C-136-2004
San
José, 5 de mayo del 2004
MBA
Elizabeth Molina Soto
Directora
Nacional de Pensiones
Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social
S.
O.
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto
de la República, me refiero al oficio DNP-0373, de fecha 10 de marzo del 2004,
por medio del cual, se solicita nuestro criterio técnico-jurídico, a fin de
determinar si con base en las disposiciones vigentes de la Ley Nº 7302 de 15 de
julio de 1992, y a efecto de otorgar una jubilación o pensión al amparo de los
regímenes afectados por dicha normativa –especialmente
el del MOPT-, es posible computar el tiempo servido y cotizado en otras
instituciones del Estado, diferentes a las cubiertas por los regímenes
originarios.
En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de
nuestra Ley Orgánica –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus
reformas-, la presente consulta se acompaña de la opinión de la asesoría
legal respectiva (Oficio número ALE-19-2003 de 9 de marzo del 2004); la cual,
en lo que interesa, señala que el marco regulador de la Ley 7302 estableció la
posibilidad de que para el otorgamiento de beneficios jubilatorios bajo su
regulación, puedan ser tomados como tiempo de servicio, los años laborados en
otras instituciones del Estado, distintas a las instituciones cubiertas
originariamente. Y agrega que por ello, se permite el traslado de cuotas
aportadas a otros regímenes de pensión.
Así las cosas, sobre el particular, debemos indicar lo
siguiente:
La consulta que se nos plantea, en términos generales, se refiere a la
posibilidad de computar, para el otorgamiento de pensiones y jubilaciones al
amparo de los regímenes especiales afectados por la Ley Marco (Nº 7302), el
tiempo servido y cotizado en otras instituciones del Estado, diferentes a las
cubiertas por aquellos regímenes originarios.
Indudablemente para dar respuesta a esa interrogante, resulta
imprescindible analizar si como consecuencia de la promulgación y entrada en
vigencia de la citada Ley Nº 7302, fueron derogadas aquellas normas que, en
algunos regímenes especiales originarios, establecían claras limitaciones al
cómputo del tiempo servido fuera de la institución específica cubierta. Ese es
el caso del artículo 5º de la Ley de Pensiones del Registro Nacional –Ley Nº 5 de 16 de setiembre de 1939-,
que establecía una limitación absoluta en ese sentido, pues autorizaba
únicamente el cómputo del tiempo servido en el Registro. En sentido similar, la
Ley de Pensiones de Comunicaciones -Ley
Nº 4 de 29 de setiembre de 1940 y sus reformas- (derogada expresamente por
la Ley de Correos, n.° 7768 de 24 de abril de 1998), en su artículo 7º,
permitía el reconocimiento de los servicios prestados en otros ramos de la
Administración Pública, hasta por un máximo de 10 años, siempre y cuando el
solicitante, o su causahabiente demostrara que por los últimos cinco años había
laborado en correos, telégrafos, radios nacionales o teléfonos. Por su parte,
el régimen de Obras Públicas y otros empleados -Ley Nº 19 de 4 de noviembre de 1944 y sus reformas- en su ordinal
4º establecía que para el cómputo del tiempo servido, a aquellos empleados que
prestaren servicios en cualquiera de las dependencias de Fomento o que llegasen
a laborar por más de 10 años en éstas, se les abonaría el tiempo servido en otras
dependencias públicas, siempre y cuando no hubiesen conseguido una pensión por
esos servicios.
Ahora bien, como ya hemos indicado en dictámenes anteriores, por
ejemplo en el número C-305-2000 de 11 de diciembre del 2000, y según lo ha
reconocido tanto la Sala Constitucional (sentencia
Nº 6124-93 de las 14:30 horas del 23 de noviembre de 1993) como la Sala Segunda de la Corte Suprema de
Justicia (entre otras muchas, la
sentencia Nº 2002-00622 de las 09:50 horas del 11 de diciembre del 2002),
con la Ley de Creación del Régimen General de Pensiones con cargo al
Presupuesto Nacional, de otros Regímenes Especiales y Reforma a la Ley N° 7.092
del 21 de abril de 1.988 y sus Reformas, Ley del Impuesto sobre la Renta,
denominada también como Ley Marco de Pensiones (Nº 7302 de 15 de julio de 1992), el legislador procuró unificar
los distintos regímenes especiales de pensiones existentes, que tuviesen como
base la prestación de servicios al Estado y cuyo pago de los beneficios
económicos estuviese a cargo del presupuesto nacional. Por eso, en el artículo
1°, se indicó: “Créase el Régimen General
de Pensiones con cargo al Presupuesto Nacional, al cual se ajustará, en lo
sucesivo, el otorgamiento de todas las jubilaciones y pensiones de los
regímenes contributivos que tengan como base la prestación de servicio al
Estado, originada con anterioridad a la entrada en vigencia de esta Ley y cuyo
pago esté a cargo del Presupuesto Nacional. Para los funcionarios que ingresen
a servir al Estado con posterioridad a la entrada en vigencia de esta Ley, se
aplicará lo que dispone el artículo 38.”
Los regímenes que se contemplan en ese artículo 1°, según lo dispone el
artículo 2º del Decreto Ejecutivo N° 21.996 de 2 de febrero de 1993, por el
cual se dictó el Reglamento a Ley N° 7302, son los siguientes: a)
Comunicaciones -Ley Nº 4 de 29 de
setiembre de 1940 y sus reformas-; Obras Públicas y otros empleados -Ley Nº 19 de 4 de noviembre de 1944 y sus
reformas-; Empleados del Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER)
-Ley Nº 264 de 23 de agosto de 1939-;
Registro Nacional –Ley Nº 5 de 16 de
setiembre de 1939-; Músicos de Bandas Militares –Ley Nº 15 de 15 de diciembre de 1935 y sus reformas- y Hacienda
148 y otros empleados –Ley Nº 148 de 23
de agosto de 1943-.
Cabe destacar que las leyes respectivas que fundamentan los regímenes
especiales anteriormente citados, no
fueron integralmente derogadas por la Ley Marco de Pensiones, pues al tenor de
lo dispuesto en el párrafo “in fine” de su artículo 41 –y en lo que interesa a la presente consulta- se prevé que esa Ley
deroga sólo aquellas disposiciones de esas leyes que se le opongan. En
consecuencia, las leyes originarias de los regímenes especiales afectados
continúan vigentes; derogándose únicamente en todo aquello que se oponga a las
nuevas disposiciones normativas del marco unificador previsto en la Ley Nº
7302.
Así las cosas, resulta obvio que de conformidad con los artículos 1º y
41 de la Ley Marco, en lo sucesivo, las pensiones concedidas al amparo de los
regímenes especiales anteriormente enunciados, debían ajustarse al nuevo
régimen general instaurado.
Así en principio, conforme a las disposiciones
contenidas en el artículo 4 de la Ley Marco, se establece que tendrán derecho a
la jubilación aquellos servidores que tengan sesenta años de edad, y que hayan
servido al Estado y cotizado para el régimen especial al que pertenezcan, al
menos por treinta años; o bien, quienes tengan más de sesenta y cinco años de
edad, siempre que hubiera servido al Estado y cotizado para el régimen especial
al que pertenezca, por más de veinte años. No obstante, en los Capítulos V y
IX, referidos a las Disposiciones Generales y Finales, se introdujeron normas,
una ordinaria (artículo 29) y la otra transitoria (Transitorio III) que
modifican sensiblemente los requisitos de elegibilidad enunciados en el
artículo 4º, y que naturalmente no pueden ser obviadas.
Según criterio
de este Despacho, no obstante que el numeral 4 de la propia Ley Nº 7302 prevé,
en tesis de principio, una contribución forzosa al régimen especial al que se
venía perteneciendo, y que la jurisprudencia nacional le ha dado a esa
contribución periódica un reconocimiento importante, como condición esencial
para la existencia del régimen mismo, resulta jurídicamente innegable que la
referida cotización puede ser sustituida incluso por el aporte obligatorio al
seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social,
o bien con aquella contribución efectuada a cualquier otro régimen de pensiones
del Estado, pero siempre y cuando no se trate de tiempo laborado en el sector
privado, dado que esos regímenes fueron creados únicamente para empleados del
Sector Público. Esto es así, conforme lo autorizan expresamente los artículos
29 de la Ley Marco de Pensiones y 32 de su Reglamento (Pronunciamientos
C-155-2001 de 29 de mayo del 2001 y C-324-2001 de 27 de noviembre del mismo
año).
Por su parte, en el Transitorio III de esa normativa,
se establece el derecho para aquellas personas cuya edad para pensionarse
quedaba fijada en sesenta años (según lo indicado en el artículo 4º), de
descontar el requisito de la edad de retiro hasta un mínimo de cincuenta y
cinco años. Así, por cada dos años servidos
y cotizados para la Administración Pública se puede descontar uno de
edad, hasta llegar a ese límite de cincuenta y cinco años. Y en tales casos, la
jubilación o la pensión se concederá siempre y cuando se contara con los años
servidos que determinara el régimen especial originario al cual se pertenezca.
Según puede inferirse, la normativa aludida en el
acápite anterior hace expresa alusión, para el cómputo del tiempo servido, a
los años laborados y cotizados para la Administración Pública; acepción que
conforme a lo dispuesto en el numeral 1º de la Ley General de la Administración
Pública trasciende a las instituciones originariamente cubiertas por los
diversos regímenes de pensiones, pues comprende tanto al Estado (administración
central) como a los demás entes públicos (instituciones descentralizadas);
pudiéndose englobar el concepto en lo que se denomina, desde el punto de vista
económico, como Sector Público.
Y cabe destacar
que esa es la idea que imprime el contenido normativo del ordinal 5º del
Reglamento de la Ley Marco -Decreto Ejecutivo Nº 21.996 de 2 de febrero de 1993-,
que dispone lo siguiente:
“Artículo
5.- Para el cómputo de tiempo servido no
será preciso que el solicitante haya laborado para una única institución ni
cotizado para un único régimen especial de pensiones. Tampoco se requerirá
que los servicios hayan sido prestados consecutivamente o en puestos de igual
categoría. Bastará que, documentalmente
se compruebe el servicio prestado al Estado y haber cotizado para
cualquiera de los regímenes especiales sometidos al Régimen General de
Pensiones por el tiempo requerido en el artículo 3 de este reglamento (Los diez
años exigidos por el citado numeral tercero fueron declarados
inconstitucionales mediante resolución Nº 4682-96 de las 11:15 horas del 6 de
setiembre de 1996, por la Sala Constitucional).
Resulta innegable entonces, que con base en
las disposiciones vigentes de la Ley Nº 7302 de 15 de julio de 1992, y a efecto
de otorgar una jubilación o pensión al amparo de los regímenes afectados por
dicha normativa, es posible computar el tiempo servido y cotizado en otras
instituciones del Estado –acepción en
sentido amplio, según se explicó-, diferentes a las cubiertas por los
regímenes originarios. Criterio que tímidamente habíamos advertido en nuestro
dictamen C-046-2000 de 9 de marzo de 2000; en el que se indicó que en cuanto a los regímenes
especiales de pensiones absorbidos por la llamada Ley Marco de Pensiones, es
posible reconocer sólo el tiempo servido en órganos estatales para efectos de
la pensión. Criterio que ha sido también acogido por la Sala Segunda de la
Corte Suprema de Justicia, en al menos un precedente; esto en la sentencia Nº
2002-00622 op. cit., en la que con fundamento en el Transitorio III de la
citada Ley Marco, ordenó reconocer una pensión de Hacienda proporcional, con
base en el tiempo laborado por el accionante en la
Municipalidad de Desamparados, en el Ministerio de Gobernación y en la Asamblea
Legislativa.
Normativa como
la analizada constituye un avance en el reconocimiento del principio de la
unidad estatal, bajo la concepción del Estado como patrono único, teoría
desarrollada tanto por la jurisprudencia administrativa, como por la judicial,
mediante la cual se ha venido progresando en cuanto a los derechos respecto de
los cuales se hacía el reconocimiento de la antigüedad, que inicialmente lo fue
para efectos de vacaciones, preaviso, auxilio de cesantía, jubilación y más
recientemente para el pago de las anualidades a través de la Ley Nº 6835 (Véase
el respecto, entre otras muchas, las sentencias Nºs 433-90 de las 15:30 horas
del 27 de abril de 1990, de la Sala Constitucional y 269-94 de las 09:30 horas
del 16 de setiembre de 1994, de la Sala Segunda de la Corte Suprema de
Justicia).
No ha sido ésta la primera vez que en nuestro
ordenamiento jurídico, relativo a la seguridad social, se han introducido
normas como las comentadas. Por ejemplo, el numeral 4° de la Ley N°148 sufrió
diversas reformas, pero la esencial a considerar en este análisis, es la
realizada mediante la Ley N° 4986 de 3 de junio de 1972, y que textualmente
expresaba: "Artículo 4°.- Para el
cómputo del tiempo servido no es necesario que los destinos o empleos hayan
sido desempeñados consecutivamente, ni en puestos de igual categoría, pues se
sumarán los años trabajados tanto para el Ministerio de Hacienda como para otras
dependencias e instituciones del Estado. En el caso de personas amparadas al
Sistema de Pensiones de Hacienda que hubieran cotizado para el Seguro de
Invalidez, Vejez y Muerte, administrado por la Caja Costarricense de Seguro
Social, también se sumarán los períodos que hubieren pertenecido a ese sistema
de pensiones. La liquidación de cuotas pagadas a la Caja Costarricense de
Seguro Social se hará conforme al transitorio de la ley N°4156 de 19 de junio
de 1968". Y como ésta otras: véase también en igual sentido la reforma
introducida por la Ley Nº 6914 de 28 de noviembre de 1983.
Y cabe advertir
que nuestro Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de reexaminar
alguna normativa de rango legal –en
concreto, el artículo 231 de la Ley Orgánica del Poder Judicial- que
establece previsiones similares a las de comentario, y al respecto ha
considerado que es compatible con el Derecho de la Constitución que para efecto
del cómputo del tiempo servido se acepte que el servidor pueda reivindicar los
años de trabajo remunerado que se hubieren prestado para cualquier dependencia
o institución del Estado, esto en razón del concepto de único patrono, lo cual
no resulta irrazonable (Ver entre otras,
las resoluciones Nºs 2084-96 de las 14:30 horas del 7 de mayo de 1996; 4899-97
de las 13:42 horas del 22 de agosto, 5347-97 de las 13:00 horas del 5 de
setiembre, ambas de 1997; 2001-08164 de las 14:52 horas del 14 de agosto y
2001-10860 de las 08:39 horas del 26 de octubre, ambas del 2001).
CONCLUSIÓN:
De conformidad con los
principios de juridicidad o de legalidad administrativa y de inderogabilidad
singular de las normas, que rigen todo el actuar de la Administración Pública,
según lo ordenan los artículos 11 y 129 de la Constitución Política, 11 y 13 de
la Ley General de la Administración Pública, este Órgano Superior Consultivo
considera que con base
en las disposiciones vigentes de la Ley Nº 7302 de 15 de julio de 1992, para
efecto de otorgar una jubilación o pensión al amparo de los regímenes afectados
por dicha normativa, es posible computar el tiempo servido y cotizado en otras
instituciones del Estado, diferentes a las cubiertas por los regímenes
originarios.
Se reconsidera oficiosamente, en lo
conducente, el dictamen C-305-2000 de 11 de diciembre del 2000.
Sin otro particular,
MSc. Luis