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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 060
 
  Dictamen : 060 del 20/02/2004   

2 de agosto del 2002

C-060-2004


20 de febrero del 2004


 


 


Licenciada

Silena Alvarado Víquez 


Ministra A. I.


Ministerio de Hacienda


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a la solicitud planteada mediante oficio Nº DM-027-2004, de 12 de enero del 2004.


 


I.          OBJETO DEL DICTAMEN


 


Manifiesta su Despacho en el oficio antes señalado:


 


“Con el fin de que se emita el dictamen legal pertinente tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo emitido por la Unidad Técnica de Recursos Humanos, que le confirió a la señora XXX, el reconocimiento de dieciséis aumentos anuales por concepto de años laborados en la Cruz Roja Costarricense, adjunto le remito el expediente original que consta de 48 folios, incluyendo el informe vertido por el Órgano Director de Procedimiento, así como la resolución Nº 016-2004 de las nueve horas diez minutos del doce de enero del 2004, mediante la cual este despacho, con base en la recomendación del Órgano Director del Procedimiento Administrativo nombrado al efecto y de conformidad con lo dispuesto en el numeral 173 de la ley general de la administración pública, resolvió solicitar el criterio pertinente...”


 


II.         IMPOSIBILIDAD PARA DICTAMINAR EN LA FORMA REQUERIDA


 


A.         El carácter excepcional de la potestad administrativa de anular actos declaratorios de derechos subjetivos


 


La Administración no puede volver sobre sus propios actos, desconociendo derechos subjetivos. La potestad administrativa de anulación de actos declaratorios de derechos subjetivos es excepcional y su ejercicio requiere el cumplimiento estricto y previo del debido proceso.


 


El legislador autorizó el ejercicio de esta potestad teniendo como supuesto hipotético la situación que él mismo definió como “nulidad absoluta, evidente y manifiesta”. Trató así de garantizar los Derechos Fundamentales del ciudadano, frente a la posibilidad de una eventual arbitrariedad de la Administración, garantía que constituye una de las manifestaciones de nuestro sistema republicano, consolidado y desarrollado sobre valores fundamentales entre ellos: la seguridad jurídica.


 


            Pues en esta hipótesis excepcional sí se puede presumir que, como lo explicaba Eduardo Ortiz:


 


“...el administrado no tiene derecho a esa seguridad, porque está refiriendo  (Sic.) un derecho en condiciones que obviamente no puede garantizarse, porque él mismo sabe que el acto que se está realizando es absolutamente nulo y en consecuencia no tiene una expectativa bien fundada de ese derecho.


...”  (Acta de la Sesión Nº103, celebrada por la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, a las catorce horas con quince minutos del dos de abril de mil novecientos setenta, pág. 2. El énfasis es nuestro).


 


Dados los mismos fundamentos constitucionales del carácter excepcional de esta potestad, no se puede dictaminar sobre la existencia de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta si previamente no se ha realizado un procedimiento administrativo ordinario, fundamentalmente de conformidad con los artículos 214, siguientes y concordantes y 308 siguientes y concordantes de la ley general de la administración pública.


 


            Es de especial importancia que se observen las normas que garantizan debidamente el derecho a la defensa, de quien es titular de los derechos que se han declarado con el acto que se pretende anular.


 


            El carácter excepcional se garantiza por el mismo ordenamiento jurídico; en forma específica, mediante el mismo artículo 173 de la ley general de la administración pública,  con el que se dispone:


 


"...


1.- Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la ley reguladora de la jurisdicción contencioso administrativa, Nº 3667, de 12 de marzo de 1966, previo dictamen favorable de la procuraduría general de la república.


        Cuando la nulidad versare sobre actos administrativos relacionados directamente con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la contraloría general de la república deberá rendir el dictamen favorable.


2.-  Cuando se tratare de la administración del estado, el órgano constitucional superior que emitió el respectivo acto deberá declarar la nulidad. en los actos del poder ejecutivo, el ministro del ramo designará al órgano director del procedimiento administrativo. si se tratare de otros entes públicos o poderes del estado, deberá declarar la nulidad cada jerarca administrativo. contra lo resuelto por ellos, solo cabrá recurso de reconsideración o reposición. con la resolución de los recursos se dará por agotada la vía administrativa.


3.- Antes de anular los actos referidos en este artículo, el acto final debe estar precedido por un procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan observado los principios y las garantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas.


4.- En los casos anteriores, el dictamen deberá pronunciarse expresamente sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad.


5.- La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años.


6.- La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula. además, la administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199.


7.- La pretensión de lesividad no podrá deducirse por vía de contrademanda.


8.- Para los supuestos en los que la emisión del acto administrativo viciado de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, corresponda a dos o más ministerios, o bien, se trate de la declaración de nulidad de actos administrativos relacionados, pero dictados por órganos distintos, regirá lo dispuesto en el inciso d) artículo 26 de esta ley.


..." 


 


B.         Circunstancias del caso concreto


 


1.           Observaciones en relación con el debido proceso


 


Como se puede corroborar, en la especie, el procedimiento se encuentra referido al presunto reconocimiento del tiempo laborado por la servidora XXX en la Cruz Roja Costarricense, para el pago de dieciséis anualidades.


 


Este acto, según las resoluciones emitidas dentro del procedimiento, se expresó en la acción de personal Nº200109003408, aparentemente de fecha 20 de julio del 2001 (folios 18 a 34, 36, 37,38 a 44).


 


No obstante, con vista de los mismos autos, se puede confirmar que la existencia del documento relacionado no se encuentra acreditada en forma fehaciente (con el original o la certificación) y, en todo caso, no refleja en forma expresa ni con certeza el acto que se pretende anular.


 


La acción en la que consta el acto cuestionado se define como “REAJUSTE DE SOBRESUELDOS” pero las casillas  correspondientes a “DISFRUTADO”, “AUTORIZADO” y “CATEGORÍA” tienen contenidos idénticos en el “ESTADO PRESENTE” y el “ESTADO PROPUESTO”. Por lo demás, el espacio reservado para la motivación, con el subtítulo “EXPLICACIÓN” aparece sin llenar.


 


Estos elementos no le permiten a este órgano concluir que la diferencia entre las sumas que aparecen en la casilla “SALARIO TOTAL” (en cada una de las partes de este documento), se encuentra determinada por el reconocimiento implícito del tiempo que la XXX laboró en la Cruz Roja Costarricense.


 


Ciertamente, no se puede afirmar que el acto del reconocimiento de las anualidades, objeto de cuestionamiento, se encuentre debidamente individualizado.


 


En consecuencia, tampoco se puede concluir que la citación se encuentre hecha en la forma debida pues, precisamente, el vicio del procedimiento se encuentra en lo que constituye el objeto de examen (ver en el mismo sentido, entre otros, los dictámenes números C-326-2001, de 28 de noviembre del 2001 y C- 332-2001, del 30 de noviembre del 2000)


           


Esta falta de individualización del objeto impide, por sí misma, verter el dictamen solicitado. Sin embargo, en aplicación del Principio de Economía de la Energía Administrativa y dada la forma en que se resuelve, procedemos a analizar en forma breve la naturaleza del vicio que se imputa.


 


2.            Ilegalidad del procedimiento


 


            Se desprende de los actos y resoluciones que constituyen el mismo procedimiento, que la pretensión administrativa es anular el reconocimiento de dieciséis anualidades, que supuestamente consta en la acción referida. Mas, según el contenido y fin que se atribuyen a dicha acción de personal, con el acto que allí se expresa, en realidad, hubo un reconocimiento de dieciocho anualidades, dos de las cuales se dice que sí se debían compensar.


 


            De tal manera, no se podría concluir que el motivo esté completamente ausente (supuesto vicio que fue por el cual se siguió el procedimiento).


 


            No se puede afirmar, en consecuencia, que concurre la nulidad absoluta pues, de conformidad con la instrucción seguida, no se está ante la ausencia total de ninguno de los elementos constitutivos del acto sino, ante una imperfección de uno de ellos.


 


            Correlativamente, tampoco se puede afirmar que la imperfección señalada tenga una gravedad tal que “impida la realización del fin” (artículos 166 y 167 de la  Ley General de la Administración Pública).


 


            Si no se está ante una nulidad absoluta, no procede el análisis sobre la supuesta existencia de las demás características, las que conforman el presupuesto para el ejercicio de la Potestad Administrativa de Anulación de los Actos Propios (artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública)


 


3.            Insuficiencia de la instrucción 


 


            El acto que presuntamente se pretende anular es el reconocimiento de dieciocho anualidades dado que supuestamente sólo correspondía la compensación de dos.


 


            Sin embargo, no se instruyó absolutamente nada en relación con la relación laboral misma de la servidora XXX. Entre otros elementos, no se incorporó en el expediente pieza alguna que permita establecer con certeza la fecha de su ingreso en el Ministerio de Hacienda o el momento a partir del cual presuntamente sí le correspondía a la servidora dicha el reconocimiento de las anualidades.


 


CONCLUSIÓN 


 


            Según la substanciación del expediente administrativo remitido a este despacho y de conformidad con el ordenamiento jurídico, especialmente con los artículos 1º, 9, 11, 33, 34, 39 y 41 de  la constitución política;  6º, 7º, 11, 13, 128, 30, 131, 132, 133, 134, 158, 165, 166, 167, 168, 173, 214  11, 13, 214, siguientes y concordantes y 308, siguientes y concordantes, de la Ley General de la Administración Pública, no procede emitir el dictamen favorable que se requiere.        


 


 Devolvemos a su despacho el expediente administrativo relacionado.  


 


 


Licda. María Gerarda Arias Méndez


Procuraduría de Hacienda


 


 


Mam/dahs