de 15 de octubre de 1998.

 

2.-   La Ley 7839 es clara e imperativa, al establecer que a los miembros del Consejo Directivo no podrán reconocérseles dietas por más de cuatro sesiones al mes.

 

3.-   Para la convocatoria a sesiones extraordinarias, debe considerar que el asunto sometido a ella, tenga un carácter excepcional o de urgencia, lo que conlleva necesariamente a una actuación inmediata del colegio, so pena de lesionar el interés público (dictamen C-183-2003 de 20 de junio de 2003). 

4.-   Al amparo de lo que establece el artículo 21 de la Ley 7839, y por así requerirlo una actividad administrativa apegada al principio de legalidad, no es posible compensar el monto correspondiente a las dietas que se autoriza recibir en un mes, para completar un número anual, al que tan siquiera el legislador se ha referido expresamente.

 

Sin otro particular suscribo atentamente, 

 

 

Msc. José Armando López Baltodano 

PROCURADOR ADJUNTO 

 

 

Kvh