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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 399
 
  Dictamen : 399 del 18/12/2003   

C-

C-399-2003


18 de diciembre de 2003


 


 


Doctor


Eliseo Vargas García


Presidente Ejecutivo


Caja Costarricense de Seguro Social


S.  O.


 


Estimado señor:


 


Reciba un atento saludo.


Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su Oficio N°27.278 de 20 de agosto de 2003, recibido en esta Institución el día 28 del mismo mes, por medio del cual nos traslada el expediente administrativo original a nombre de la señora XXX, con el fin de que, al tenor de lo que establece el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, rindamos el dictamen favorable para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, del acto mediante el cual esa Institución le otorgó una Pensión por Invalidez a la señora XXX.  Además de acompañarse con la nota el expediente de la instrucción del procedimiento, se aportan dos expedientes adicionales, y cuya referencia indican: “Legado de Pruebas”, tomos I y II.  Sobre el particular, me permito manifestarle lo siguiente:


 


I.         Antecedentes.


 


El expediente administrativo que contiene la Instrucción Formal del Procedimiento, consta de 161 folios, debidamente numerados, y un Oficio sin tal condición.  Del estudio de los documentos, para la correcta resolución del asunto sometido a nuestro conocimiento, destacamos los siguientes:


 


1.-        En el artículo 4° de la Sesión N° 7673, de la Junta Administrativa de la Caja Costarricense de Seguro Social, celebrada el 24 de julio de 2002, acogiendo la “(...) recomendación del señor Gerente de la División Financiera se acuerda iniciar el correspondiente procedimiento administrativo y encomendar al Centro de Instrucción de Procedimientos Administrativos (CIPA) –como gestor de debidos procesos y con las facultades que se le otorgan por este acuerdo- el nombramiento del órgano directo que determine la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los siguientes actos que dieron origen al otorgamiento de pensión por invalidez a la Sra XXX, cédula de identidad XXX:


 


 


1.        Informe de Inspección N° SGI 0537-99 de fecha 26 de octubre de 1999, elaborado por el inspector Miguel Angel Calderón  Cantillo, de la Sucursal de Guadalupe, mediante el cual se levantan las planillas adicionales a la empresa Tecate del Monte S.A. por el período setiembre 1998 a mayo 1999.


2.        Resolución N° 012500792-99 del Departamento de Pensiones de la Gerencia de la División de Pensiones, de fecha 28 de diciembre de 1999, mediante la cual se otorga beneficio de pensión por invalidez a la Sra. XXX”  (folios 1 y 2)


 


2.-        Mediante Oficios números 45 y 49, de 19 y 20 de agosto del 2002, respectivamente, la Jefatura del Centro para la Instrucción del Procedimiento Administrativo, conforma el Órgano Directo del Procedimiento Administrativo con los funcionarios: Licda. Irma Ortega Lizano y Lic. Manuel Gerardo González Carranza.  (folios 12 y 13)


 


3.-        Mediante resolución de la Sección Técnica de Investigaciones de la Caja, de las 13 hrs del 1° de octubre del 2002,  el Órgano Director del Procedimiento “cita y emplaza” a la señora XXX para que comparezca a la audiencia oral y privada, a celebrarse a las 9:00 hrs del 24 de octubre del 2002 en la sala de reuniones de la Dirección de Servicios Institucionales.  De igual manera, se indica que se recibirán los testimonios de los señores Miguel Ángel García Solano y Daniel Morales Rodríguez (folio 20)


 


4.-        La comparecencia se celebró el día y hora previamente programada. En ella, además de recabarse el testimonio de la señora XXX, se hizo lo mismo con el señor José Chinchilla Cerdas, testigo por ella propuesto.  Por parte de la Administración, se obtuvieron los testimonios de los señores Daniel Morales Rodríguez, Inspector de Leyes y Reglamentos de la Caja Costarricense de Seguro Social, y Miguel Ángel García Solano, Supervisor de Inspección de la Caja Costarricense de Seguro Social. (folios 23 a 29)


 


5.-        En resolución de la Sección de Investigaciones, de las 09:00 hrs del 20 de noviembre del 2002, el Órgano Director presenta el Informe: “Resolución Final”, en la que consigna que:


 


“Por las razones expuestas y citas legales se debe concluir que la señora XXX no laboró para el patrono Tecate del Monte S.A., de setiembre  de  1998  a  mayo  de  1999,  por  lo  que  s e debe anular el informe de inspección en donde se confecciona la planilla adicional reconociéndole nueve cuotas a la señora XXX.”  (folios 72 a 76)


 


6.-        Mediante resolución de las 08:00 hrs del 6 de diciembre del 2002, el Director del Centro para la Instrucción del Procedimiento Administrativo, haciendo una recopilación de lo que establece el ordenamiento jurídico, así como lo resuelto por la Sala Constitucional y esta Procuraduría, dispuso: “declarar la nulidad absoluta de la resolución de las TRECE HORAS DEL DÍA PRIMERO DE OCTUBRE DEL DOS MIL, por cuanto considera que con la misma se causa indefensión a la señora XXX.  Siendo consecuencia de la misma, también se anulan las posteriores actuaciones del órgano director, a saber la audiencia oral y privada llevada a cabo a las nueve horas del día veinticuatro de octubre de este año: así como la “RESOLUCIÓN FINAL” (Informe Final o Conclusiones), emitida a las nueve horas del día veinte de noviembre del año en curso”. (folios 78 a 82)


 


7.-        Mediante resolución del Órgano Director, de las 09 hrs del 8 de enero del 2003, se emite nuevamente formal acto de apertura del procedimiento administrativo, señalándose que los hechos que se investigan son los siguientes:


 


“1.  En la Sucursal de Desamparados el 08 de setiembre de 1998, en la solicitud de la Señora XXX, en la cual solicita pensión por invalidez, indica que el 28 de febrero de 1996 se encuentra cesante y en el espacio donde debe indicar los patronos para los que ha laborado no indica Tecate del Monte Sociedad Anónima (folio 34).


2. Por resolución del 1° de setiembre de 1999, emitida por el señor Jorge Valverde Castillo, Jefe Departamento de Pensiones, se determina que la señora XXX, fue declarada invalida pero no tiene las cuotas necesarias para otorgarle la pensión por invalidez.


3. El 25 de octubre de 1999, el hijo de doña XXX, Luis Gerardo López Vargas, solicita al departamento de Inspección de la Sucursal de Guadalupe, hacer planilla adicional por omisión de su madre, XXX, el 26 de octubre el Inspector Miguel Ángel Carlderon Cantillo, funcionario de ésta entidad, confecciona planillas adicionales a nombre del patrono TECATE EL MONTE S. A., de setiembre de 1998 a mayo de 1999 incluyendo así exactamente  las nueve cuotas que le hacían falta a doña XXX para obtener la pensión, el 28 de octubre de 1999, el señor López Vargas paga la suma de ¢85.570,00 con lo cual cancela las planillas adicionales.


4. El 28 de diciembre de 1999 se le otorga el derecho de pensión por invalidez a la Señora XXX, mediante resolución N° 012500792-99 del Departamento de Pensiones de la Gerencia División de Pensiones, con base en el informe N° SGI-0537-99, del Señor Miguel Ángel Calderón Cantillo en el cual se le reconocen nueve cuotas.


5.   El informe del Señor Miguel Ángel Calderón Cantillo fue cuestionado, al punto que él fue despedido sin responsabilidad patronal por haber cometido irregularidades en la confección consistente en la alteración de dicha planilla.


6.  Una vez que fue otorgado el derecho a la pensión según resolución N° 012500792-99, antes mencionada por concepto de la misma, se fijo un monto mensual de ¢27.868,20; siendo que el primer pago se realizó en fecha 10 de enero del año 2000 por el monto de ¢200.108,65 a favor de la Señora XXX”


 


            Expuestos los hechos, el Órgano Director señala que la finalidad del procedimiento “es la declaratoria de la Nulidad Absoluta, evidente y manifiesta de los siguientes actos administrativos:


II.                Adición planillas


III.             Resolución que otorgó derecho.”


 


En las misma resolución se indica que por parte de la Caja Costarricense de Seguro Social, se evacuará el testimonio de las siguientes personas:  Lic. Miguel Ángel García, Coordinador de Inspección de la Dirección Región Central de Sucursales, y señor Daniel Morales Rodríguez, Inspector de Leyes y Reglamentos de la Sucursal de Guadalupe.  Se informa también que la audiencia oral y privada se llevaría a cabo a las 09:00 hrs del 27 de marzo del 2003, en la sala de reuniones de la Dirección de Servicios Institucionales. (folios 84 a 88)


 


8.-        Mediante escrito de 10 de marzo del 2003, la señora XXX, presenta formal recurso de apelación contra la resolución inicial del procedimiento establecido en su contra por la Caja Costarricense de Seguro Social.  Entre otras manifestaciones, señala la recurrente que el derecho de pensión por invalidez fue otorgado en virtud de que cumplió con los requisitos establecidos en el Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte, y la Ley Constitutiva de la Caja; por ello, lo considera un derecho adquirido de buena fe.  También señala la recurrente que no se ha acreditado perjuicio alguno para el sistema de seguridad social de la Caja, toda vez que las cuotas requeridas se completaron, y así fue reconocido al haberse aceptado el trámite administrativo de planillas adicionales. (folios 103 a 106)


 


9.-        Mediante resolución GF-9372-2003 de las 11 hrs del 26 de marzo del 2003, la Gerencia División Financiera de la Caja Costarricense de Seguro Social, resuelve el recurso de  apelación   interpuesto   por  la  señora  XXX,  señalando  que  esa  Gerencia  se


 


reservaría la impugnación presentada por considerar que los alegatos que se exponen obedecían a aspectos de fondo, no propios de la etapa procedimental en la que se encontraba el asunto. (folios 119 a 120)


 


10.-      Mediante resolución de la Sección Técnica de Investigación de la Caja Costarricense de Seguro Social, de las 13 hrs del 26 de marzo del 2003, se indicó que mientras se resuelve el recurso de apelación, se suspende la celebración de la audiencia oral y privada hasta nuevo señalamiento. (folio 123)


 


11.-      Mediante resolución de la Sección Técnica de Investigación de la Caja Costarricense de Seguro Social, de las 10:30 hrs del 31 de marzo del 2003, se resolvió efectuar la audiencia para el día 7 de mayo del 2003, a las 9:00 hrs, en la sala de reuniones de la dirección de Servicios Institucionales de la Caja Costarricense de Seguro Social. (folio 126)


 


12.-      Con fecha 6 de mayo del 2003, la señora XXX, por motivos de salud, solicita la posposición de la audiencia. (folio 129)


 


13.-      Mediante resolución de la Sección Técnica de Investigación de la Caja Costarricense de Seguro Social, de las 10:15 hrs del 12 de mayo del 2003, se fija nuevamente la audiencia oral y privada, para el 19 de mayo del 2003, a las 9:00 hrs, en la sala de reuniones de la dirección de Servicios Institucionales de la Caja Costarricense de Seguro Social. (folio 131)


 


14.-      El día y hora señalada para la celebración de la audiencia oral y privada, se recibieron los testimonios de la señora XXX, quién se abstuvo de declarar, así como de los señores José Chinchilla Cerdas, Miguel Ángel García Solano y Daniel Morales Rodríguez. (folios 135 a 139)


 


15.-      Con fecha 22 de mayo del 2003, la abogada de la señora XXX, presenta ante el Órgano Director del Procedimiento un escrito de conclusiones de las diligencias.  En él planteó una relación de los hechos con los testimonios rendidos en la audiencia, para concluir que:  Doña XXX contribuyó al sistema de pensiones con las cuotas obrero patronales que con su esfuerzo y dedicación cotizó para el régimen.  Sin embargo, ahora se ve perjudicada por el resultado de prácticas patronales al margen de la ley por el proceder ilegítimo de funcionarios corruptos que lejos de prestar un servicio en la función pública, lo que hace es perjudicar los intereses legítimos de los asegurados./ En el presente caso, no cabe la menor  duda  que ha habido una doble infracción a las leyes sociales:  una de la parte patronal por cuanto no procedió a asegurar en forma correcta a su trabajadora, y la otra, evidente y manifiesta, por parte del funcionario público, de no efectuar el informe conforme al estudio de campo requerido, falta que involucra a todo el Servicio o Departamento de la Administración respectiva, por cuanto se le da el visto bueno o refrendo a dicho informe final, por parte del Jefe inmediato superior del inspector./  Así las cosas, no puede ahora la Administración borrar de un plumazo lo actuado a merced de sus funcionarios sin antes sentar las responsabilidades del caso, y especialmente no debe perjudicar los derechos consagrados constitucionalmente en relación al derecho de pensión de la persona enferma y adulta mayor”  (folios 140 a 143)


 


16.-      El Órgano Director del Procedimiento, mediante resolución de la Sección Técnica  de  Investigaciones,  de las 9 hrs del 2 de junio del 2003, expone el proyecto de “Resolución Final” del asunto sometido a su diligencia.  En esa resolución se consigna como “Hechos Probados”:  Que la señora XXX mintió a la hora de completar el formulario de solicitud de pensión.” Y, como “Hechos No Probados”, se acredita:  Que la señora XXX hubiera trabajado para Tecate del Monte S.A. entre diciembre de 1998 a mayo de 1999”.  El Órgano Director señala que:


 


“Con la prueba recabada y valorada a la luz de la sana crítica racional se debe determinar que la señora XXXX no laboró con la sociedad Tecate del Monte S.A. de setiembre de 1998 a mayo de 1999, como quiso hacerlo valer para obtener una pensión por invalidez.  Llama la atención de este Órgano Director que la solicitud de planillas adicionales se hace por nueve meses, que son las cuotas que le hacen falta a dona [sic] XXX para obtener su pensión.”


 


            Y, en el “Por Tanto”, el órgano colegiado, señala que:


 


 


“Por las razones expuestas y citas legales se debe concluir que la señora XXX no laboró para el patrono Tecate del Monte S.A., de setiembre de 1998 a mayo de 1999, por lo que se debe anular el informe de inspección en donde se confecciona la planilla adicional reconociéndole nueve cuotas a la señora XXX.”  (folios 144 a 150)


 


17.-      Mediante Oficio CIPA- 134-03 de 20 de junio de 2003, la Dirección del Centro para la Instrucción del Procedimiento Administrativo, le remite el Informe Final rendido por el Órgano Director del Procedimiento, a la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social.  (folio 152 a 153)


 


18.-      En Sesión N° 7766, celebrada el 26 de junio de 2003, artículo 9°, la Junta Directiva acordó “devolver el expediente para que el órgano director, en un plazo perentorio, haga una valoración jurídica de la clase de nulidad aplicada al caso que investigó y sea presentado nuevamente a esta Junta Directiva para la adopción del acuerdo que procediere en derecho.”  (folios 154 a 155)


 


19.-      Mediante resolución de la Sección Técnica de Investigaciones, de las 11 hrs del 5 de agosto del 2003, el Órgano Director del Debido Proceso procede conforme lo estipulado en el Acuerdo adoptado por la Junta Directiva en el artículo 9° de la Sesión N° 7766, estableciendo que:


 


“El informe de Inspección donde se confeccionan las planillas adicionales en las cuales se reconocen las nueve cuotas que le hacían falta, a la señora XXX, en ese momento, para tener derecho a la pensión por invalidez, se declaró absolutamento nula, ya que se hizo sin ningún estudio ni investigación al efecto, tan es así que las investigaciones que realizaron tanto el Lic. Daniel Morales Rodríguez y e Lic. Miguel Ángel García Solano, se pudo determinar que doña XXX nunca había laborado para el patrono Tecate del Monte S.A., razón por la cual el acto donde se le otorga la pensión es absolutamente nulo, ya que no cumplió con los requisitos establecidos en el artículo 6 del Reglamento de Invalides, Vejez y Muerte.


En la solicitud de pensión por invalidez que la señora XXX hace indica que está cesante desde el 28 de febrero de 1996, así también lo indica a los médicos que la valoraron y declararon su invalidez, sin embargo después de que se le notificara que no tenía derecho, puesto que le faltaban nueve cuotas, su hijo Mario Gerardo López Vargas, solicita al Departamento de Inspección de la Sucursal  de Guadalupe que se confeccionen planillas adicionales de setiembre de 1998 a mayo de 1999, concretamente las nueve cuotas que le hacían falta, sin embargo no logró demostrar durante este proceso que así fuera, es más, el testigo que ella presenta dice que ella trabajaba en los años ochenta y nueve y noventa.


Con lo anterior se evidencia la mala fe de doña XXX y de su hijo para obtener la pensión por invalidez y así sacar un beneficio al cual no tenía derecho, para lo cual no les importó engañar a la Institución.


El Lic. Rodolfo Saborío Valverde, en su libro “Eficacia e Invalidez del Acto Administrativo” dice:”... Como consecuencia de la grave disconformidad del acto absolutamente nulo con respecto al ordenamiento jurídico y de que la Ley General de la Administración Pública expresamente le niega la presunción de legitimidad,  tenemos  que  éste  no  puede producir los efectos jurídicos previstos por el ordenamiento para el respectivo acto administrativo.  En otras palabras, el acto absolutamente nulo es intrínsecamente ineficaz...” 


Al efecto el artículo 169 de la Ley General de la Administración Pública, reza “No se presumirá legítimo el acto absolutamente nulo, ni se podrá ordenar su ejecución.” El artículo 171 ibidem, dice:  La declaratoria de nulidad absoluta tendrá efecto puramente declarativo y retroactivo a la fecha del acto, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe.”


Por lo expuesto y artículos citados es que se debe proceder a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto donde se le otorga la pensión por invalidez a la señora XXX.”  (folios 159 a 160)


 


20.-      Por Acuerdo 18° de la Sesión N° 7780, celebrada el 14 de agosto del 2003, la Junta Directiva acuerda trasladar a esta Procuraduría, el expediente del Órgano Director relacionado  con  el  caso:   Pensión  por Invalidez concedida a la señora XXX, con el objeto de rendir el dictamen favorable de nulidad que establece el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.


 


II.-       Sobre el fondo de lo consultado.


 


El artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública establece lo siguiente:


 


"1. Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, No. 3667, de 12 de marzo de 1966, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República.


  Cuando la nulidad versare sobre actos administrativos relacionados directamente con el proceso presupuestario o la contratación  administrativa, la Contraloría General de la República deberá rendir el dictamen favorable.


2.- Cuando se tratare de la administración del Estado, el órgano constitucional superior que emitió el respectivo acto deberá declarar la nulidad. En los actos del Poder Ejecutivo, el Ministro del ramo designará al órgano director del procedimiento administrativo. Si se tratare de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá declarar la nulidad cada jerarca administrativo. Contra lo resuelto por ellos, solo cabrá recurso de reconsideración o reposición. Con la resolución de los recursos se dará por agotada la vía administrativa.


3.- Antes de anular los actos referidos en este artículo, el acto final debe estar precedido por un procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan observado los principios y las garantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas.


4.- En los casos anteriores, el dictamen deberá pronunciarse expresamente sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad.


5.- La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años.


6.- La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula. Además, la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199.


7.- La pretensión de lesividad no podrá deducirse por vía de contrademanda.


8.- Para los supuestos en los que la emisión del acto administrativo viciado de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, corresponda a dos o más Ministerios, o bien, se trate de la declaración de nulidad de actos administrativos relacionados, pero dictados por órganos distintos, regirá lo dispuesto en el inciso d) artículo 26 de esta ley. (Así reformado por el artículo 1º de la ley No.7871 de 21 de abril de 1999)".


 


            Ese numeral establece la potestad para anular, o revisar de oficio, los actos administrativos  favorables o declarativos de derechos.  Se ha señalado que esta posibilidad constituye una excepción calificada a la doctrina de la inderogabilidad de los actos propios y favorables para el administrado o, del llamado principio de intangibilidad de los actos propios, y precisamente por su aplicación excepcional es que se torna necesario determinar, en cada caso concreto, los requisitos para que se configure la nulidad, la cual, además de absoluta, ha de ser evidente y manifiesta.

 


En este sentido, para la correcta aplicación de esta figura a una situación específica, como la que nos ocupa, dos aspectos se  han  de  tomar  en  cuenta con respecto al acto administrativo: que adolezca de una nulidad calificada como absoluta, evidente y manifiesta, y que haya creado derechos subjetivos a favor del administrado. 


A)        Sobre la existencia de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta:

 

            El numeral 128 de la Ley General de la Administración Pública dispone que:


 


“Será válido el acto administrativo que se conforme sustancialmente con el ordenamiento jurídico, incluso en cuanto al móvil del funcionario que lo dicta”


             


En este sentido, la doctrina señala que en el derecho administrativo las exigencias del actuar de la Administración, orientado, por principio, hacia la consecución de un resultado conforme al interés público, impone la presunción de validez  de las actuaciones administrativas, a partir de la cual el legislador, establece unos supuestos de gravedad con respecto a ese interés y aplica la sanción de nulidad. (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y otro.  “Curso de Derecho Administrativo I.  Civitas Ediciones, S.L., novena edición, Madrid, 1999, pág. 602.


 


Esta presunción de validez de los actos administrativos la encontramos recogida en el numeral 176 de la Ley General de la Administración Pública, con la advertencia de que, en nuestro ordenamiento jurídico, aplica al acto relativamente nulo, excluyendo al que es absolutamente nulo.


 


            El numeral 158 de la Ley General nos indica que “será inválido el acto sustancialmente  disconforme  con  el  ordenamiento jurídico” (párrafo 1°), entendiendo que esas causas de invalidez se refieren, tanto a las infracciones sustanciales del ordenamiento, como a las de normas no escritas (párrafo 3°) y, dentro de tales están las reglas técnicas y científicas de sentido unívoco y aplicación exacta, en las circunstancias del caso (párrafo 4°).


 


            De igual manera, será inválido el acto que en sus requisitos tenga faltas o defectos, manifestándose estos  en  forma  expresa  o  implícita  (párrafo 1°).  Entendiendo “por tales los materiales (subjetivos –competencia, legitimación, investidura, voluntad- y objetivos –motivo, contenido y fin) y los formales (motivación, forma de expresión y procedimiento administrativo).    De manera que constituye un error considerar que la invalidez se produce cuando faltan o son defectuosos, únicamente el motivo, el contenido y el fin.  La invalidez puede provenir, también, por defectos u omisiones en la competencia, la legitimación, la investidura, la voluntad, la motivación, la forma de expresión o el procedimiento administrativo.” (JINESTA LOBO, Ernesto. “Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I (Parte General)”. Biblioteca Jurídica DIKE, San José, 2002, pág. 397)


 


            Ahora bien, los grados de invalidez de los actos administrativos o, las clases de nulidades, las encontramos recogidas en los artículos 165, 167 y 168 de la Ley General de la  Administración  Pública.   Habrá  nulidad   relativa  cuando  algún   elemento   del   acto administrativo esté sustancialmente viciado o es imperfecto y, cabe la nulidad absoluta, si ese defecto o vicio en un elemento existente del acto es lo suficientemente grave que impide la realización de su fin, como si faltara totalmente un elemento esencial de éste. (Ortíz Ortíz, Eduardo.  “Nulidades del Acto Administrativo en la Ley General de la Administración Pública (Costa Rica)”.  Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo, Colegio de Abogados, Costa Rica, 1981, pág. 445)


 


            Para nuestro interés, es necesario advertir que el tipo de nulidad que puede ser analizada por este Órgano Asesor, en condición de contralor de legalidad (artículo 173 de la Ley General), es la que además de absoluta, es evidente y manifiesta.  En este sentido, en dictamen C-062-88 señalamos que:


 


“… este tipo de nulidades está referida a la existencia de vicios del acto que sean notorios, claros, de fácil captación, donde no se requiere mayor esfuerzo y análisis para su comprobación, ya que el vicio es evidente, ostensible, manifiesto y de tal magnitud y consecuencia, que hace que la declaratoria de nulidad absoluta del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto de que se trata.”  (ver además los dictámenes C-2000-83, C-019-87, C-104-92, C-051-96, C-032-2000)


 


            Analizada la primera condición que, vía numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, debe  de  cumplir  el  acto  que  la  Administración pretende anular o declarar su nulidad, procedemos de seguido a considerar la segunda característica que debe de tener ese acto, cuál es que, además, sea “declarativo de derechos para el administrado”.


 


B)        Sobre la declaratoria de un derecho subjetivo a favor del administrado:

 

En lo que se refiere a esta condición, tanto la doctrina como la legislación han establecido que la Administración no puede anular de pleno derecho un acto administrativo que le ha conferido un derecho subjetivo a uno o varios administrados, salvo que, por tratarse de un acto viciado de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, se recurra, en vía administrativa, al procedimiento que establece el artículo 173 de la Ley General para eliminar sus efectos del ordenamiento jurídico.  De no estar ante este tipo de nulidad, la Administración,  para  declarar  nulo  ese  acto declarativo de derechos, debe acudir a la vía judicial a interponer un proceso de lesividad (artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa).            

 

Advertimos entonces que será competente, en la vía administrativa, para anular o declarar la nulidad de un acto el órgano que lo dictó, el superior jerárquico del mismo, actuando de oficio o en virtud de recursos administrativo, o el contralor no jerárquico” (artículo 180 de la Ley General de la Administración Pública), salvo que ese acto haya conferido derechos subjetivos; en cuyo caso, habrá que determinar si esa nulidad que adolece el acto es absoluta, evidente y manifiesta o no.  Si se da el primer supuesto se puede acudir a la misma vía administrativa a procurar su nulidad, previo dictamen de la Procuraduría o la Contraloría  General, según sea el caso (artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública); si se trata de otro tipo de nulidad, habrá que acudir al instituto de lesividad (artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa).

 


            Interesa destacar que el otorgamiento de derechos subjetivos como producto de la emisión de un acto administrativo, constituye “un límite respecto de las potestades de revocación (modificación) de los actos administrativos (Sala Constitucional, Voto No. 897-98 del 11 de febrero de 1998)


 


            Para mayor claridad en el análisis, podemos entender como acto declarativo de derechos aquel que haya enriquecido el patrimonio de sus destinatarios con un derecho antes inexistente o hayan liberado un derecho preexistente de los mismos de algún límite de ejercicio (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, op. cit., pág. 644).  En el mismo sentido, el concepto de acto declarativo de derechos se asemeja a la idea de la que  la  Administración  puede  emitir  actos   administrativos   que   generan    derechos subjetivos a favor del administrado.  Con respecto al concepto de derecho subjetivo, la Sala Constitucional se ha pronunciado estableciendo que éste “denota a aquella circunstancia consumada en la que una cosa –material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derechos antes inexistente- ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable”. (Voto No. 7331-97)


 


            Ahora bien, analicemos breve y superficialmente el caso de aquellos actos administrativos que no le otorgan derecho subjetivo alguno al administrado.  Al respecto debemos de considerar que por regla general los actos administrativos gozan de estabilidad, siendo la excepción la revocación y la anulación.  Así, de conformidad con el numeral 153, párrafo 3° de la Ley General de la Administración Pública, la revocación es la extinción del acto  administrativo  por  razones de oportunidad, conveniencia o mérito –discrecionalidad- con lo que se distingue claramente de la anulación –por motivos de nulidad absoluta o relativa- que procede, fundamentalmente, por motivos de legalidad.  La revocación procede cuando se produce un desajuste entre el contenido del acto y su fin; así el numeral 152, párrafo 2° de la Ley General de la Administración pública, establece que la revocación debe de tener lugar “… únicamente cuando haya divergencia grave entre los efectos del acto y el interés público, pese al tiempo transcurrido, a los derechos creados o a la naturaleza y demás circunstancias de la relación jurídica a que se intenta poner fin” (JINESTA LOBO, Ernesto, op. cit., pág. 430-431).  Agregamos a lo anterior que la anulación, bajo el supuesto planteado ab initio, procede conforme a lo que estatuye el ya citado numeral 180 de la Ley General de la Administración Pública. 


 


Al caso anterior no queda más que agregar que la valoración sobre los efectos del acto es de resorte exclusivo de la Administración Activa, en virtud de que este Órgano  Asesor  tiene  competencia  limitada  al  conocimiento   de aquellos supuestos en los que opera un acto generador de derechos subjetivos y que se encuentra afectado por una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.


 


III.-     SOBRE EL CASO CONCRETO.-


 

            Al tenor de lo que acordó la Junta Directiva, artículo 4° de la Sesión N° 7673, celebrada el 24 de julio del 2002 (folios 1 y 2 del expediente principal), y así reiterado en el acto formal de apertura del procedimiento administrativo (folios 97 a 102 del expediente principal), éste versaría sobre la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del los actos administrativos:  Informe de Inspección N° SGI 0537-99 de 26 de octubre de 1999, mediante el cual se levantan planillas adicionales a la empresa Tecate del Monte S.A. por el período de setiembre de 1998 a mayo de 1999,  y la resolución que otorgó el derecho a la pensión de la Gerencia de la División de Pensiones, de fecha 28 de diciembre de 1999, mediante el cual se otorga el beneficio de pensión por invalidez a la señora XXX.


 


            No obstante, resulta evidente que el acto formal mediante el cual se le confirió derechos subjetivos a la señora XXX, no es otro sino el adoptado por el Departamento de Pensiones de la Gerencia de la División de Pensiones, a saber la resolución N° 012500792-99 de 28 de diciembre de 1999.


 


Entonces aquél acto, por el cual la Administración constata que la señora XXX cumplía con uno de los requisitos establecidos en el artículo 6 del Reglamento del Seguro   de  Invalidez,  Vejez  y   Muerte  de   la   Caja   Costarricense   de   Seguro   Social (Reglamento 6898-8 de 10 de marzo de 1995), a saber, la comprobación del número de cotizaciones, no es sino una simple comprobación técnico-jurídico de un requisito, adicional a otros, que se ha de cumplir para configurar los supuestos necesarios para que la Administración adopte la decisión final.


 


            Este aspecto es importante de reseñar en virtud de que en la mayoría de las etapas y resoluciones emanadas, a propósito de la instrucción del procedimiento, el Órgano Director centra su atención en el cuestionamiento de la actuación del Inspector Miguel Ángel Calderón Cantillo, cuando elaboró el Informe de Inspección N° SGI 0537-99.  Aún cuando insistentemente señala que tal acto, afecto de una nulidad absoluta, ya ha sido así reconocido y declarado por propia Administración.  Sobre este particular, expresamente indica el Órgano Director:


 


Al haber sido declarado nulo el Informe de Inspección donde se le reconocían esas cuotas a la señora XXX, esta no cumple con los requisitos establecidos en el artículo 6 del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte, por lo que se debe proceder a cancelar la pensión por invalidez de que goza la señora XXX”  (lo destacado no es del original) (folio 149 del expediente de instrucción)


 


            Esa misma información la reitera en su resolución de las 11 hrs del 5 de agosto del 2003, cuando indica que:


El informe de Inspección donde se confeccionan las planillas adicionales en las cuales se reconocen las nueve cuotas que le hacían falta, a la señora XXX, en ese momento, para tener derecho a la pensión por invalidez, se declaró absolutamente nulo, ya que se hizo sin ningún estudio ni investigación al efecto, (...)” (lo destacado no es del original) (folio 159 del expediente de la Instrucción)


 


            Siendo así, todavía con más razón la instrucción del procedimiento, así como nuestro pronunciamiento, se deben centrar en demostrar la nulidad del acto final mediante el cual la Caja Costarricense de Seguro Social le otorgó a la señora XXX, una Pensión por Invalidez, que además de absoluta, sea evidente y manifiesta.  


Dicho ello advertimos que el asunto sometido a nuestro dictamen adquiere un matiz distinto, quizás al pretendido por las autoridades superiores de la Caja.   En este sentido, con buen tino, el asesor legal de la Junta Directiva de esa Institución, advirtió que  la  instrucción  del  procedimiento  no  demostraba  con   la   potencia   necesaria  y pretendida por el ordenamiento jurídico-administrativo, que el acto que se acusa con nulidad absoluta, tuviese además las características de evidente y manifiesto.  Esa postura técnica quedó expresamente consignada en los artículos 9° de la sesión N° 7766 de 26 de junio, y 18° de la sesión N° 7780 celebrada el 14 de agosto, ambos del año en curso. (folios 154 a 155, y Oficio de la Presidencia de la Junta Directiva, N° 27.278)


 


 Ello se comprueba fácilmente al tomar como referencia lo instruido y reconocido expresamente por el propio Órgano Director.  De hecho, su “Resolución Final la justifica al amparo exclusivo de la prueba testimonial recabada en la audiencia celebrada, reconociendo que para emitir la conclusión se apoyaron en la “sana crítica racional”, y ello les permitió establecer como un “Hecho No Probado” (que por cierto, para ser consecuentes con su postura, debió haberse establecido como un “Hecho Probado”): “Que la señora XXX XXX hubiera trabajado para Tecate del Monte S.A. entre setiembre de 1998 a mayo de 1999”. (folios 144 a 150 del expediente principal). 


 


Esa sola apreciación evidencia que el procedimiento en nada sustenta “lo evidente y manifiesto” que puede resultar el acto absolutamente nulo. Ello por cuanto el Órgano Director, para concluir que la señora XXX no laboró en la empresa indicada, tuvo, necesariamente, que recurrir a la utilización de métodos intelectuales de apreciación y valoración de pruebas, lo que permitió establecer una conclusión que, dependiendo de la dimensión tecnica-jurídica con que se aborde, puede resultar contraria a otros criterios o principios.  Dicho de otro modo, el aparente vicio alegado no es ostensible ni evidente.


 


Así las cosas, por imperativo legal, esta Procuraduría no puede acceder a lo peticionado, dando un dictamen favorable de nulidad absoluta, evidente y manifiesta al acto mediante el cual se le otorga una Pensión por Invalidez a la señora XXX.


 


III.-     Conclusión.-


 


Este Despacho devuelve con dictamen negativo, la gestión tendente a la anulación, en sede administrativa, del acto mediante el cual se le otorgó a la señora XXX una Pensión por Invalidez por cuanto:


            1.-        Para proceder a emitir el dictamen que establece el numeral 173 de la Ley General  de la Administración Pública, el acto administrativo que se cuestiona debe presentar un vicio de nulidad, absoluta, evidente y manifiesta y, además, haber generado un derecho subjetivo a favor de los interesados.


 


            2.-        El acto administrativo para el cual se pide el dictamen no presenta un vicio que implique la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.


 


            3.-        Si la Administración interesada pretende la anulación del acto administrativo objeto de esta gestión, deberá plantear el proceso de lesividad respectivo dentro del plazo de cuatro años contado a partir de la fecha en que se declaró el derecho a la pensión.


             


            Sin otro particular, suscribo atentamente,


 


 


 


Msc. José Armando López Baltodano


Procurador Adjunto


 


Adjunto: Expediente Original de la Instrucción del Procedimiento y dos tomos de legajo de pruebas.-


 


Kvh