Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero al oficio DNP-0345 de fecha 1 de marzo del 2004, mediante el cual se solicita aclarar, o bien adicionar el dictamen número C-368-2003 de 20 de noviembre del 2004, de este Órgano Superior Consultivo.

I.- Consideraciones Previas.

Es importante advertir que de conformidad con el segundo párrafo del artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas- y doctrina que le informa, nuestros pronunciamientos sólo pueden ser objeto de “reconsideración” por parte del “órgano consultante” dentro de los ocho (8) días siguientes al recibo del dictamen. Nada indica la citada normativa respecto de otros remedios procesales, como la aclaración y la adición, útiles de por sí para complementar –en caso de omisión- o explicar los alcances –por falta de claridad- de los criterios jurídicos vertidos en el ejercicio de nuestra labor consultiva. 

No obstante, por costumbre administrativa hemos admitido la aplicación de esos otros remedios procesales aludidos, porque como nuestra función asesora se circunscribe a la clarificación de aspectos generales que puedan despertar dudas a la Administración, es nuestro deber rectificar errores u omisiones contenidos en nuestros pronunciamientos.

Así las cosas, este Despacho estima conveniente dar curso a su gestión; todo en aras de examinar y ponderar el mérito de una posible adición o aclaración del referido dictamen C-368-2004.

II.- Antecedentes.

Por oficio número DNP-214-2002 de fecha 18 de febrero del 2002, suscrito por el Lic. Roy Thompson Chacón, a la fecha Director General, se sometieron a nuestro conocimiento una serie de inquietudes concernientes al término de prescripción por aplicar, administrativamente, en materia de diferencias de pensiones y jubilaciones de los diversos regímenes con cargo al Presupuesto Nacional, que maneja esa Dirección; más concretamente, se nos formularon las siguientes interrogantes:

“1.- ¿Se debe seguir aplicando la prescripción prevista en los artículos 869 y 870 del Código Civil, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 50 de la Ley de la Administración Financiera de la República, para los reclamos de pago de “montos” y de “diferencias de pensión” adeudadas que no se fundamenten en una sentencia judicial?

2.- Si la respuesta anterior es negativa, ¿Cuál término de prescripción es el que se debe aplicar?

3.- Deberá aplicarse para la vigencia (riges) de los beneficios de pensión y jubilación el mismo término de prescripción, o en este caso debe remitirse la Dirección Nacional de Pensiones a otra normativa?”

            Mediante dictamen C-156-2002 de 17 de junio del 2002, la Procuraduría General, concluyó lo siguiente:

“(...) en materia de diferencias de pensiones y jubilaciones, el plazo de prescripción aplicable, en el tanto no haya norma especial que lo regule, es el establecido en el numeral 607 del Código de Trabajo, que es de tres meses.”

            Posteriormente, por oficio DNP-1480-2002 de fecha 15 de noviembre del 2002, suscrito por el entonces Director Nacional de Pensiones, Licenciado Jeremías Vargas Cavaría, se solicita adicionar el citado dictamen en los siguientes puntos:

“1.- ¿Cuál es el plazo de prescripción que en materia de jubilaciones y pensiones, como materia de Seguridad Social debe aplicarse, atendiendo que la Sala Constitucional, lo ha contemplado y este Órgano consultor lo ha comprendido estrictamente en el derecho laboral?

2.-¿Partiendo de que el dictamen C-156-2002 de 17 de julio (sic) del 2002, esta Procuraduría General de la República, aplica la prescripción dispuesta en el artículo 607 del Código de Trabajo, se podría aplicar la imprescriptibilidad de los derechos, en aplicación del principio de la continuidad laboral?

3.- ¿Podría aplicarse el plazo de prescripción de los tres meses a las diferencias generadas por los procesos de revalorización que corresponde realizarlo oficiosamente a esta Dirección, y que por imposibilidad no se han ejecutado? ¿Cómo deben tratarse los casos en que por esa misma razón no presentaron gestión alguna o presentan únicamente certificaciones de sus modificaciones salariales, o bien presentaron solicitud fuera de los tres meses?

4.- En atención al artículo 28 de la Ley 7302 de 8 de julio de 1992 y sus reformas desde qué momento debe considerarse la eficacia del acto que resuelve: a) Las solicitudes originales para la declaración del derecho a la pensión o jubilación. b) Las solicitudes de revisión, que bien pueden ser en consideración a que se le tome más tiempo de servicio, último salario disfrutado, revisión del monto asignado, sobre el reconocimiento de un plus, etc.; y c) Las solicitudes de reajustes; éstos pueden corresponder al período el año vigente o bien, de años anteriores correspondientes a períodos fiscales vencidos, los cuales generan un trámite que hemos llamado Factura de Cobro al estado.”

            Como es obvio, los puntos aludidos en dicha gestión, si bien se encontraban estrechamente ligados con el tema abordado en el pronunciamiento C-156-2002, lo cierto es que no fueron objeto de la consulta original, y por ende, la solicitud de adición debía rechazarse. No obstante, por el interés de la Dirección Nacional de Pensiones de obtener un nuevo pronunciamiento sobre los puntos consultados, se decidió atender esa diligencia como una nueva consulta.

            Así las cosas, luego de un amplio y exhaustivo análisis doctrinal y jurisprudencial sobre el tema, se emitió el pronunciamiento C-368-2003 de fecha 20 de noviembre del 2003, mediante el cual se emitieron las siguientes consideraciones jurídicas de interés:

“1.- Reafirmamos que es la prescripción trimestral plasmada por el  numeral 607 del Código de Trabajo, la aplicable en materia de diferencias y mensualidades de pensión no pagadas; esto es así por la naturaleza misma de las pensiones, cuyo disfrute surge no del contrato de trabajo, sino de la aplicación efectiva de leyes de seguridad social.

2.- No podríamos admitir de ningún modo la aplicación en la materia del principio de imprescriptibilidad de derechos de quienes se encuentren aún ligados a una relación de empleo, y que es la norma lógica que se infiere del numeral 602 del Código de Trabajo, porque como claramente explicamos, las pensiones derivan de la aplicación de normas de previsión social, no del contrato de trabajo.

3.- En tesis de principio, tanto la solicitud de pensión original como cualquier otro trámite posterior concerniente a ese derecho -como podría ser aquel dirigido a obtener ya sea la revisión o el reajuste del monto asignado-, son un típico ejemplo de procedimiento declarativo, para el cual se requiere la instancia o gestión de parte interesada. Esta es la máxima que se expresa en el artículo 3º de la Ley General de Pensiones –Nº 14 de 2 de diciembre de 1935 y sus reformas-. Incluso, como dicha norma obliga a que tales gestiones deban documentarse, indiscutiblemente ello recae también en el interesado; carga procesal que ha sido abiertamente reconocida por la jurisprudencia de la Sala Segunda.

En todo caso, debe considerarse que si algunas normas de los regímenes originales de pensiones con cargo al Presupuesto Nacional establecían, de manera excepcional, que el monto de las pensiones asignadas se reajustarían “oficiosamente”, como es el caso del artículo 1º, inciso ch) de la Ley Nº 148 de 23 de agosto de 1943 –adicionado por la norma general 49 del artículo 9º de la Ley 6542 de 22 de diciembre de 1980, y posteriormente anulado por resolución Nº 2136-91 de las 14:00 horas del 23 de octubre de 1993, de la Sala Constitucional-, no queda más que concluir que la Administración debió actuar conforme a esa obligación  positiva y concreta, impuesta por el ordenamiento. Por consiguiente, este Órgano Superior Consultivo estima que si la Administración no desplegó la debida actividad fáctica o jurídica, impuesta por el ordenamiento, que llevaría a buen término ese reajuste oficioso de las pensiones, jamás podría alegar válida y legítimamente la prescripción de las diferencias de pensión no pagadas por dicho concepto, pues admitir lo contrario conllevaría indiscutiblemente más que un abuso del derecho, un ejercicio antisocial de éste.

Sin embargo, no puede dejarse de lado que la normativa que imponía aquella obligación de revisión oficiosa de las pensiones de Hacienda, por parte de la Administración, fue declarada inconstitucional, y por ende, anulada del ordenamiento (resolución Nº 2136-91 de las 14:00 horas del 23 de octubre de 1993, de la Sala Constitucional), y si a ello le sumamos que las regulaciones vigentes en la materia, esto es, la Ley Marco de Pensiones –Nº 7302-, limita la aplicación oficiosa de las revisiones de pensión a la modalidad “por costo de vida”, y no así “al puesto”, como lo preveían  otras normas afectadas, considerados que respecto de éstas últimas (revalorizaciones de pensiones “al puesto”), como es del caso del régimen originario de Hacienda, dichos trámites deben gestionarse desde entonces, conforme a lo dispuesto por el ordinal 3º de la Ley General de Pensiones; esto es, a gestión de parte interesada, y ya no de manera oficiosa; tal y como lo ha reconocido la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. De modo que respecto de esos reajustes bien podría operar la prescripción extintiva, en caso de no haber sido solicitados oportunamente, tanto en sede administrativa como en la judicial.

4.- En el caso concreto del numeral 607 del Código de Trabajo, éste nos da expresamente el “dies a quo” a partir del cual comenzará a correr el plazo extintivo de los tres (3) meses, y esto es desde el momento en que los interesados estén en posibilidad efectiva de reclamar sus derechos o de ejercitar las acciones correspondientes.

En todo caso, consideramos que es resorte exclusivo de la Administración activa, y en especial del órgano consultante, el determinar y decidir sobre la correcta determinación del “dies a quo” en cada una de las situaciones en las que la solución pareciera no ser del todo clara. Y será en última instancia, nuestros Tribunales de Justicia quienes tendrán la última palabra al respecto.”

III.- Fundamentos  y procedencia de la solicitud de adición.

En síntesis, la nueva gestión formulada por la Dirección Nacional de pensiones busca que se amplíe, o bien se aclare el citado dictamen C-368-2003, en los siguientes puntos:  

            Siendo que el dictamen mencionado califica el procedimiento en materia de pensiones como típicamente declarativo, y que por ende, requiere gestión de parte interesada tanto para la solicitud original de pensión como para cualquier otro trámite posterior, se formulan dos cuestionamientos básicos:

a)                   ¿Puede la Dirección continuar con la aplicación automática –en forma oficiosa- de las revalorizaciones por el sistema de costo de vida al monto a los pensionados o jubilados a cargo de esa dependencia, esto de conformidad con la ley 7302 de 8 de julio de 1992?

b)                   ¿Debe la Dirección exigir para todos los casos, solicitud a los pensionados o jubilados, para efectos de revalorización de sus beneficios de pensión?

IV.- Lo consultado.

Para comenzar, debemos indicar que una cosa es el procedimiento de revisión del monto asignado por concepto de pensiones y jubilaciones –que es indudablemente a gestión de parte interesada-, y otra la revalorización o reajuste automático de aquella prestación económica -que es de oficio-.

Como bien lo sabe esa Dirección Nacional, en tratándose de regímenes especiales de pensiones del Sector Público,  las solicitudes de revisión pueden sustentarse, entre otras cosas, en el hecho de tomar en cuenta algún período adicional de servicios prestados a la Administración Pública, que no haya sido considerado al momento de reconocerse el derecho a la jubilación, o bien incrementar el monto asignado de pensión respecto al último salario disfrutado o su promedio, así como por la inclusión de algún plus adicional, etc.

Por su parte, la revalorización o reajuste automático, por el que se reconoce, ya sea una equiparación del beneficio jubilatorio al salario que lleguen a obtener los servidores activos que ocupen un puesto igual a aquel en el que se encontraba el interesado al momento de jubilarse –reajuste al puesto-, o bien un incremento periódico sobre el total de la pensión o jubilación, en porcentaje o suma igual a la que llegue a decretar el Poder Ejecutivo, por variaciones en el costo de la vida, a favor de los servidores activos del gobierno central, es un derecho accesorio indefectible de la jubilación o pensión (Al respecto, véanse los pronunciamientos C-200-2001 de 17 de julio del 2001 y C-147-2003 de 26 de mayo del 2003). Dicho mecanismo lo que busca es la preservación del valor monetario de las prestaciones económicas en las que se materializan las pensiones o jubilaciones en curso de pago.

Según refiere la doctrina más calificada en la materia, los beneficiarios de pensiones están expuestos, como el resto de la población, a los caprichos de la inflación y de la coyuntura económica; y como la sociedad tiene el deber de dar protección, dentro de sus posibilidades, a los más ancianos de sus miembros que se han acogido a la jubilación, es lógico que cada país haya instituido medidas para proteger a esos beneficiarios contra la inflación y asimismo hacerlos participar en cualquier aumento del nivel general de vida. Actualmente es una práctica casi universal de las administraciones de la seguridad social, ajustar sus prestaciones periódicamente para adaptarlas a las fluctuaciones del clima económico (Véase al respecto: “Introducción a la Seguridad Social”, OIT, Ginebra, 1987, pág. 71).

Y existen al menos tres formas en que puede lograrse esa tan deseada preservación del valor de las pensiones:

a)      Ajustes a intervalos preestablecidos, o bien ajustes automáticos, cuando el procedimiento para efectuarlos y los límites para los ajustes, de haberlos, están prescritos en la legislación de seguridad social- que como veremos es nuestro caso-.

b)      Ajustes posibles, cuando la legislación dispone que la cuantía de las prestaciones serán objeto de un reexamen periódico pero no especifica los procedimientos ni los límites, ni obliga a efectuar ajustes.

c)      Ajustes especiales, cuando la legislación no los prevé pero las autoridades admiten que tienen la responsabilidad de efectuarlas y modifican ocasionalmente el monto de las pensiones mediante legislación especial.

La modificación de la cuantía de las pensiones, tanto de las que están en curso de pago como de las nuevas pensiones que se otorgan, puede fundarse en el movimiento del índice nacional de precios del consumo ( a fin de mantener el poder adquisitivo de aquéllas) o bien en el índice de las remuneraciones (  a fin de adaptar las pensiones a los movimientos del salario medio de la población activa) ( Remito a “Introducción a la Seguridad Social” , OIT, Ginebra, 1987, pág. 72).

Interesa indicar que el Convenio 102 de la Organización Internacional del Trabajo (O.I.T) relativo a la Norma Mínima de la Seguridad Social ratificado por Costa Rica mediante Ley  N° 4736 de 29 de marzo de 1971, en lo que interesa establece que los montos de los pagos periódicos en curso atribuidos, entre otras contingencias, para la vejez, invalidez y muerte, es decir, pensiones y jubilaciones, como regla mínima serán revisados a consecuencia de variaciones sensibles del nivel general de ganancias que resulten de variaciones, también sensibles, del costo de la vida ( artículos 65.10 y 66.8). Y por su parte, el Código Iberoamericano de Seguridad Social – también suscrito en nuestro país – establece que los importes de las prestaciones económicas y, en particular, de las pensiones serán revisados periódicamente, cuando se produzcan variaciones sensibles del coste de la vida, considerando asimismo la situación económica y las prácticas nacionales (artículo 33).

En nuestro medio, tal y como será de su estimable conocimiento, la Ley Marco de Pensiones(N° 7302 de 15 de julio de 1992), por la que se pretendió unificar las reglas aplicables a todos los regímenes de pensiones contributivos con cargo al Presupuesto Nacional- con excepción de los regímenes del poder Judicial y del Magisterio Nacional- regula actualmente la forma en que deben practicarse dichos reajustes o revalorizaciones automáticos:

“Artículo 7.- El monto de las pensiones se reajustará cuando el Poder Ejecutivo decrete incrementos para los servidores públicos por variaciones en el costo de la vida y en igual porcentaje que los decretados para estos”

Como es obvio, lo que se prevé en dicha normativa es un mecanismo automático de revalorización o de reajuste de los montos de las pensiones y jubilaciones en curso de pago; es decir; aplicable de oficio por parte de la Administración, sin que sea necesario incoación alguna del interesado, pues los mismos se efectuarán automáticamente cuando se acuerden aumentos por costo de vida- y no por otras causas – a favor de los servidores públicos activos.

Por lo anteriormente expuesto, aclaramos que cuando en el dictamen C-368-2003 se afirma que en el caso de las pensiones y jubilaciones el procedimiento es eminentemente declarativo, y que por consiguiente, tanto la solicitud de pensión como cualquier otro trámite posterior concerniente a ese derecho, requieren para su inicio la instancia o gestión de parte interesada, nos estamos refiriendo a aquellos trámites de revisión del monto de pensión , ya sea por la inclusión de tiempo servido contemplado al momento de declararse administrativamente el derecho a la jubilación, o bien gestiones tendentes a incrementar el monto asignado respecto al último salario disfrutado o su promedio, así como la inclusión de algún plus adicional, etc; situaciones en las que ineludiblemente el interesado debe acreditar, mediante prueba idónea, que reúne los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para acoger su gestión.

Ese es el caso de aquellos jubilados y pensionados de Hacienda que en su momento ( antes del 4 de diciembre de 1991) se beneficiaron, según su régimen originario, por la modalidad de revalorización oficiosa de pensión bajo la modalidad “ al puesto”, pues a partir de la declaratoria de inconstitucionalidad contenida en el Voto 2136-91, según lo ha estimado la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ( Ver entre otras, la resolución N° 241-96), dichos trámites deben incoarse a gestión de parte interesada, de lo contrario podrían declararse prescritos dichos reajustes al tenor de lo dispuesto en el ordinal 607 del Código de Trabajo. Considérese además, que desde 1995,- aproximadamente-la Dirección Nacional de Pensiones ha venido aplicándoles, en la mayoría de los casos, a esos mismos beneficiarios, el reajuste automático del monto de sus pensiones “por costo de vida”; situación que genera una eventual diferencia del citado incremento a su favor, y que indudablemente debe ser tramitado administrativamente a instancia de parte.

Cabe indicar entonces , que en el caso de las revalorizaciones o reajustes automáticos por costo de vida, conforme a lo dispuesto en el artículo 7° de la Ley N° 7302, la Administración debe actuar oficiosamente conforme a esa obligación positiva y concreta, impuesta por el ordenamiento ; de lo contrario incurriría por omisión, e flagrante inactividad material, con lesión directa de derechos subjetivos; disfunción administrativa hartamente reprochable, pues según acusa la doctrina: “ La pérdida del poder adquisitivo d las prestaciones de seguridad social pueden tener consecuencias serias y desgraciadas, y un régimen que no adapta las suyas a las modificaciones del valor del dinero no cumple los fines para los que fue creado” (Introducción a la Seguridad Social , OIT, Ginebra, 1987, pág. 28)

CONCLUSIÓN:

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 7° de la Ley N° 1702 de 15 de julio de 1992, que prevé un mecanismo automático de revalorización o reajuste de los montos de las pensiones y jubilaciones en curso de pago, cuando se acuerden aumentos por costo de vida – y no por otras causas- a favor de los servidores públicos activos, la Dirección Nacional de Pensiones debe actuar oficiosamente – sin que sea necesario incoación alguna del interesado- conforme a esa obligación positiva y concreta,, impuesta por el ordenamiento; de lo contrario incurriría , por omisión, en flagrante inactividad material, con lesión directa de derechos subjetivos.

Por lo demás, se aclara en lo conducente el dictamen C-368-2003 de 20 de noviembre de 200e