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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 152
 
  Dictamen : 152 del 19/05/2004   
( RECONSIDERADO PARCIALMENTE )  

C

C-152-2004

San José, 19 de mayo del 2004


 


 


Señor


MSc. Javier Cascante Elizondo

Superintendente de Pensiones


S.      D.


 


 


Estimado señor:


 


            Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, me refiero a su oficio SP-337, del 13 de febrero del 2003, por medio del cual nos consulta si la Superintendencia de Pensiones tiene facultades de supervisión, fiscalización y regulación sobre el Fondo Especial Administrativo de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional.


 


 


            I.- CRITERIO DE LAS INSTITUCIONES INVOLUCRADAS EN EL TEMA:


 


            La División Jurídica de la Superintendencia de Pensiones, según el criterio legal que se adjunta a la consulta  (oficio de fecha 10 de febrero del 2003), sostiene que los recursos del Fondo no tienen como finalidad utilizarse para efectos de pensión o jubilación; no obstante, agrega que “… al ser la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional la encargada de la gestión y administración del régimen (artículo 93 de la Ley 7531) y sujeta a la supervisión y fiscalización de la Superintendencia de Pensiones (artículo 114 del mismo cuerpo normativo) corresponde a esta última la supervisión y fiscalización del Fondo Especial Administrativo”.  Agrega que a partir de la vigencia de la Ley de Protección al Trabajador, las funciones de autorización, regulación, supervisión y fiscalización de todo el sistema de pensiones quedó en manos de la Superintendencia de Pensiones, lo cual incluye a todos los planes, fondos y regímenes que componen el sistema.  Manifiesta que la potestad de fiscalización otorgada a la Superintendencia se debe a la naturaleza social de los recursos y a la necesidad de velar por su adecuada administración y la correcta y oportuna concesión de prestaciones.  En su conclusión, el criterio legal de cita sostiene que “… la Superintendencia de Pensiones tiene facultades de supervisión y regulación sobre el Fondo Especial Administrativo de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional”.


 


            Por la relación directa que tiene el tema con las competencias asignadas a la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, este Despacho, mediante oficio ADPb-194-2003, del 17 de febrero del 2003, confirió audiencia sobre el asunto a dicha Junta.  Tal audiencia fue atendida mediante el oficio JD-218-02-03 del 26 de febrero del 2003, suscrito por el Presidente de la Junta Directiva de la Institución. 


 


En el oficio citado se analizan las características del Fondo Especial de Administración.  Sobre ese punto, señala que la Junta administra dos Fondos, el primero de ellos es el del sistema de pensiones, financiado por los servidores, el patrono y el Estado, el cual se utiliza para el pago de pensiones; mientras que el segundo, es el Fondo Especial de Administración, financiado única y exclusivamente por servidores y pensionados.  Agrega que los dineros de este último, al provenir de una fuente “no estatal” no son fondos públicos.  Señala que tales recursos se utilizan  para el pago de salarios, dietas, y gastos administrativos.  También para otorgarle préstamos directos a los pensionados con la finalidad de que atiendan necesidades personales o de que financien actividades de pequeña empresa.  Además, indica que el artículo 110 de la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, prevé que ese Fondo se utilice para financiar parcialmente (hasta en un 25%) los aportes de los servidores activos y pensionados cuando los estudios actuariales del régimen de reparto señalen la necesidad de aumentar las cuotas.  No obstante, a criterio de la Junta, esta última función del Fondo Especial de Administración resulta improcedente, pues el pago de las pensiones del régimen de reparto se hace con cargo al presupuesto nacional, debido a que el Estado no creó el Fondo respectivo.  Esa situación, aunada al hecho de que un faltante en el régimen de reparto no podría solventarse con el Fondo Especial de Administración debido a las diferencias patrimoniales entre ambos, hace que la Junta considere “financieramente contraproducente” aplicar la disposición normativa en comentario.


 


Agrega el oficio de referencia, que si bien la Ley de Protección al Trabajador, la Ley del Régimen Privado de Pensiones Complementarias, la Ley Reguladora del Mercado de Valores y la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional facultan a la Superintendencia de Pensiones para fiscalizar, supervisar y regular los “sistemas de pensiones”, esas facultades no son extensivas al Fondo Especial de Administración, pues respecto al manejo de dicho Fondo, la Junta goza de autonomía administrativa.  Señala que de conformidad con el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, la Junta, al ser un ente público no estatal, se encuentra sujeta a la fiscalización facultativa de ese Órgano Contralor, pero no así a la de la Superintendencia de Pensiones, al menos en lo que se refiere al Fondo Especial de Administración.  Manifiesta que la fiscalización de dicho Fondo (de conformidad con el artículo 113 de la Ley de Pensiones del Magisterio Nacional) corre también por cuenta de la Auditoría Interna, así como de empresas auditoras externas.  En definitiva, concluye indicando que “…la supervisión, fiscalización y regulación del Fondo Especial de Administración por parte de la Supen, NO se detalla entre las funciones que le concede la ley especial; de ahí que se encuentre sustraído de ese control específico”.


 


Esta Procuraduría también confirió audiencia sobre la consulta a la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Lo anterior mediante oficio ADPb-318-2003 del 5 de marzo del 2003. La audiencia fue atendida mediante oficio DNP-289-2003 del 17 de marzo del mismo año, en el cual se indica que “Este fondo a nuestro criterio y en atención a lo establecido por el inciso a) del artículo 114 de la Ley 7531 de reiterada cita debe ser supervisado por la Superintendencia de Pensiones.”   Indica que ese deber de fiscalización aplica independientemente de que se trate de Fondos específicos de pensión, o de Fondos creados para fines administrativos o especiales, siempre que sean administrados por la Junta.


 


 


            II.- CARACTERÍSTICAS DEL FONDO ESPECIAL DE ADMINISTRACIÓN DE LA JUNTA DE PENSIONES DEL MAGISTERIO NACIONAL:


 


            El Fondo Especial de Administración a que se refiere la consulta, se encuentra regulado en la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional (n.° 2248 de 5 de setiembre de 1958 y sus reformas).  El artículo 106 de esa ley dispone que para atender el ejercicio de sus funciones, la Junta recibirá cinco colones por cada mil pagados por concepto de salarios o pensiones a las personas adscritas al régimen.  Agrega que el Fondo Especial de Administración deberá ser administrado “con la máxima prudencia y frugalidad”.


 


            Por su parte, el artículo 107 de esa misma ley, establece el destino que debe darse a los recursos del Fondo.  Dicha norma dispone:


 


“Artículo 107.- Fondo Especial de Administración.


El Fondo Especial de Administración se destinará en forma exclusiva a lo siguiente:


a) Pagar las dietas de los miembros de la Junta Directiva, los salarios de su personal y, en general, sus gastos administrativos.  Para estos efectos, no podrá destinar más del tres por mil (3x1000), según el primer párrafo del artículo 106.


b) Cubrir las obligaciones de carácter financiero derivadas de los convenios que la Junta celebre con las entidades financieras y sociales del Magisterio Nacional.


c) Realizar préstamos directos a los pensionados, a fin de que satisfagan necesidades personales, de acuerdo con los reglamentos que se dicten para el efecto.


d) Realizar préstamos directos a los pensionados, para que financien actividades de pequeña empresa, según los reglamentos que se emitan para el efecto.


e) Realizar aportes de capital a la Corporación de Servicios Múltiples del Magisterio, para la creación de programas y proyectos destinados exclusivamente a los pensionados del Magisterio Nacional.


Los recursos ociosos del Fondo Especial de Administración podrán ser invertidos en valores financieros, con las limitaciones incluidas en los artículos 20 a 25 de esta ley.


En los tres primeros meses de cada año la Junta Directiva presentará a las organizaciones magisteriales representadas en su seno, un informe público detallado de sus labores, de la ejecución presupuestaria del año anterior con el máximo grado de detalle y del presupuesto vigente”. (Así reformado por el artículo 1° de la Ley n.° 7946 de 18 de noviembre de 1999).


 


            Los artículos 108 y 109 de la ley n.° 2248 citada, regulan algunas de las condiciones bajo las cuales deben otorgarse los préstamos a que se refieren los incisos c) y d) del artículo recién transcrito, y deja a cargo del reglamento la determinación de las demás condiciones.  La emisión de ese reglamento se encarga a la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional.


 


            Por su parte, el artículo 110 de la ley que hemos venido citando, establece la posibilidad de dar un destino más a los recursos del Fondo Especial de Administración.  Indica dicha norma:


 


Artículo 110.- Uso para cubrir cotizaciones.


Cuando de los estudios actuariales del Régimen transitorio de reparto, se determine la necesidad de aumentar las cuotas de los servidores activos y pensionados, deberán utilizarse los recursos del Fondo Especial de Administración, para financiar parcialmente hasta el veinticinco por ciento (25%) de sus aportes. La Junta determinará el porcentaje que se acuerde financiar”.


 


            En lo que respecta a la Administración y fiscalización del Fondo, el artículo 38 del reglamento a la ley n.° 7268 (decreto n.° 29009 de 2 de marzo de 1993) dispuso que “Corresponde a la Junta la competencia única y exclusiva en la Administración, políticas de inversión, fiscalización y destino, del Fondo de Reserva constituido por los aportes privados de todos los beneficiarios activos, jubilados y pensionados para la subsistencia de este régimen; por lo que bajo ningún concepto se entenderá, que el Fondo de Reserva es parte de la Hacienda Pública”.


 


 


            III.- ALCANCE DE LAS POTESTADES ATRIBUIDAS A LA SUPERINTENDENCIA DE PENSIONES:


 


            El análisis de las potestades atribuidas a la Superintendencia de Pensiones respecto a los sistemas de pensión vigentes en nuestro país, es un tema que ha sido tratado en otros pronunciamientos emitidos por este Órgano Asesor.  Así, en nuestro dictamen C- 078-2002, del 21 de marzo del 2002 (cuyos términos resultan aplicables al asunto en estudio) indicamos lo siguiente:


 


“La Superintendencia de Pensiones fue creada mediante la Ley n.° 7523 de 7 de julio de 1995, denominada “Régimen Privado de Pensiones Complementarias y Reformas de la Ley Reguladora del Mercado de Valores y del Código de Comercio”.  El artículo 33 de dicha ley dispuso que el régimen de pensiones sería regulado y fiscalizado por una Superintendencia de Pensiones, siendo su naturaleza la de un órgano máximamente desconcentrado del Banco Central, con personalidad y capacidad jurídica instrumental.  De conformidad con la ley citada, a la Superintendencia de Pensiones se le encargó la labor de fiscalizar los sistemas o planes privados de pensiones complementarias y de ahorro individual.


Posteriormente, con la aprobación de la Ley Reguladora del Mercado de Valores (n.° 7732 de 17 de diciembre de 1997) se introdujeron varias reformas a la citada ley 7523.  Entre esas reformas se encontraban algunos cambios respecto al órgano director de la Superintendencia (asunto al cual nos referiremos más adelante), así como la posibilidad de que las operadoras de planes de pensiones complementarias administraran, además, planes privados de pensiones, bajo la modalidad de capitalización individual.  Tales planes quedaron también bajo el ámbito de fiscalización de la Superintendencia de Pensiones.


            Al entrar en vigencia la Ley de Protección al Trabajador (n.° 7983 de 16 de febrero del 2000) el legislador amplió el ámbito de cobertura de la actividad fiscalizadora encargada a la Superintendencia.  Con dicha ley se pretendió llevar a cabo una reforma integral a los regímenes de pensiones del país, los cuales presentaban varios problemas.  Entre ellos, se encontraba el desequilibrio financiero que estaba provocando el elevado número de pensionados en relación con la cantidad de contribuyentes; la cobertura limitada de los sistemas; la desproporción entre las tasas de contribución y los beneficios de los regímenes; la ausencia de reglas de inversión en los casos en que existía un fondo, etc.  


Lo anterior motivó la creación de un sistema “multipilar” de pensiones.  Dicho sistema -descrito de una manera muy general- está conformado por un primer pilar consistente en el actual régimen de invalidez, vejez y muerte, o por los “regímenes públicos sustitutos”, constituidos bajo el sistema de regímenes de reparto.  El segundo pilar esta conformado por un régimen obligatorio de pensiones complementarias, administrado por una operadora privada, ya no bajo el sistema de reparto, sino mediante la apertura de una cuenta individual a nombre de cada trabajador, régimen que se financia con aportes obreros y patronales que sumados llegan a un 4.25% del salario del trabajador.  El tercer pilar lo conforman los planes de pensión complementaria de carácter voluntario, los cuales se incentivan mediante el otorgamiento de algunos beneficios fiscales.  El cuarto y último pilar, lo constituye el régimen no contributivo de pensiones, administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social, cuya finalidad es otorgar pensiones a las personas de más bajos recursos que no tengan acceso a los otros regímenes. 


 


El sistema descrito está diseñado para que permita, por una parte, incrementar las posibilidades de crédito a largo plazo tanto para el sector público como para el privado; y por otra, asegurar al trabajador el disfrute efectivo de los beneficios económicos al momento de su pensión o jubilación.  Para que esos objetivos se cumplan, se consideró necesaria la existencia de un sistema de fiscalización estricto, que otorgue seguridad tanto a los sujetos que intervienen en el mercado financiero, como a los trabajadores que participan del sistema.


           


En ese sentido, la Ley de Protección al Trabajador dispone:


Artículo 1°- Objeto de la ley. La presente ley es de orden público e interés social y tiene por objeto:


a) 


e) Establecer los mecanismos de supervisión para los entes participantes en la recaudación y administración de los diferentes programas de pensiones que constituyen el Sistema Nacional de Pensiones.


f) Establecer un sistema de control de la correcta administración de los recursos de los trabajadores, con el fin de que estos reciban la pensión conforme a los derechos adquiridos por ellos”.


            Por su parte, el artículo 2 inciso g) de la misma ley, definió las “entidades supervisadas” como “Todas las entidades autorizadas, la CCSS en lo relativo al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte y todas las entidades administradoras de regímenes de pensiones creados por leyes o convenciones colectivas, desde la vigencia de esta ley”. (El subrayado es nuestro).


 


            Además, el artículo 33 de la Ley n.° 7523 citada -artículo que fue expresamente reformado por el numeral 79 de la Ley de Protección al Trabajador- dispuso lo siguiente:


               Artículo 33.- Regulación del Régimen. El Régimen de Pensiones será regulado y fiscalizado por una Superintendencia de Pensiones, como órgano de máxima desconcentración, con personalidad y capacidad jurídicas instrumentales, y adscrito al Banco Central de Costa Rica.


La Superintendencia de Pensiones autorizará, regulará, supervisará y fiscalizará los planes, fondos y regímenes contemplados en esta ley, así como aquellos que le sean encomendados en virtud de otras leyes, y la actividad de las operadoras de pensiones, de los entes autorizados para administrar los fondos de capitalización laboral y de las personas físicas o jurídicas que intervengan, directa o indirectamente, en los actos o contratos relacionados con las disposiciones de esta ley.


 


La Superintendencia de Pensiones contará con un Superintendente y un Intendente …”


 


Del mismo modo, la potestad de supervisión de la Superintendencia de Pensiones respecto a cualquier régimen de pensiones existente en el país, se confirma con lo indicado en el artículo 36 de la Ley 7523 de cita, donde se señalan las potestades de la Superintendencia “En materia de supervisión y resguardo de la solidez financiera de los regímenes de pensiones creados por ley o por convenciones colectivas”.


 


Adicionalmente, cabe indicar que la Ley Reguladora del Mercado de Valores había reformado la organización de la Superintendencia de Pensiones.  Originalmente, dicha Superintendencia contaba con un Consejo Directivo, compuesto por el Ministro de Hacienda, el Superintendente de Pensiones, el Auditor General de Entidades Financieras, el gerente de la Comisión Nacional de Valores y un representante del Poder Ejecutivo.  Con la reforma, la Superintendencia de Pensiones -al igual que la Superintendencia General de Entidades Financieras y la Superintendencia General de Valores- pasó a funcionar bajo la dirección del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (CONASSIF), por lo que cesaron las funciones del anterior Consejo Directivo de Pensiones (artículo 169 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores).


 


Lo anterior interesa en este caso pues con la Ley de Protección al Trabajador se redefinieron las funciones del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, mencionándose la potestad con que cuenta ese Consejo para aprobar las disposiciones que garanticen la supervisión de los distintos regímenes de pensiones.  En ese sentido, el artículo 171 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores, reformado por el numeral 81 de la Ley de Protección al Trabajador, dispone -en lo que interesa- lo siguiente:


 


Artículo 171.- Funciones del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero.  Son funciones del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero:


a)  


q) Aprobar las normas garantes de la supervisión y el resguardo de la solidez financiera de los regímenes de pensiones del Poder Judicial y cualesquiera otros creados por ley o convenciones colectivas.


   r) …”.


 


            Evidentemente, si al Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, como órgano director de la Superintendencia de Pensiones, se le encarga aprobar las normas que permitan garantizar la supervisión y la solidez financiera de los regímenes de pensiones existentes en el país, es porque todos ellos se encontrarían -a partir de ese momento- sometidos a la fiscalización de la Superintendencia de Pensiones.


 


Así, con la Ley de Protección al Trabajador, la Superintendencia de Pensiones quedó facultada para fiscalizar la totalidad de los regímenes que componen el “Sistema Nacional de Pensiones”.  No otra cosa puede interpretarse de las disposiciones a que se ha hecho referencia”.


 


            En el caso específico de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, la ley n.° 7946 citada, adicionó el artículo 114 a la ley n.° 2248, señalando algunas potestades específicas de la Superintendencia respecto a la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional.  El artículo 114 citado dispone:


 


Artículo 114.- Control y supervisión del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional.


 


El Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, en lo sucesivo, será supervisado por la Superintendencia de Pensiones, a la cual se le asignan las siguientes funciones:


a) Supervisar el Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional.


b) Aprobar el reglamento del Régimen de capitalización donde se determinará el perfil de beneficios y los requisitos de elegibilidad con el fin de garantizar en todo momento el equilibrio actuarial del Régimen. En caso de desequilibrio actuarial del Régimen de Capitalización, la Superintendencia deberá solicitar la modificación del Reglamento a la Junta en el plazo que la Superintendencia definirá.


c) Supervisar la inversión correcta de los recursos administrados por el Sistema de Pensiones y Jubilaciones y dictar las directrices necesarias con el objeto de garantizar la composición y valoración adecuadas de la cartera de inversiones.


d) Determinar el contenido, la forma y la periodicidad de la información que debe suministrar la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, en su calidad de administradora del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional; todo para que exista información oportuna y confiable sobre la situación de los regímenes administrados.


e) Supervisar la oportuna y correcta declaración y modificación de los beneficios a los cuales tienen derecho los afiliados en cada una de las instancias de las Instituciones que intervienen en el proceso: la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, la Dirección Nacional de Pensiones y el Ministerio de Hacienda.


f) Definir los parámetros para que las Instituciones que intervienen en el procedimiento de declaración de derechos indicadas en el inciso anterior, determinen controles internos, para garantizar la exactitud del monto de las pensiones o jubilaciones pagadas.


g) Solicitar, a la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, un informe anual sobre la situación financiero-actuarial de cada uno de los regímenes de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional.


h) Aprobar la remoción del auditor interno o solicitar su remoción en forma razonada.


En la regulación y supervisión del Sistema de Pensiones del Magisterio se aplicará supletoriamente la Ley No. 7523, de 7 de julio de 1995”.


           


            El artículo recién transcrito debe aplicarse armónicamente con las demás normas del ordenamiento jurídico que confieren competencias generales a la Superintendencia de Pensiones.


 


Partiendo de los elementos de juicio expuestos hasta el momento, se impone analizar seguidamente si el Fondo Especial de Administración de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional está comprendido dentro de las competencias atribuidas a la Superintendencia de Pensiones.


 


            IV.- SOBRE LA FISCALIZACIÓN DEL FONDO ESPECIAL DE ADMINISTRACIÓN POR PARTE DE LA SUPERINTENDENCIA DE PENSIONES:


 


            A juicio de este Órgano Asesor, el Fondo Especial de Administración de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional sí está sujeto a la fiscalización de la Superintendencia de Pensiones.  En ese sentido, obsérvese que de conformidad con el artículo 2 inciso g) de la Ley de Protección al Trabajador, la Superintendencia de Pensiones está legitimada para supervisar todas las entidades administradoras de regímenes de pensiones, entidades dentro de las cuales se encuentra la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional.


 


            Lo anterior lo ratifica el artículo 114 transcrito de la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, cuyo inciso a) encarga a la Superintendencia “Supervisar el Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional”.  El hecho de que el artículo 114 citado no indique expresamente que el Fondo Especial de Administración está incluido dentro de la competencia fiscalizadora de la Superintendencia de Pensiones, no es razón suficiente para considerarlo excluido de aquélla.  Al respecto, nótese que la ley no optó por mencionar cada uno de los Fondos sujetos a fiscalización (caso en el cual podría considerarse excluido el no citado expresamente) sino que decidió someter todo el “Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional” a la competencia fiscalizadora de la Superintendencia de Pensiones.   El Fondo Especial de Administración forma parte del “Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional” razón por la cual está sujeto a la fiscalización de la Superintendencia de Pensiones.


 


            Ciertamente -como manifiesta el representante de JUPEMA al contestar la audiencia conferida- el Fondo de cita está conformado exclusivamente por aportes hechos por los miembros del magisterio (cinco colones por cada mil de sus salarios o pensiones); sin embargo, el origen privado de los recursos con que se financia el Fondo, no excluye per sé la potestad fiscalizadora de la Superintendencia de Pensiones.  Al respecto, debe tenerse presente que el parámetro para fijar la competencia de la Superintendencia de Pensiones respecto a la fiscalización de un régimen de pensiones (o de uno de sus Fondos) no es el origen público o privado de los recursos, sino el interés público implícito en el fin a que están destinados esos fondos.


 


            Lo anterior es particularmente evidente si tomamos en cuenta que en un inicio, la Superintendencia de Pensiones fue creada con la finalidad exclusiva de fiscalizar los regímenes privados de pensiones complementarias, competencia que posteriormente, se amplió, con la aprobación de la Ley de Protección al Trabajador, a la fiscalización de la totalidad de los regímenes que componen el Sistema Nacional de Pensiones.


 


            En el caso específico en estudio, el aporte de recursos para el financiamiento  del Fondo Especial de Administración obedece a una obligación prevista en una norma de rango legal, por lo que tal aporte constituye una obligación parafiscal.  En consecuencia, aunque el origen de los recursos sea privado, no podría afirmarse que conservan esa naturaleza una vez que hayan ingresado al Fondo Especial de Administración.


 


            Por otra parte, aún cuando podría pensarse que la Superintendencia de Pensiones no debería fiscalizar un Fondo creado para hacer frente a los gastos administrativos del régimen de pensiones del Magisterio Nacional, lo cierto es que ese no es el único propósito del Fondo Especial de Administración, pues entre sus objetivos se encuentra también otorgar ciertas prestaciones a los pensionados.  Entre dichas prestaciones -de conformidad con lo dispuesto en el artículo 107 de la Ley n.° 2248 citada- está la de hacer préstamos directos a los pensionados a fin de que satisfagan necesidades personales; realizar préstamos directos a los pensionados para que financien actividades de pequeña empresa; y realizar aportes de capital a la Corporación de Servicios Múltiples del Magisterio para la creación de programas y de proyectos destinados exclusivamente a los pensionados del Magisterio Nacional.


 


            Evidentemente, entonces, si el Fondo Especial de Administración se administra con la “prudencia y frugalidad” que exige el artículo 106 párrafo último de la ley n.° 2248 (situación precisamente que debe supervisar la Superintendencia de Pensiones), mayores serán los recursos disponibles para otorgar las prestaciones mencionadas.  Nótese que dichas prestaciones constituyen beneficios provenientes del sistema de seguridad social al que están afiliados los miembros del Magisterio Nacional, por lo que la supervisión del Fondo que permite otorgarlas no es ajeno a las competencias de la Superintendencia de Pensiones.


 


            Cabe indicar que si bien la administración del Fondo que aquí se analiza es una facultad que ha sido asignada a la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, ello no excluye la posibilidad de que el Fondo sea supervisado por la Superintendencia de Pensiones.  Una cosa es la administración y otra la fiscalización del Fondo.  Se trata de competencias distintas que no se excluyen entre sí.


 


            Tampoco la supervisión facultativa que podría ejercer la Contraloría General de la República sobre la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, o la que ejerce la auditoría interna de la institución respecto al Fondo que aquí interesa podrían excluir la competencia fiscalizadora de la Superintendencia de Pensiones.  Si así fuera, hasta el Fondo de Pensiones que administra la Junta estaría exento del control de la Superintendencia, lo cual no es admisible.


           


         Conviene indicar que si bien es cierto el artículo 38 del reglamento a la ley n.° 7268 (reforma integral a la Ley de Pensiones del Magisterio Nacional), emitido mediante decreto n.° 22009 ya citado, dispone que “Corresponde a la Junta la competencia única y exclusiva en la Administración, políticas de inversión, fiscalización y destino del Fondo de Reserva…”, también lo es que esa norma -al menos en lo que a la fiscalización del Fondo se refiere- quedó implícitamente derogada por disposiciones posteriores, de rango superior, que otorgaron a la Superintendencia de Pensiones las facultades a las cuales hemos hecho referencia.


 


            En lo que concierne a la potestad de regulación respecto al Fondo Especial de Administración (aspecto sobre el cual también se nos consulta) cabe señalar que dicha potestad se refiere a la posibilidad de los órganos fiscalizadores de emitir las normas necesarias para asegurar la eficiencia de la labor de supervisión y el resguardo de la solidez financiera del Fondo.  Al respecto, el último párrafo del artículo 114 de la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional dispone que en la regulación y supervisión del Sistema de Pensiones del Magisterio se aplicará supletoriamente la ley n.° 7523 de 7 de julio de 1995.  Dicha ley, en su artículo 35, establece que la Superintendencia de Pensiones funcionará bajo la dirección del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (CONASSIF) al cual se le encarga, en el artículo 171 de la Ley Reguladora del Mercado de valores (ley n.° 7732 de 17 de diciembre de 1997) aprobar las normas garantes de la supervisión y el resguardo de la solidez financiera de los regímenes de pensiones del Poder Judicial y cualesquiera otros creados por ley o convenciones colectivas.


 


            V.- CONCLUSIÓN:


 


            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría considera que el Fondo Especial de Administración del Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional está comprendido dentro de las facultades de supervisión, fiscalización y regulación asignadas legalmente a la Superintendencia de Pensiones.


 


           


Del señor Superintendente de Pensiones, atento se suscribe;


 


 


MSc. Julio César Mesén Montoya


PROCURADOR

 


 


Cc:       Lic. Eladio Carranza Picado


Presidente de la Junta Directiva de JUPEMA


 


            MBA. Elizabeth Molina Soto


            Directora Nacional de Pensiones


 


 


JMM/Sylvia A.