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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 147
 
  Dictamen : 147 del 17/05/2004   

Plantilla para cartas, dictámenes y opiniones
 C-147-2004
17 de mayo del 2004
                                                                           
 
Ingeniero
Ronald Castillo Fonseca
Director Ejecutivo
Corporación Arrocera Nacional

 


Estimado señor:


Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio DE-964-03 de 10 de octubre de 2003, y doy respuesta a su consulta en los siguientes términos.


Usted señala los siguientes antecedentes:


“1. Amparada a los Decretos Ejecutivos Nº 30858 de noviembre de 2002 y Nos. 30970, 31014 y 31166, todos del 2003, mediante los cuales se decreta el desabastecimiento de arroz en granza en el mercado nacional, la Corporación Arrocera Nacional importa el arroz en granza con arancel reducido.


2. De conformidad con el artículo 37 de la Ley de la Corporación Arrocera Nacional, las importaciones de arroz en granza realizadas por el Consejo Nacional de Producción o en defecto, por la Corporación Arrocera Nacional, deben ser distribuidas a los agroindustriales en forma proporcional a las compres de arroz que éstos hayan realizado a los productores nacionales.


3. Mediante el Decreto Ejecutivo Nº 38867, se crea un fondo de asignaciones no reembolsable para los productores nacionales de arroz. Los recursos de este fondo provendrán del Presupuesto Nacional, no obstante el Transitorio Segundo dispone que las ‘reglas de distribución contenidas en este decreto se aplicarán igualmente al diferencial que contenga (sic) el Consejo Nacional de la Producción o en su defecto, la Corporación Arrocera, como resultado de las importaciones a una tarifa arancelaria reducida realizadas al amparo del artículo 37 y concordantes de la Ley de Creación de la Corporación Arrocera, mientras no se haya implementado el programa previsto en el artículo 1 de ese decreto.” (El destacado no es del texto)


4. El diferencial señalado se refiere a la diferencia que resulte entre el precio del arroz cobrado a los industriales y el costo del arroz importado.


5. El artículo 30, párrafo tercero de la Ley de la Corporación establece: “Cuando se requiera importar arroz, el importador cancelará, para efectos de la nacionalización de la mercancía, una contribución obligatoria del uno y medio por ciento (1.5%) sobre el precio del arroz limpio, seco, en granza o pilado.”


6. El precio del arroz fue negociado con los industriales y consta en los acuerdos de Junta Directiva y cancelado por cada uno de ellos.”


A partir de lo anterior, se consulta, en concreto, quién debe asumir el pago de esa contribución obligatoria. Entendemos que el pago de la contribución obligatoria a la que se hace mención es la dispuesta en el artículo 30, párrafo tercero de la Ley de la Corporación Arrocera.


De previo a realizar el respectivo análisis, es importante tomar en consideración que existen, al menos, dos acciones de inconstitucionalidad en contra del artículo 30 supra indicado, que se tramitan en los expedientes 02-013072-0007-CO y 03-011943–007–CO, que están pendientes de resolver, y en las que se definirá el tema objeto de consulta.


Precisamente, se retomarán aquí algunas de las consideraciones que este Órgano Asesor expuso en torno al tema en los informes correspondientes a dichas acciones de inconstitucionalidad, por referirse al mismo punto.


 De previo a realizar el análisis correspondiente es necesario revisar, de manera general, las distintas formas en las que se ha regulado el tema de las importaciones de arroz. Para dicho objetivo, sirven de ayuda los dictámenes C-150-92 de 11 de setiembre de 1992 y C-191-92 de 17 de noviembre de 1992. En ambos estudios se sostuvo, para esas fechas, la competencia compartida de la Oficina del Arroz y del Consejo Nacional de Producción para importar arroz, tanto pilado como en granza, estableciéndose, en el segundo dictamen, la posibilidad de que esos entes otorgaran licencias de importación de arroz. Además, se precisó que “Dado que la posibilidad jurídica de conferir estas licencias y con ello limitar las importaciones de arroz fueron conferidas por ley, hasta tanto no se proceda a su derogación por medio de ley de la República que así lo determine expresamente, se mantendrán en vigencia.”


 Se desprende de la lectura de los citados dictámenes, que a esa fecha existía una regulación precisa y estricta sobre la importación y exportación del arroz, y por ende, de su regulación interna.


 Es así como el artículo 10 establecía en el inciso b) que le correspondía a la Oficina del Arroz, como atribución, dirigir, reglamentar y ejecutar la exportación y la importación del arroz, y en el inciso k) expresamente señalaba: “En casos muy calificados, importar arroz en granza y distribuirlo entre las empresas beneficiadoras…”


         Ahora bien, mediante Ley Nº 7473 de 20 de diciembre de 1994, se eliminan las licencias, los permisos previos, los criterios vinculantes, los vistos buenos, las recomendaciones y cualesquiera otras formas de autorización para importar mercancías respecto del arroz en todas su formas y presentaciones (art. 1.b), y se reforma el inciso b) del artículo 10 de la Ley de la Oficina del Arroz (Nº 7040 de 28 de noviembre de 1985), eliminándole la facultad de importar y de otorgar permisos de importación, manteniéndosele facultades sobre la exportación [1]. Siempre se mantuvo la facultad del Consejo Nacional de la Producción de realizar importaciones.


De esta forma se abrió el mercado en materia de importación, permitiéndose una libre importación del arroz.


 Por su parte, la Ley Nº 7472 de 20 de diciembre de 1994, estableció la eliminación de las licencias y de toda otra autorización para el ejercicio del comercio, así como las restricciones para ejercer actividades comerciales en virtud de la nacionalidad (salvo materia laboral y migratoria) (art. 6). Además, expresamente, en su artículo 70, se derogan “El inciso a) del artículo 9, los incisos b), j) y k) del artículo 10 y los artículos 32, 33 y 34 de la Ley de Creación de la Oficina del Arroz…”.


 A partir de las modificaciones anteriores, este Órgano Asesor concluyó:


“De esta forma quedan derogadas las siguientes competencias y facultades:


Definir las políticas generales de la Oficina, incluso las relativas a las cuotas de consumo nacional y de exportación e importación (art. 9.a); dirigir, reglamentar y ejecutar la exportación y la importación del arroz, garantizar el adecuado suministro de arroz de calidad y precio razonable a la población costarricense y, en casos muy calificados, importar el arroz en granza y distribuirlo entre las empresas beneficiadoras (art. 10 incisos b), j) y k))[2].  Se incluye, también, dentro de la derogatoria, lo siguiente:


 “Artículo 32.- Determinado el excedente de la producción de arroz, de conformidad con lo que establece el artículo 10 de la presente ley, la Oficina solicitará a los beneficiadores la retención de la cantidad de arroz que corresponda, de la calidad que se especifique, para cubrir la exportación, que se realizará por intermedio de la misma Oficina, para lo cual ésta dictará un reglamento que deberá ser aprobado por el Consejo Nacional de Producción.  En la medida de lo posible, se distribuirá el monto de lo exportable en forma proporcional a las existencias de cada beneficiador.


Artículo 33.- Liquidada totalmente la cosecha, si el precio de exportación hubiere sido mayor al precio de liquidación final, la diferencia será girada por la Oficina de la siguiente manera:


a) El cincuenta por ciento al Fondo de Exportaciones de Arroz y Reserva de Contingencia, que servirá para cubrir futuras en las exportaciones.


b) El quince por ciento a los beneficiadores de todo el país, aun aquellos que no hubieren entregado grano para la exportación por haberlo vendido todo al mercado local.


Cada beneficiador recibirá una suma proporcional al monto del arroz beneficiado por ellos.


c) El treinta y cinco por ciento restante a los productores, en proporción al arroz que hubieren entregado durante el año correspondiente.


Los productores y beneficiadores que durante el año posterior a la distribución del ingreso no retiraren los beneficios de exportación a que aluden los incisos b) y c), perderán su derecho a los montos dejados de cobrar, los que pasarán a formar parte del Fondo de Exportación y de Contingencia.  


Artículo 34.- Las utilidades derivadas de la importación, según el precio del arroz en granza importado, puesto en las plantas, y el precio recomendado por el Ministerio de Economía y Comercio, pasarán al fondo que establece el inciso a) del artículo 33


Nótese entonces, que a raíz de las anteriores derogatorias no sólo se eliminan las restricciones a la importación y exportación del arroz, sino que también, expresamente, se elimina la facultad de que la Oficina del Arroz importe arroz en granza y lo distribuya entre las empresas beneficiadoras. (Dictamen C-012-2000 de 26 de enero del 2000)


 Así pues, a esa fecha queda absolutamente claro que se tiene un régimen de libre importación de arroz, sin perjuicio de las potestades del Consejo Nacional de la Producción, que no fueron objeto de análisis en ese dictamen.


 Con posterioridad, se emite la Ley de Creación de la Corporación Arrocera (Nº 8285 de 30 de mayo de 2002), que deroga expresamente la Nº 7014 de 28 de noviembre de 1985 (Ley de Creación de la Oficina del Arroz).


 La promulgación de la citada Ley, si bien procura una mayor intervención de la Corporación en la actividad arrocera, mantiene el principio de  posibilitar a los particulares el realizar importaciones de arroz (ver, por ejemplo, pronunciamiento C-229-2003).


 A partir de las anteriores consideraciones se pasará a realizar un análisis más puntual del aspecto consultado, para lo cual conviene tener presente el contenido del artículo 30 de la Ley de la Corporación Arrocera.


Artículo 30.— Establécese el pago de una contribución obligatoria del uno y medio por ciento (1,5%) sobre el precio del arroz entregado, limpio y seco, en granza o pilado. Dicha contribución obligatoria será pagada por partes iguales: cero coma setenta y cinco por ciento (0,75%) lo pagará el productor, y cero coma setenta y cinco por ciento (0,75%), el agroindustrial, dentro del plazo de ocho días hábiles contados a partir del recibo del arroz o de la realización de la transacción.


Los agroindustriales actuarán como agentes recaudadores y deberán girar los recursos directamente a la Corporación, a más tardar dentro de los cinco días hábiles siguientes al cierre mensual.


Cuando se requiera importar arroz, el importador cancelará, para efectos de la nacionalización de la mercancía, una contribución obligatoria del uno y medio por ciento (1,5%) sobre el precio del arroz limpio, seco, en granza o pilado.


Los importadores cancelarán dicha contribución ante la Corporación Arrocera y esta emitirá el respectivo documento de cancelación, que se presentará junto con la declaración aduanera para efectos de nacionalización del arroz.


 La naturaleza jurídica de ese 1.5% y los sujetos obligados a su pago, fue analizado en nuestros informes que se presentaron en las acciones de inconstitucionalidad que se tramitan en los expedientes 02-013072-0007-CO y 03-011943–007–CO, y que ahora se reiterarán para efectos del presente dictamen.


En primer término, debemos tener claro que la Corporación Arrocera es un ente de derecho público no estatal; es decir persigue un fin público teniendo como objetivo, de conformidad con el artículo 1 de la Ley 8285 “…establecer un régimen de relaciones entre productores y agroindustriales de arroz, que garantice la participación racional y equitativa de ambos sectores de esta actividad económica y, además, fomente los niveles de competitividad y el desarrollo de la actividad arrocera.”


Sobre el punto en concreto de la financiación, se establece una contribución obligatoria del 1.5% sobre el precio del arroz entregado, limpio y seco, en granza o pilado; misma contribución que se fija en el caso de importación para efectos de su nacionalización.


Es criterio de esta Procuraduría General que dichas disposiciones no quebrantan el libre comercio ni son inconstitucionales, por la elemental razón de que estamos en presencia de un uso legítimo y razonable del ejercicio de potestades de imperio, siendo una de éstas la potestad tributaria.


En efecto, nos encontramos ante una contribución parafiscal y no, como lo afirma el accionante, ante un impuesto.


Nuestra jurisprudencia administrativa ha desarrollado el tema de la contribución parafiscal (véanse, entre otros, los dictámenes C-100-2003 de 8 de abril del 2003, 209-90 de 18 de diciembre de 1990, reiterado en el C-270-2000 de 8 de noviembre del 2000). Por ejemplo, en el pronunciamiento O.J.-060-2001 de 28 de mayo del 2001, expresamos lo siguiente:


‘Las contribuciones parafiscales tienen una connotación especial debido a su fin, lo que exime a los recursos que se recaudan gracias a ellas de ingresar a la caja única del Estado. Sin bien resulta sumamente difícil establecer una distinción tajante o absoluta entre un impuesto, sobre todo cuando éste tiene un destino específico, y una contribución parafiscal, toda vez que ésta última disfruta de todos los atributos y características del primero, el hecho de que se cree para satisfacer un fin socio-económico, y no para satisfacer las necesidades generales del Estado, resulta un elemento distintivo y diferenciador. En esta dirección, en la opinión jurídica O.J.-004-2001 de 11 de enero del 2001 expresamos lo siguiente:


‘Se establece una obligación coactiva de carácter pecuniario en favor de CONAPE. Dicha obligación que, constituye expresión del poder soberano del Estado, tiene naturaleza tributaria. La Sala Constitucional ha considerado en su resolución N. 320-92 de 11 de febrero de 1992 que ese tributo es un impuesto. Aspecto que podría discutirse a partir del concepto de parafiscalidad. En efecto, por el destino del tributo podría estimarse que más bien constituye una contribución parafiscal. Pero independientemente de que se trate de un impuesto o de una contribución parafiscal, es lo cierto que en razón de la naturaleza tributaria le resultan aplicables las distintas disposiciones que rigen los tributos.’


El tratadista Manuel de Juano ("Curso de Finanzas y Derecho Tributario"), al analizar la naturaleza jurídica de cierto tipo de aportes a cargo de determinados sectores, ha dicho:


"La doctrina se ha manifestado con un criterio uniforme sobre la conveniencia de ubicar tributariamente a esta clase de recursos. Su naturaleza tributaria se acepta hoy en la generalidad de los autores… En tal sentido afirmamos que son tributos que participan de la naturaleza del impuesto por su gravitación económica sobre el consumidor, lo que les acuerda cierta semejanza con la imposición indirecta y por su obligatoriedad, pero no tienen figuración específica en el presupuesto del Estado y están afectados a gastos determinados que se especifican por la disposición legal que los ha creado…en efecto, si los recursos parafiscales, cualesquiera fueren sus características variaciones de la extensa gama en que se agrupan, son consecuencia y expresión del poder tributario del Estado y sus peculiaridades no permiten identificarlos con las otras tres categorías de recursos derivados, siempre será necesario analizarlos a través del enfoque de su propia naturaleza… Dejaremos sentado, en primer término, como lo recuerda Giulliani Fonrouge, que bajo la denominación genérica de contribuciones parafiscales, se agrupan numerosos tributos exigidos por organismos públicos o semipúblicos, que con independencia de las rentas generales del Estado, están destinados a financiar actividades específicas. La etimología del término, nos lleva si embargo, a su ubicación en el sector de las instituciones tributarias: "para" raíz griega que significa al lado o junto a, y "fiscal" que viene de fiscus, equivalente a tesoro público o concreción patrimonial del Estado." (Ediciones Molachino, Rosario, 1971, pag.692)


Guiliani Fonrouge nos recuerda sobre el tema lo siguiente:


‘Bajo la denominación genérica de contribuciones parafiscales, se agrupan numerosos tributos exigidos por organismos públicos o semipúblicos, que con independencia de las rentas generales del Estado, están destinados a financiar sus actividades específicas. Ese ‘neologismo afortunado’ al decir del prof. Baleeiro, alcanzó rápida consagración a partir de 1946, en que fue utilizado en Francia, para designar un aspecto de las finanzas públicas que se desarrollaba ‘paralelamente’ o ‘al lado’ del presupuesto general. (GUIULIANI FONROUGE, Carlos M., Derecho Financiero, Ediciones Depalma, Buenos Aires–Argentina, 1962, volumen II, página 815).


El tributo creado en el artículo 30, aquí cuestionado, precisamente reúne las características que la doctrina y la jurisprudencia le han otorgado a las contribuciones especiales, esto es, ser un tributo creado por ley, en ejercicio de la potestad tributaria, que está destinado a financiar actividades específicas.


En el informe presentado en la acción de inconstitucionalidad 02-13072-0007-CO, ya habíamos señalado que se trataba de una contribución parafiscal, retomando lo externado en el dictamen C-100-2003 de 8 de abril de 2003. Al respecto se señaló:


“Por su parte, el Tribunal Constitucional, siguiendo la doctrina, ha considerado como contribuciones parafiscales aquellas que crean un fondo de naturaleza corporativa, destinadas a alcanzar un fin económico o social de un determinado grupo de personas unidos por intereses comunes. En efecto, en el voto n.°  4785-93, el cual ha sido constantemente reiterado, expresó lo siguiente:


‘En el caso de examen, la Ley de Creación del Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas, al establecer la ‘contribución parafiscal’ que se analiza en esta acción  -especie del género TRIBUTO y que en este caso no podría clasificarse como una figura tributaria pura, por las especiales características con que cuenta, verbigracia, la connotación de ‘mutualidad’ que se le atribuye al Fondo-,  determina en su articulado: el hecho generador de la contribución (la venta de los cultivos); la tarifa (el tres por ciento del precio final pagado al productor); el sujeto activo de la obligación (el Fondo de Contingencias Agrícolas); el sujeto pasivo de la obligación (el productor) y el responsable o categorías de éstos (las ‘entidades, organismos públicos, empresas privadas y personas físicas’ que actuarán en calidad de tales), dejando al Poder Ejecutivo la facultad de individualizar, entre la gama de posibilidades propuestas, la calidad de agente recaudador que, en un determinado momento -en razón de la actividad llamada a contribuir y dentro del los límites de razonabilidad señalados por la Ley- sea la indicada para la ejecución material de la prestación. Por lo expuesto, no resulta posible afirmar que es contrario a lo dispuesto en la Constitución Política en esta materia, ‘la delegación relativa’ que, en cuanto a la individualización del responsable o agente recaudador, hace el texto de ley en el Poder Ejecutivo, concretamente, con lo dispuesto en el artículo 5° de la norma citada.


IX .- A mayor abundamiento y habida cuenta de la finalidad propia de la creación del Fondo de comentario: para la asistencia en favor de los productores agrícolas afectados por desastres naturales -hechos futuros inciertos-, no resulta posible que el legislador de antemano y en forma concreta, determine cuáles van a ser los productores agrícolas obligados a contribuir con el Fondo, pues no se puede predecir cuales de éstos se verán afectados o cuando se van producir esos fenómenos naturales, de manera que, resulta razonable, a juicio, de esta Sala, en virtud de tales circunstancias, que el legislador ‘delegue’ esa ‘individualización’ en el Poder Ejecutivo para la consecución, efectiva de los fines propuestos, sin que ello implique un quebranto al principio de reserva de ley en materia tributaria y en consecuencia, una violación a lo dispuesto en el inciso 13 del artículo 121 Constitucional.’


En otro fallo, el Tribunal Constitucional ha establecido que, dada la finalidad de un colegio profesional, el pago de  un timbre a su favor, es una contribución parafiscal. Al respecto, en el voto 2243-97, expresó lo siguiente:


‘VI.- Concluyendo, pues, se estima que la correcta interpretación del artículo 53 inciso d) de la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados en Ciencias Económicas y Sociales es aquella según la cual se prevé un sujeto pasivo genérico para el pago de la contribución parafiscal –timbre– para la participación en contratación pública. La regulación en sí misma guarda conformidad con los límites que contiene la Constitución Política para el ejercicio de la potestad tributaria…’


También la Sala Constitucional ha clasificado como una contribución parafiscal, el aporte que deben hacer las cooperativas a CENECOOP para que se utilice en programas educativos y de capacitación del movimiento cooperativo. Sobre el particular, en el voto n.° 7339-94 , indicó lo siguiente:


‘II. Asimismo, en cuanto a que la contribución que se impugna no constituye impuesto en razón de que los fondos recaudados se destinan a un ente de naturaleza privado –Centro de Capacitación Cooperativa (CENECOOP)–, no lleva razón el accionante, ya que el destino de lo recaudado por el fisco no es parámetro para determinar si una contribución obligatoria tiene el carácter de impuesto, sino que deben valorarse otros elementos, como lo son el modo de establecer la carga impositiva, que únicamente puede hacerse mediante ley, y quien lo cobra –el Estado–, que en este caso se establece que es a través de un juicio ejecutivo. Obsérvese que no es la primera vez que se impone una carga tributaria para destinarla a particulares, como es el caso del Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas, impuestos que se cobran para destinarlos a los agricultores que se hayan visto afectados por desastres naturales. Estima esta Sala que esta obligación pecuniaria impuesta a las asociaciones cooperativas sí puede considerarse como una verdadera contribución con claros fines económicos–sociales, conocida en la doctrina del Derecho Tributario como ‘contribución parafiscal’, que es impuesta por el Estado pero no figura en el presupuesto general de ingresos y gastos, por lo que recibe la denominación antes referida.


 ‘La misma doctrina del Derecho Financiero define la figura como «tributos establecidos en favor de entes públicos o semipúblicos, económicos o sociales, para asegurar su financiación autónoma». Quiere decir, lo anterior, que la contribución parafiscal no constituye una figura distinta de la tributación general.’ (Sentencia número 4785-93, de las ocho horas treinta y nueve minutos del treinta de setiembre de mil novecientos noventa y tres.)


 El Centro de Capacitación Cooperativa (CENECOOP) tiene como finalidad primordial impartir cursos de capacitación en relación con la materia de las cooperativas, no tiene fines de lucro, sino únicamente de formación y capacitación, motivo por el cual, perfectamente encuadra en la figura antes anotada.’


Por último, en relación con el aporte patronal al Banco Popular y de Desarrollo Comunal, en la sentencia n.° 6478-96, estableció lo siguiente:


‘II.- Sobre el fondo: impugna el actor la obligación pecuniaria patronal que establece el artículo 5 de la Ley Orgánica del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, que a continuación se transcribe, en lo conducente:


‘Artículo 5º.- El Fondo de Trabajo Capitalizado se formará por:


a) Un aporte del 1/2% mensual sobre las remuneraciones, sean salarios o sueldos que deben pagar los empresarios particulares, los Poderes del Estado y todas las instituciones públicas; y (...)’, alegando violación del derecho de propiedad privada y la libertad de comercio. Sobre las lesiones acusadas, debe recordarse que el monto que se cobra a los patronos para constituir parte del ahorro obligatorio de sus empleados consiste en una contribución parafiscal, en los términos y con las consecuencias que ha definido este Tribunal:


‘Esta especial configuración jurídica implica, necesariamente, que los aportes, tanto los de los productores, como los de terceros, incluyendo al Estado, que conforman el Fondo (inciso a) artículo 2° idem), sean verdaderas contribuciones con claros fines económicos y sociales, conocidas en la doctrina del Derecho Tributario, como ‘contribuciones parafiscales’, que son impuestas por el Estado pero no figuran en el presupuesto general de ingresos y gastos, por lo que recibe la denominación antes referida. La misma doctrina del Derecho Financiero define la figura como "tributos establecidos en favor de entes públicos o semipúblicos, económicos o sociales, para asegurar su financiación autónoma’. Quiere decir, lo anterior, que la contribución parafiscal no constituye una figura distinta de la tributación general.(...)’


En todos los casos analizados por el Tribunal Constitucional encontramos un denominador común, y es que estamos frente a una contribución que impone coactivamente el Estado para alcanzar un fin económico o social de un grupo de personas que tienen intereses en común (agricultores, profesionales, cooperativistas, trabajadores, etc.).”


Queda claro la naturaleza tributaria de las contribuciones parafiscales, tal y como lo expresamos en la opinión jurídica O.J.-004-2001, al referirnos a la contribución a favor de CONAPE. En esa oportunidad, señalamos que dicha obligación constituía una expresión del poder soberano del Estado y que tenía naturaleza tributaria, en tal sentido apoyamos nuestra postura en el voto n.° 320-92 del Tribunal Constitucional.”


De todo lo anterior se desprende que el Estado, dentro de sus potestades se encuentra legitimado para crear este tipo de Corporaciones y de otorgarles su respectivo financiamiento, por medio de cargas parafiscales. 


Establecida la constitucionalidad de la creación del tributo, debe analizarse cuál es el hecho generador de éste.


Los supuestos que prevé el artículo 30 son dos: el recibo del arroz del productor al agroindustrial o la realización de esa transacción y la nacionalización del arroz importado.


El quantum del tributo también está fijado: 1.5% sobre el precio del arroz entregado, seco y limpio, en granza o pilado. En el caso de la importación, el 1.5.% del precio del arroz entregado, seco y limpio, en granza o pilado.


Los sujetos pasivos también se encuentran claramente establecidos. En el primer supuesto son los productores y los agroindustriales, y en el segundo, los importadores.


En este último punto hay que hacer algunas precisiones. Parte de los argumentos que se presentan en esta acción giran en torno a la interpretación de este artículo, en punto a cuáles sujetos son los obligados al pago de la contribución forzosa. Los accionantes indican que el pago lo deben realizar únicamente los asociados de la Cámara; excluyendo, por lo tanto, de tal deber, a quienes no pertenecen a ella. Para fundamentar su posición citan la resolución de la Sala Constitucional 2002-4448 de 15 de mayo de 2002, que se emite a raíz de una consulta facultativa de constitucionalidad presentada por varios Diputados cuando se encontraba en trámite la Ley que ahora es impugnada, en varios de sus artículos, en esta acción.


Al respecto señaló ese Tribunal Constitucional:


“En cuanto a las supuestas potestades arancelarias, esta Sala opina que no llevan tampoco razón los consultantes. Entiende que el artículo 30, quizás el más cercano a un arancel, no se aplica sino a los miembros de la Corporación, como una manera de financiarla. No se podría imponer a quienes no formen parte de ella. En consonancia con lo que se acaba de sostener, el párrafo tercero del mismo artículo 30 se refiere a las importaciones contempladas en el artículo 37 del mismo proyecto. Es decir, a las que se dan gracias a un mecanismo ideado en la ley en relación con los mismos miembros de la Corporación, por los que serán ellos quienes también pagarán el porcentaje allí fijado.”


Con el mayor respecto para la Sala Constitucional, y tomando en consideración lo dispuesto en el artículo 101 in fine de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en el sentido de que lo resuelto en esa oportunidad no precluye cualquier discusión al respecto,  este Órgano Asesor debe señalar que discrepa de la interpretación supra citada en punto a los sujetos obligados al pago de la contribución; además ese alto Tribunal puede modificar sus criterios en cualquier momento, por lo cual instamos a que se reflexione nuevamente sobre este aspecto, tomando en cuenta lo dicho en el aparte de las consideraciones generales, y en lo que a continuación se expondrá.


Tal y como señalamos, en nuestro criterio los sujetos pasivos de la obligación de comentario, son determinados claramente por la ley, sin que uno de sus elementos sea su pertenencia o no a la Corporación.


Consideramos que esa interpretación no transgrede el Derecho de la Constitución.


En primer lugar, por lo ya expuesto en cuanto a la naturaleza de las contribuciones parafiscales, las cuales son creadas para financiar un grupo con un interés social. Esto es, el mecanismo para financiarlo no necesariamente tiene que estar reducido a sus miembros.


Amén de lo anterior, es importante tomar en cuenta que el accionante impugna el artículo 31 inciso a), pero olvida el resto de los incisos de ese numeral, que son importantes.


Retomemos la letra de ese artículo:


“Artículo 31.—Los recursos captados mediante el aporte establecido en el artículo anterior, serán utilizados por la Corporación para:


a) Sufragar sus gastos de funcionamiento.


b) Fortalecer a las organizaciones de productores y agroindustriales inscritas ante ella.


c) Financiar los proyectos de investigación, extensión, innovación tecnológica y capacitación, según el porcentaje de aporte de cada región a la producción arrocera nacional.


d) Promover el mejoramiento de la infraestructura del beneficiado de arroz en las regiones productoras, para minimizar los riesgos de las pérdidas poscosecha.”


Es claro que la contribución no sólo se crea para sufragar los gastos de su funcionamiento, sino además para financiar proyectos de investigación, extensión, innovación tecnológica y capacitación, así como para promover el mejoramiento de la infraestructura del beneficiado de arroz en las regiones productores, para minimizar los riesgos de las pérdidas poscosecha.


Por lo tanto, con los incisos c) y d) los legisladores muestran su clara intención de otorgar y, sobretodo, financiar, mecanismos que beneficien a los productores y beneficiadores nacionales, lo cual es constitucionalmente posible en un Estado Social de Derecho, tal y como se desarrolló al inicio.


Ahora bien, ese mecanismo – que se crea en el ejercicio de la discrecionalidad del legislador – en modo alguno vacía el contenido esencial de los derechos fundamentales y tampoco violenta la organización constitucional del Estado, por lo que deviene en constitucional; máxime si se presenta como un desarrollo del Estado Social de Derecho garantizado, fundamentalmente, en el artículo 50 de nuestra Carta Magna.


Por el contrario, si se interpreta que únicamente los asociados a la Cámara deben pagar la contribución, tendríamos que el precio del arroz de los no asociados, obviamente, sería más bajo que el de los asociados, por lo que crearía una desigualdad irrazonable, al obligar sólo a unos a cumplir con los fines de un Estado Social de Derecho.


En este aparte, debemos concluir que los artículos 30 y 31 de la Ley 8285, no violentan los principios establecidos en la Constitución Política, por lo que los argumentos esgrimidos por el accionante deben ser rechazados.”


 A partir de lo anterior, puede concluirse que, de conformidad con la resolución de la Sala Constitucional, el importador de arroz miembro de la Corporación es el que debe realizar la contribución obligatoria del 1.5%.


 No obstante lo anterior, este Órgano Asesor no comparte la posición anterior y considera que todos los importadores de arroz están obligados a pagar el citado porcentaje, por lo que deviene necesario que la Sala Constitucional resuelva el tema en las acciones de inconstitucionalidad que se encuentran pendientes.


 De otra parte debe precisarse que la Ley de comentario también regula expresamente la posibilidad de que, previo decreto de declaratoria de desabastecimiento, el Estado, por medio del Consejo Nacional de la Producción, o la Corporación Arrocera, realicen la importación del arroz. Al respecto se señala:


 “Artículo 37.-  Una vez decretada la declaratoria de desabastimiento, el Estado, por medio del Consejo Nacional de Producción (CNP), o en su defecto, la Corporación, realizará la importación del arroz, con una tarifa arancelaria reducida.  El MAG determinará la cantidad y los períodos de importación de arroz en granza al menos con tres meses de anticipación, tomando en cuenta la recomendación de la Corporación.


Las importaciones de arroz en granza realizadas según el párrafo anterior, serán distribuidas por el CNP o, en su defecto, por la Corporación Arrocera, mediante la negociación correspondiente con los agroindustriales, la cual establecerá y definirá en proporción a la compra de arroz que estos hayan realizado a los productores nacionales de arroz en el año arrocero inmediato anterior, y en función de ellas.


El decreto de desabastimiento de arroz que se promulgue, deberá especificar la partida y la subpartida, así como el inciso arancelario, la tarifa arancelaria reducida y el plazo dentro del cual deberán realizarse las importaciones.”


 Respecto de este numeral, también en los citados informes se hizo referencia a este tema, indicándose:


“Ya se señaló que la Ley de la Corporación Arrocera no impide, en modo alguno, la importación de arroz por parte de particulares. El Tribunal Constitucional también lo entendió así en la opinión consultiva emitida en la resolución 2002-04448, ya citada. Al respecto se señaló: “En el caso concreto, por el contrario, no hay suficientes motivos para considerar, con los elementos de juicio que traen a colación los consultantes, que los motivos cuestionados conduzcan a un monopolio. Por una parte, como se dijo, el proyecto no impide que otras personas que no sean miembros de la Corporación importen arroz...”


Ahora bien, se cuestionan las potestades de CONARROZ en tratándose de situaciones de desabasto. En punto a lo anterior hay que clarificar lo siguiente:


Acerca de la importación de arroz por parte del CNP o bien de CONARROZ en tiempos en que exista declaratoria de desabasto, debemos tener absolutamente claro, que existe un régimen de libre importación de arroz. 


Sobre este tema ya indicó la Sala Constitucional:


Dicen los consultantes que el proyecto restringe y hace prohibitiva la importación de arroz y que somete a los productos importados a reglas de mercado diferentes del producto nacional. A su juicio, hace prohibitiva la importación porque, según el artículo 35, sólo podrá importarse cuando haya escasez; la restringe, porque solo la Corporación puede importar arroz, lo cual, su vez, implica un trato desigual con respecto al producto interno que cualquier persona sin restricción puede comprar. Según los consultantes estos hechos implican una violación obvia al principio de trato nacional. De primera entrada observa la Sala que ni el artículo 37 ni el 40 prohiben o restringen la importación normal de arroz, porque ambos se refieren a la importación de arroz con tarifa reducida, lo cual no impide la importación con la tarifa arancelaria normal por parte de otras personas. Las afirmaciones de los recurrentes se originan en una lectura, que a juicio de la Sala no es exacta, de los dos artículos mencionados. Desde esta perspectiva, no hay violación al GATT por los motivos específicos que aducen los recurrentes y tampoco en consecuencia violación al artículo 7 constitucional. La posibilidad de que toda persona interesada puede importar arroz sin otra barrera que la tarifa arancelaria de un 35%, aprobada por el GATT, no se ve menoscabada con el proyecto y, en esa medida, no llevan razón los consultantes." (Resolución 2002-04448 de 15 de mayo de 2002)


     También hay que rescatar el contenido del artículo 40 de la Ley de comentario, que a la letra indica:


Artículo 40.—El encargado de realizar las importaciones del desabasto de arroz en granza, será el CNP o, en su defecto, la Corporación Arrocera. Para efecto de la comercialización del producto en el país, se dará prioridad a las plantas industrializadoras en proporción al grano que hayan adquirido de la producción de arroz nacional.”


Esto es, el legislador le otorga, prioritariamente, la facultad de importar al Consejo Nacional de la Producción; y sólo en su defecto, autoriza a la Corporación Arrocera.


(…)De otra parte, el accionante afirma que la importación de CONARROZ con aranceles reducidos le genera grandes ganancias a dicho ente. Tal y como lo expone el accionante parece tener razón. Pero, en nuestro país, hasta la fecha, el arroz tiene precio de venta fijado por Decreto Ejecutivo, fundamentado en lo dispuesto en el artículo 5º de la Ley de la Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor.


En consecuencia, el propio ordenamiento jurídico otorga el instrumento para que el Estado, en el momento de realizar la fijación de precio del arroz, tome en cuenta el precio real al que CONARROZ está importando, y de ser necesario, reduzca el precio del arroz, para beneficio de los consumidores.


Pero, de otra parte, si el precio internacional del arroz es más alto que el nacional, pero en razón del desabasto debe importarse ese grano, al hacerlo el CNP, o en su defecto CONARROZ con aranceles reducidos, el consumidor se verá beneficiado.


En consecuencia el mecanismo tiene un doble propósito: proteger al productor e industrial nacional, y de otra parte, también proteger al consumidor final de un producto esencial en su dieta.”


De acuerdo con lo expuesto, tenemos que la Ley de la Corporación Arrocera regula de manera específica, en el artículo 37, la importación de arroz que puede realizar el Estado, ya sea a través del Consejo de la Producción, o bien, por CONARROZ, sin que allí se prevea en forma expresa la obligación del pago del 1.5%.


Pero amén de eso, y más importante, es tener en cuenta que de conformidad con el artículo 31 de esa misma Ley, la contribución obligatoria que se establece en el artículo 30 es para sufragar los gastos de funcionamiento de la Corporación Arrocera; así como para que ésta fortalezca a las organizaciones de productores y agroindustriales inscritas ante ella, financie los proyectos de investigación, extensión, innovación tecnológica y capacitación, y promueva el mejoramiento de la infraestructura del beneficiado de arroz en las regiones productoras, para minimizar los riesgos de las pérdidas poscosecha. De ahí que en el supuesto de que la importación la realice la Corporación Arrocera, ésta sería el sujeto deudor y acreedor, lo que implicaría la extinción de la obligación por confusión.


Lo anterior nos permite concluir que a las importaciones que realice CONARROZ no les es aplicable el artículo 30 párrafo tercero, y por ende, no debe pagar el 1.5% sobre el precio del arroz limpio, seco, en granza o pilado que importe.


Sin otro en particular, queda de usted muy atentamente,


 


Atentamente,
 
 
Ana Lorena Brenes Esquivel
Procuradora Administrativa

 Sac/ALBE


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