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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 118
 
  Dictamen : 118 del 19/04/2004   

C-118-2004
C-118-2004
19 de abril de 2004
 
 
Señor
Fernando Morales Martínez
Presidente Junta Rectora
Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor
S.   O.
 
 
Estimado señor:
 
            Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N° CONAPAM-00433-2004 de 11 de marzo último, por medio del cual consulta a la Procuraduría General de la República respecto de la obligación de depositar los recursos que recibe como destinos específicos en la cuenta única del Estado. En ese sentido, se consulta si:
 
“1-.¿estaría el CONAPAM incumpliendo con los mandatos legales contenidos en la misma Ley N° 7972, mandatos que como administrador de los recursos recaudados, al CONAPAM le corresponde cumplir, ya que estaría dejando de percibir los intereses que generan los dineros recaudados por esta Ley (último párrafo del artículo 17) y que permite al CONAPAM invertir esos fondos en instrumentos bursátiles de carácter público estatal?
2¿Puede el Ministerio de Hacienda, mediante un Decreto (Reglamento para el Funcionamiento de la Caja Única del Estado) obligar al CONAPAM a incumplir con el mandato establecido en una Ley, (Ley N° 7972) que es de mayor rango?
3) Que en lo que interesa, la resolución de la Sala IV número 2003-8471, de las 14:38 horas del 13 de agosto de 2003, dispuso que, en lo que se refiere a recursos recaudados por impuestos con un destino específico, no se aplican los principios de universalidad y no afectación y demás principios presupuestarios que rigen los ingresos percibidos para la satisfacción de necesidades generales. Como consecuencia de lo anterior, la Sala determina que el principio de anualidad del presupuesto no puede servir de excusa al Ministerio de Hacienda para dejar de girar los recursos. La resolución antes citada ¿modifica los criterios expresados por esta Procuraduría General, en lo que se refiere a la Caja Unica del Estado en relación con los dineros recaudados por impuestos con un destino específico y en consecuencia posibilita al CONAPAM a no girar esos recursos a la Caja Unica del Estado?”.
 
            Adjunta Ud.  el criterio de la Asesoría Jurídica Externa. En dicho oficio se sostiene que CONAPAM está obligado a velar porque los fondos asignados por la Ley N° 7972 no permanezcan ociosos desde su ingreso a las cuentas especiales descritas en el artículo 16 y hasta su giro efectivo o utilización, para lo que la Ley permite invertir esos fondos en instrumentos bursátiles de carácter público estatal. Por lo que considera que es deber de la administración procurar que los dineros recaudados mantengan su valor económico a través de los intereses que esos dineros generen en las inversiones transitorias en el mercado de valores. Que el Decreto N° 31527-H contiene normas que son contrarias a las normas establecidas en la Ley N° 7972, ya que se pretende eliminar la obligación de administrar los recursos dada al CONAPAM por medio de la Ley N° 7972, traspasándola a la Tesorería Nacional y se le hace incumplir con la obligación de procurar obtener beneficios financieros por el manejo de los recursos. El principio de Caja Unica del Estado busca que el Gobierno Central cuente con el financiamiento necesario para el adecuado manejo de las finanzas públicas, pero el CONAPAM no puede cumplir con lo solicitado por la Tesorería Nacional, porque al hacerlo incumpliría los mandatos de la Ley N° 7972. Que de la resolución de la Sala Constitucional N° 8471-2003 se desprende que no destinar los recursos del impuesto a los fines concretos establecidos por el legislador constituye una grave desviación de poder. Que la omisión de asignar la partida correspondiente o de girar los montos previstos violenta el artículo 51 de la Constitución, en perjuicio de los adultos mayores. Que en lo que se refiere a los recursos recaudados por impuestos con un destino específico no se aplican los principios de universalidad y no afectación y demás principios presupuestarios que rigen los ingresos percibidos para la satisfacción de necesidades generales.  Que la Sala determina que el principio de anualidad del presupuesto no puede servir de excusa al Ministerio de Hacienda para dejar de girar los recursos y que si el Ministerio insiste en su conducta debe procurar la modificación o derogación de las leyes que crean los impuestos con destino específico y mientras ese objetivo no se logre, debe presupuestar y otorgar los recursos de acuerdo con la Ley.
 
            El artículo 66 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos consagra el principio de unidad de caja. La personalidad jurídica de un organismo no constituye un límite a la aplicación de dicho principio. La norma legal no modifica la titularidad de los destinos específicos, pero conforme el Texto Constitucional obliga a que los recursos correspondientes sean ingresados a la caja única del Estado.
 
 
A-.       UNA JURISPRUDENCIA CONTRADICTORIA: LOS DESTINOS ESPECIFICOS
 
Los destinos específicos en tanto obligaciones del Estado tienen su fuente en la ley, que determina que el Estado debe financiar con X porcentaje de un recurso determinado a tal organismo, público o privado, o bien que ese organismo será financiado con tal porcentaje o cantidad de la totalidad de los recursos presupuestados. La exigibilidad de esta obligación depende también de su ley de creación.
 
            La creación de tributos es reservada exclusivamente a la ley y, como tal, es manifestación de la voluntad del legislador. El punto es en qué medida, el sistema tributario condiciona e integra la función presupuestaria. Aspecto al que nos hemos referido en diversos pronunciamientos.
           
A nivel legislativo, la respuesta del legislador es favorable a la subordinación del legislador presupuestario al legislador ordinario. Es por ello que el sistema tributario y presupuestario costarricense se caracteriza por la existencia de una multiplicidad de leyes de recursos con destinos específicos. En muchos casos se trata de destinos con fuente de financiamiento, pero en otros se obliga al Ejecutivo a dar pleno cumplimiento al destino sin que se haya previsto el financiamiento correspondiente. A pesar de cuestionar la constitucionalidad de esos destinos específicos, por violación a los principios constitucionales en materia de presupuesto, es lo cierto que la Procuraduría había considerado que en tanto las leyes estuvieran vigentes, debían ser aplicadas. Por consiguiente, que la Asamblea Legislativa debía presupuestar los montos establecidos en las leyes tributarias, por una parte, y que una vez presupuestados los recursos, el Ejecutivo estaba obligado a ejecutarlos, por otra parte.
 
La necesidad de respetar las leyes de creación de los destinos específicos se refuerza al rechazar la Sala Constitucional las Acciones de Inconstitucionalidad promovidas por la Procuraduría General contra un conjunto de leyes que establecían tributos con destinos específicos. En efecto, modificando el criterio sostenido en las sentencias N° 5754-94 de las 14:54 hrs. del 4 de octubre de 1994 y N° 7598-94 de las 11:18 hrs. del 23 de diciembre de 1994, la Sala consideró que los destinos específicos no afectan "la dirección de las finanzas públicas" que corresponde al Poder Ejecutivo y que el principio de universalidad presupuestaria puede tener excepciones, aparte de la tradición constitucional que acepta los destinos. Asimismo, expresamente indica que el legislador presupuestario está sujeto al legislador ordinario, por lo que está sujeto a lo que disponga el legislador ordinario en cuanto al destino de los recursos (así, resolución N° 4528-99 de las 14:54 hrs. del 15 de julio de 1999, reproducida en la N° 4529-99 de las 14:57 hrs. del 15 de junio de 1999.)
 
            La situación que se presenta después de esa sentencia, revela que el punto no sólo no es pacífico sino que no ha sido definitivamente saldado. Por el contrario, se trata de un punto que refleja las contradicciones en que se mueve el Contralor de Constitucionalidad y la precariedad de determinados pronunciamientos. Dependiendo de la integración de la Sala y a quién corresponda redactar el voto de mayoría, así será la respuesta que el Contralor de Constitucionalidad dará al problema de la constitucionalidad de los destinos específicos.
           
En efecto, con posterioridad a la sentencia 4528, la Sala es llamada de nuevo a conocer de la constitucionalidad de los destinos específicos. Al resolver el punto, se modifica sustancialmente el criterio sostenido en las resoluciones 4528 y 4529, ambas de 1999. Se afirma que los recursos con destino específico no pueden extenderse por más de un año. La Sala abre el camino con la sentencia N° 4251-2001 de 15:07 hrs. de 23 de mayo de 2001, en la que rechaza que el no incluir recursos a favor del BANHVI constituya una omisión inconstitucional. En esa ocasión, la Sala se fundó en que el legislador no había previsto la fuente o renta que permitiera financiar el destino, por lo que se violentaba el principio de equilibrio financiero. Luego, en la sentencia N° 4884-2002 de 14:59 hrs. del 22 de mayo de 2002 decide:
 
"IV.- La Sala mantiene la tesis de la constitucionalidad de los impuestos con destino específico para ingresos de naturaleza fiscal, sin embargo no de igual modo en que lo ha venido haciendo recientemente sino retomando lo que en sentencia N° 513-95 este Tribunal consideró, en el sentido de que por la misma naturaleza de la Ley de Presupuesto, la Sala no puede admitir que la simple previsión en ella de una partida específica para un determinado beneficiario haga a éste acreedor de un derecho subjetivo y que el Poder Ejecutivo, sin causa alguna reconocida, esté automáticamente obligado a presupuestar y desembolsar el monto destinado; que la autorización legislativa de un gasto no conlleva que la previsión presupuestaria tenga que agotarse íntegramente y que la administración, de acuerdo con sus prioridades comprometerá únicamente los recursos con que efectivamente cuente. Lo que implica una visión más allá del deber por parte del Poder Ejecutivo de presupuestar los destinos específicos no estrictamente en el cuantum establecido por ley, sino ajustándolo a la realidad nacional actual y buscando una buena gobernabilidad. El legislador ordinario, tiene competencia para crear impuestos y asignarles un destino específico, pero ello podría traer el riesgo de una intromisión del legislador ordinario dentro de las facultades del legislador presupuestario, lo que podría convertir una norma dictada por el primero en inconstitucional, salvo en los casos regulados por el artículo 180 párrafo tercero de la Constitución Política, que refiere a los fondos atados. Se considera que este mecanismo constituye una herramienta válida, para hacer efectivo el precepto contenido en el artículo 50 constitucional –que obliga al Estado a procurar un adecuado reparto de la riqueza-, y que permite la satisfacción de necesidades sociales importantes de sectores específicos, que de lo contrario quedarían en el desamparo económico." Sala Constitucional,  N°4884-2002 de 14:59 hrs. del 22 de mayo de 2002.
 
Se agrega que los destinos específicos no pueden tener vigencia indefinida, por violación a los principios constitucionales en materia presupuestaria y las potestades del legislador presupuestario. Se reafirma que
 
"En el caso concreto de lo que se ha denominado como "impuestos con destino específico", se los considera, al menos como tesis de principio, que se trata de incentivos políticos económicos que se plasman en el Presupuesto, para incentivar determinadas actividades, a la vez que se constituyen como protección contra el riesgo de recortes presupuestarios, intentando una búsqueda, identificación y captura de rentas monopólicas del Estado, como fuentes de financiamiento permanentes y de buena calidad de programas seleccionados. Se deben distinguir, entre ellos, cuando menos tres categorías definidas: los que son de origen constitucional, que obviamente no están disponibles para el legislador ordinario ni para el presupuestario y sobre los que esta sentencia no hace cuestión por no se el objetivo de la misma; los que al mismo de definir la necesidad y el objetivo social que deba cubrir el gasto público, crea una renta específica que no incide, ni cualitativa, ni cuantitativamente, sobre los ingresos corrientes del Estado, pero que quedan sujetos a los demás principios presupuestarios de los que luego se dirá; y por último, los que, sin crear ningún tipo de renta específica, se crean como un gravamen financiero sobre las limitadas finanzas del Estado. Es decir, la solución general más utilizada para conseguir ese financiamiento permanente para determinadas partidas de gastos es la vinculación de éstas con algunas fuentes de ingresos identificadas. Por ende, este mecanismo que es el utilizado en el caso de estudio, tiende a reflejarse en el surgimiento de numerosos "fondos" que en realidad, no son otra cosa más que partidas presupuestarias cuyo financiamiento anual está asegurado por los recursos generados por la fuente a que se vinculan. Sin embargo en la mayoría de los casos y como se constata actualmente en nuestro país, el abuso ejercido en la creación de tales "fondos" ha llegado a constituir una de las principales formas de inflexibilidad presupuestaria. La combinación de factores de oferta y demanda provoca una saturación de los gastos con programas de carácter permanente y un vaciamiento de la estructura de ingresos de libre disponibilidad. Una vez que dichos procesos se afianzan al interior de la política interior tienden a perpetuarse por la operación de fuerzas endógenas derivada de grupos de interés, produciéndose de este modo una sobrecarga en el presupuesto con pesados compromisos de gastos recurrentes, que van restando espacio a las posibilidades de financiamiento de nuevos proyectos de inversión o programas de gasto. Estos factores constituyen lo que la doctrina ha dado en llamar el "componente heredado" del presupuesto de cada ejercicio, que va más allá del pago de intereses, y cubre el propio pago de salarios, contribuciones a la seguridad social y otros encargos, sobre los que las autoridades económicas tienen limitado margen de maniobra. Como resultado de lo anterior, las autoridades presupuestarias actuales están encadenadas a las decisiones del pasado, que no podrían modificar excepto a un elevado costo político, y ello tiende a generar rigideces presupuestarias, que riñen con el criterio de eficiencia para gobernar; en otras palabras, que el mandato público del ejercicio del sufragio, para aprobar futuros programas de desarrollo del Estado, se ven impedidos por leyes antiguas que sujetan a la administración a un esquema que no le permite realizar ninguna tarea de promoción social y económica, por estar definido de ante mano el futuro político, aunque no coincida con la realidad que vive el país. Según lo anterior, el volumen de recursos de libre programación con que las autoridades podrían contar para expandir el gasto corriente o iniciar nuevos proyectos de inversión compatibles con sus correspondientes programas de gobierno, representa una fracción usualmente pequeña del producto interno bruto. Por otro lado, incurrir en estos excesos también nos conduce al concepto de "rezago presupuestario", conocido doctrinariamente como aquel resultante de la aprobación de presupuestos de gastos que exceden los límites establecidos por la programación financiera. Debiéndose agregar además los obstáculos formales-legales propios del proceso presupuestario, que dificultan que las autoridades puedan reaccionar de manera flexible ante las adversidades. Si a estas consideraciones se le suman los quebrantos que se producen a los principios presupuestarios que se dirán, todo conduce a la decisión de que la ley ordinaria no podría imponerse por sobre la voluntad del legislador presupuestario, cuando esa normativa se constituya en un freno que haga imposible la transformación de las ideas contenidas en los proyectos políticos elegidos por medio del ejercicio del principio democrático (libertad de sufragio), consumiendo el desarrollo del Estado en un esquema inflexible de ingobernabilidad".
 
El organismo en cuyo favor se estableció un tributo con destino específico no tiene un derecho adquirido a éste y por ende, no puede pretender que se le presupuestará y girará las sumas destinadas por ley. Antes bien, el destino tiene un carácter temporal. Temporalidad que se liga al principio de anualidad de presupuesto. Al afirmarse que los ingresos "deben presupuestarse como todos los demás, y su destino se satisfacerá en la medida en que sea razonable, según su naturaleza", se sigue como lógica consecuencia que el Poder Ejecutivo no está obligado a presupuestar los fondos previstos en la ley de creación del recurso con destino específico y que, en último término, el financiamiento depende de las prioridades de la política fiscal del país.
           
Dicho pronunciamiento interviene en una Acción de Inconstitucionalidad, que es el mecanismo legalmente dispuesto para establecer la constitucionalidad de las normas jurídicas, conforme se desprende del artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional en relación con el 10 de la Constitución Política.
 
            No obstante lo categórico de dicha resolución, lo cierto es que a través del Recurso de Amparo, dirigido a tutelar los Derechos Fundamentales de los Habitantes del país, la propia Sala ha desaplicado el criterio expuesto, entrando a valorar la constitucionalidad de las normas que establecen destinos específicos.  
 
            Esta situación se plantea con la sentencia N° 8470-2003 de 14:37 hrs. de 13 de agosto de 2003. Al conocer de un Recurso de Amparo a favor de la Confederación Nacional de Asociaciones de Desarrollo Comunal, la Sala hace caso omiso de la resolución anterior y por el contrario, retoma los Considerandos de la resolución N° 4528-99 del 15 de julio de 1999. Además, deja sin efecto anteriores resoluciones en que se definió que los principios de universalidad presupuestaria y de caja única son de rango constitucional. En la propia resolución 4528 de cita se indica:
 
“... En todo caso, merece ser aclarado que el principio de unidad de caja es una manifestación contable del principio de universalidad, y que contrario a lo que se ha afirmado, sí tiene rango constitucional, sólo que se refiere a la obligación de que exista una sola caja pagadora del Estado, que es la Tesorería Nacional, lo cual implica a su vez, que todos los ingresos, aún cuando tengan un destino específico, deban ingresar a la universalidad, para ser pagados de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 185 de la Constitución…”.
 
            La resolución N° 8471-2003 de 14:38 horas del 13 de agosto de 2003 sigue los mismos criterios que la N° 8470-2003. En consecuencia, se pronuncia por la constitucionalidad de los destinos específicos y establece que esa existencia no vulnera el principio de caja única:
 
“IV.-  Como punto de partida, es preciso reconocer que la Ley #7972 fue aprobada por el Poder Legislativo para gravar determinados bienes, con el fin de destinar el impuesto a unos fines concretos y el no hacerlo constituye una grave desviación de poder. Pero es que, además, de conformidad con lo expuesto en la sentencia transcrita, en los casos en que los destinos específicos contemplados en la Ley ordinaria se encuentren ligados al disfrute de los derechos fundamentales, la omisión de asignar en la Ley de Presupuesto de la República la partida correspondiente o de girar los montos previstos en ella debe ser conocida por este Tribunal Constitucional, con el fin de tutelar el goce efectivo de los derechos reconocidos en la Constitución Política y en los Instrumentos Internacionales en materia de Derechos Humanos vigentes en la República. Así, en este asunto es claro que la omisión del Ministerio de Hacienda de girar los montos contemplados en la Ley N° 7972 transgrede los derechos fundamentales de las personas adultas mayores, quienes, por un lado, merecen una protección por parte del Estado al amparo del artículo 51 constitucional y, por otra, son los destinatarios finales de tales recursos, razón por la cual –teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional– no se encuentra vicio de legitimación alguno que impida un pronunciamiento respecto del fondo de la cuestión planteada en este amparo.
Cabe reiterar lo dicho en la sentencia transcrita en cuanto a que en tratándose de los “recursos captados por impuestos con destino específico, no se aplican los principios de universalidad y no afectación y demás principios presupuestarios que rigen los ingresos percibidos para la satisfacción de necesidades generales" 2001-2075; consecuentemente, la Sala considera que el principio de anualidad del presupuesto no puede servir de excusa al Ministerio de Hacienda para dejar de girar los recursos que ha percibido con destino específico. Por último, es preciso señalar que mientras la Asamblea Legislativa no modifique el destino del impuesto, el Poder Ejecutivo debe presupuestar y otorgarlo de acuerdo con la ley”.
 
Para que un principio constitucional no resulte aplicable, dicha inaplicabilidad debe resultar del propio Texto Constitucional. Por demás, existe una diferencia sustancial entre la no vulnerabilidad de un principio o una norma constitucional y, por ende, el considerar que un determinado instituto no violenta la Constitución Política, por una parte y la no aplicabilidad de ese mismo principio o norma constitucional, lo cual debe derivar expresamente de normas constitucionales. Empero, de la Constitución no se deriva que los principios de universalidad y de caja única no resulten aplicables a los destinos específicos. Por demás, como veremos de seguida, la propia Sala ha señalado la aplicación de dichos principios para los destinos específicos.
 
 
 B-.      EL INGRESO DE LOS RECURSOS DE CONAPAM A CAJA UNICA
           
En la resolución N° 4529-1999 de repetida cita, la Sala Constitucional resolvió una Acción de Inconstitucionalidad contra la ley que crea recursos fiscales a favor de FODESAF. Consideró la Sala que las disposiciones legales que ordenaban al Banco Central a transferir recursos fiscales en forma directa a dicho órgano violentaba el principio de caja única. Indicó la Sala:
           
“IVo.- Ambas normas violan también el principio de caja única, conforme al cual la recaudación y pago de los ingresos debe centralizarse en la Tesorería Nacional, que es el centro de operaciones de todas las oficinas y rentas nacionales; único con facultad legal para pagar a nombre del Estado y recibir los recursos que por cualquier otro motivo deban ingresar a las arcas nacionales (artículo 185 de la Constitución Política). Se deriva entonces de este principio que los ingresos que los órganos del Gobierno Central perciban deben depositarse en la Tesorería Nacional, a quien le corresponde girarlos conforme a los destinos predeterminados en la ley ordinaria, o de acuerdo a las autorizaciones presupuestarias existentes, lo que supone necesariamente que los ingresos han sido incorporados previamente en la Ley de Presupuesto.
Vo.- Conforme a lo expuesto, el artículo 19 párrafo segundo de la Ley 5662 de 28 de noviembre de 1974 y el artículo 9 de la Ley 6914 de 21 de diciembre de 1983, violan los principios contenidos en los artículos 176, 180 y 185 de la Constitución Política, en cuanto permiten que ingresos fiscales que son ordinarios, sean contemplados en presupuestos distintos a la Ley de Presupuesto y permiten un giro directo de los mismos en favor del Fondo de Asignaciones Familiares y Desarrollo. Lo anterior, en razón de que son recursos ordinarios del Estado y como tales, deben incluirse en el Presupuesto de la República y estar sujetos a las restricciones que la misma Constitución Política establece para disponer de ellos (determinación de sumas líquidas y retenciones constitucionales para el Poder Judicial, la Educación y cualesquiera otras de igual rango)”.
 
            El punto es si una vez presupuestados los recursos, su transferencia es inmediata o total, o si por el contrario pueden administrarse en caja única. Este aspecto al cual la Sala da una respuesta favorable en la resolución N° 4529-99 es lo normado por una norma de rango legal: el artículo 66 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Establece dicho numeral:
 
“Todos los ingresos que perciba el Gobierno, entendido este como los órganos y entes incluidos en los incisos a) y b) del artículo 1º de esta Ley, cualquiera que sea la fuente, formarán parte de un fondo único a cargo de la Tesorería Nacional. Para administrarlos, podrá disponer la apertura de una o varias cuentas en colones o en otra moneda.
 
Los recursos recaudados en virtud de leyes especiales que determinen su destino, se depositarán en cuentas abiertas por la Tesorería Nacional en el Banco Central de Costa Rica. Estos recursos financiarán total o parcialmente, según lo disponga la ley respectiva, el presupuesto de gastos del ente responsable de la ejecución del gasto. La Tesorería Nacional girará los recursos a los órganos y entes, de conformidad con sus necesidades financieras según se establezca en la programación presupuestaria anual”.
 
            Para determinar si los ingresos de una organización forman parte del Gobierno, debe determinarse si dicha organización está comprendida en lo dispuesto en el artículo 1, incisos a y b de la Ley.  Disponen esos incisos:
 
“ARTÍCULO 1.- Ámbito de aplicación
La presente Ley regula el régimen económico-financiero de los órganos y entes administradores o custodios de los fondos públicos. Será aplicable a:
a. La Administración Central, constituida por el Poder Ejecutivo y sus dependencias.
b. Los Poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y órganos auxiliares, sin perjuicio del principio de separación de Poderes estatuido en la Constitución Política”.
 
Ante lo cual, corresponde cuestionarse si el Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor constituye una dependencia del Poder Ejecutivo. Pues bien, de acuerdo con su Ley de creación, N° 7935 de 25 de octubre de 1999, el Consejo es un órgano del Poder Ejecutivo con desconcentración máxima y personalidad jurídica instrumental.
 
 
“ARTÍCULO 32.- Creación
 
Créase el Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor, como órgano de desconcentración máxima, adscrito a la Presidencia de la República.
 
ARTÍCULO 33.- Personalidad jurídica instrumental
 
El Consejo tendrá personalidad jurídica instrumental para cumplir con los fines y las funciones establecidos en los artículos 34 y 35”.
           
 
El Consejo no sólo no forma parte de la Administración Pública Descentralizada, sino que constituye un órgano de la Presidencia de la República. Su pertenencia al Poder Ejecutivo resulta indiscutible. Dada esa naturaleza, el CONAPAM resulta directamente concernido por el artículo 66 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Por consiguiente, los recursos que reciba deben considerarse como recursos del Gobierno, máxime cuando son de origen fiscal.
 
            El efecto de esa pertenencia es claro: sus recursos “formarán parte de un fondo único a cargo de la Tesorería Nacional”. Consecuentemente, por mandato de ley, los recursos del CONAPAM deben ser transferidos a la referida cuenta. Para excepcionarse de dicha obligación, se requeriría una disposición de rango legal posterior a la Ley N° 8131.
 
            Es de advertir que el legislador en el artículo 66 contempló la situación de los recursos con destino específico. Regulación que no tiene como objeto cambiar el destino, sino sujetar a caja única.
 
            El segundo párrafo del artículo 66 de mérito dispone:
 
“Los recursos recaudados en virtud de leyes especiales que determinen su destino, se depositarán en cuentas abiertas por la Tesorería Nacional en el Banco Central de Costa Rica. Estos recursos financiarán total o parcialmente, según lo disponga la ley respectiva, el presupuesto de gastos del ente responsable de la ejecución del gasto. La Tesorería Nacional girará los recursos a los órganos y entes, de conformidad con sus necesidades financieras según se establezca en la programación presupuestaria anual”.
            El principio es que los recursos con destino específico, independientemente de quién sea el destinatario ingresarán a caja única. Empero, se ha previsto cómo deben ser administrados estos recursos. Disposición que debe ser analizada en concordancia con lo dispuesto por el artículo 43 de la Ley de Administración Financiera. Como dijimos en el dictamen C-280-2002 de 18 de octubre de 2002:
 
“Empero, dado que los recursos con destino específico a favor de órganos del Gobierno Central se consideran por el primer párrafo del artículo 66 como recursos del Gobierno Central, consideramos que debe estimarse que a esos recursos no se les aplica la última frase del artículo 66. Por consiguiente, que la Tesorería no está obligada a girar los montos correspondientes para que sean administrados por el órgano beneficiado”.
           
De modo que, a diferencia de los recursos con destino específico establecidos a favor de entes descentralizados o de cualquier organización que no integre, conforme a la Ley, el Gobierno Central, los recursos de CONAPAM están sujetos al ejercicio de las potestades de la Tesorería como administrador de la caja única del Estado. Lo que no significa, en modo alguno, que los recursos del Fondo puedan ser destinados a otros fines, que la Tesorería vaya a decidir qué gastos puede realizar dicho órgano, cuáles programas financia o no. Por el contrario, significa que los recursos serán administrados por un sistema diferente, a cargo de la Tesorería, en que cuenta la programación financiera y la disponibilidad total de los fondos. Tómese en cuenta que la Tesorería participa en la programación financiera de la ejecución del presupuesto, pero no le corresponde ni elaborar el presupuesto ni la ejecución administrativa de éste. Ergo, la Tesorería administra los recursos financieros, pero carece de competencia para intervenir en las decisiones presupuestarias referidas a los programas dirigidos a los adultos mayores.
 
Cabe recalcar que el depósito de los recursos en la caja única del Estado tiene como propósito administrar la liquidez, de forma tal que sólo los recursos líquidos ingresarán a la Tesorería; pero lo que es más importante, no se afecta la titularidad de los fondos, por lo que estos continuarán siendo propiedad de las personas instrumentales del Poder Ejecutivo.
 
            Ahora bien, se afirma que como la Tesorería Nacional no reconoce intereses por los recursos que se depositan, el CONAPM estaría incumpliendo los mandatos legales, ya que el artículo 17 de la Ley N° 7972 le obliga a invertir los recursos generando intereses. Las regulaciones del artículo 17 tienen como objeto que los recursos que se reciban se dirijan al financiamiento de lo dispuesto en la Ley, sin que puedan destinarse a otros gastos, por lo que se regula la situación de los gastos operativos y administrativos propios. Ahora bien, el inciso d) del artículo preceptúa:
 
“d) Las instituciones mencionadas en los incisos c), d), e) y f) del artículo 14 y en el artículo 15 de esta ley, velarán porque los fondos asignados a ellas no permanezcan ociosos desde su ingreso a las cuentas especiales descritas en el artículo anterior hasta su giro efectivo o utilización.
 
Para ello, podrán invertir estos fondos solo en instrumentos bursátiles de carácter público estatal y deberán invertirlos por medio de contratos de administración bursátil que les garanticen la propiedad de los títulos valores adquiridos, utilizando la intermediación de los puestos de bolsa que cumplan los requisitos fijados para las inversiones de las entidades del sector público que dicte el Poder Ejecutivo mediante reglamento. Las instituciones aquí referidas designarán una entidad para la custodia de valores y efectivo, perteneciente a un banco estatal, distinto del puesto de bolsa contratado. Esta entidad deberá cumplir con los requisitos que dispongan los reglamentos de la Superintendencia General de Valores. Todo lo anterior se realizará guardando las precauciones pertinentes para no afectar la liquidez de la cuenta respectiva y con el objetivo de repartir todos los recursos girados en virtud de esta ley”.
 
            El principio es que los recursos deben destinarse al fin dispuesto por la ley. Por ello se preceptúa que los recursos no deben mantenerse ociosos. La autorización para invertir no puede considerarse un fin en sí misma ni tampoco el medio para aumentar los recursos recibidos. Bajo el espíritu de esa ley, se trata simplemente de que los recursos no pierdan su valor adquisitivo. No puede, entonces, concebirse como una autorización para generar intereses. Así como tampoco la redacción de la norma permitiría concluir que se trata de una obligación de invertir. La circunstancia de que se utilice el término “podrán” determina la inexistencia de una obligación de invertir y de generar intereses.
           
Pero más allá de este punto, lo cierto es que una disposición legal ha venido a modificar la autorización legal anterior para depositar los recursos fiscales en una cuenta independiente y para administrar los recursos correspondientes (artículos 16 y 17 de la Ley N° 7972). Esta disposición legal es el artículo 66 de repetida cita. En efecto, al imponer dicho artículo el traslado de los recursos a caja única, sin excepcionar  dependencia del Poder Ejecutivo alguna, debe entenderse que las disposiciones legales que autorizaban un manejo independiente de la liquidez han quedado modificadas implícitamente por la norma posterior, que tiende a satisfacer el interés público.
 
 
            CONCLUSIÓN:
           
Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:
 
1-.       El Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor constituye un órgano desconcentrado de la Presidencia de la República, al cual se le reconoce personalidad jurídica instrumental.
 
2-.       La Ley N° 7972 de 22 de diciembre de 1999 destina recursos de naturaleza fiscal a favor de los programas de dicho órgano del Poder Ejecutivo.
 
3-.       Para efectos del artículo 66 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, los recursos de esas personas jurídicas instrumentales forman parte de los recursos del Gobierno Central y en esa condición están sujetos al principio de caja única.
 
4-.       La administración de la caja única corresponde a la Tesorería Nacional. Dicha administración abarca la liquidez y la realización efectiva de los pagos correspondientes.
 
5-.       En la medida en que el Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor no puede ser entendido como una Administración Descentralizada y, por el contrario, en los términos de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos constituye una dependencia del Poder Ejecutivo, se sigue que sus recursos están sujetos al principio de caja única establecido en la Ley.
 
6-.       Por consiguiente, la Tesorería Nacional está autorizada para disponer que los recursos financieros de ese órgano sean depositados en la caja única del Estado, en una cuenta a nombre del Consejo.
 
7-.       Esa incorporación a caja única no produce una variación en el destino de los recursos creados por la Ley N° 7972 de 22 de diciembre de 1999. Por lo que el cumplimiento del mandato legal no contraviene el destino específico establecido por el legislador.
 
8-.       En virtud de lo establecido por el artículo 66 de mérito, deben entenderse como modificadas implícitamente las normas contenidas en los artículos 16 y 17 de la Ley N° 7972 de 22 de diciembre de 1999.
 
 
De Ud., muy atentamente,
 
 
Dra. Magda Inés Rojas Chaves
PROCURADORA ASESORA
 
 
MIRCH/mvc
Copia:  Lic. José Adrián Vargas B.
Tesorero Nacional