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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 090 del 08/07/2004
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 090
 
  Opinión Jurídica : 090 - J   del 08/07/2004   
( RECONSIDERADO DE OFICIO PARCIALMENTE )  

I
  

OJ-090-2004

8 de julio del 2004

 


 


MBA


Elizabeth Molina


Directora Nacional de Pensiones


Ministerio de Trabajo y Seguridad Social


S. O.


 


Estimada señora:


 


            Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, me refiero al oficio Nº DNP-1275-2003, de fecha 29 de setiembre del 2003, suscrito por su antecesor, Licenciado Jeremías Vargas Chavarría, por el que se consultan a este Órgano Asesor una serie de interrogantes relacionadas con la presunta imposibilidad material de aplicar el mecanismo de revalorización, denominado “al puesto”, en algunas de las jubilaciones y pensiones con cargo al Presupuesto Nacional.


 


I.- Problema Planteado.

 

A.- Antecedentes:

 


            Según se infiere claramente de la misiva:


 


-         Por mandato de ley le corresponde a la Dirección Nacional de Pensiones el estudio y resolución, tanto de solicitudes de jubilación y pensión de los regímenes a cargo del Presupuesto Nacional, como de la revalorización que corresponde a cada uno de los derechos declarados.


 


-         En los últimos años se han presentado problemas para aplicación del mecanismo de revalorización denominado “al puesto”, establecido por el inciso ch) del artículo 1º de la Ley Nº 148 de 23 de agosto de 1943 –Régimen de Hacienda- así como en la Ley Nº 5 de 16 de setiembre de 1939 y sus reformas, especialmente la introducida por el artículo 48 de la Ley Nº 6256 de 28 de abril de 1978 y su interpretación auténtica por Ley Nº 6507 de 25 de setiembre de 1980; esto por la desaparición de instituciones, puestos o clases ocupacionales, debido a reestructuraciones o reorganizaciones operadas al seno de la Administración Pública.


 


-         Ante la desaparición de instituciones o de puestos, la Dirección Nacional de Pensiones ha recurrido al proceso de “homologación” que ha recomendado en su oportunidad la Procuraduría General de la República. Este es un proceso técnico en manos de la Dirección General de Servicio Civil o de los Departamentos de Recursos Humanos de instituciones descentralizadas, por medio del cual se equipara el puesto ahora inexistente a otro similar, en razón de sus requisitos, funciones u otros elementos, ya sea de la misma institución e inclusive de otra del Sector Público.


 


-         No obstante, han existido casos en los que algunos puestos o clases desaparecidas, luego de haberse efectuado el estudio técnico respectivo, no han podido ser homologadas; lo cual constituye un impedimento material para la citada Dirección Nacional, que obviamente obstaculiza la debida aplicación del método de revalorización al puesto.


 


B.- Consulta:


 


Con base en los antecedentes expuestos, la Dirección Nacional de Pensiones formula tres interrogantes, las cuales se transcriben literalmente.


 


1) En los casos en que no sea posible homologar según el estudio técnico de las instituciones respectivas a los jubilados que poseen el sistema de revalorización al puesto, y ante la imposibilidad material planteada por esta situación, podrá esta Dirección aplicar el artículo 7 de la Ley 7302 de 8 de julio de 1992, y proceder bajo el sistema de revalorización para dichos pensionados o jubilados por el sistema establecido en el cuerpo legal señalado.


 


2) De no ser posible lo señalado en el punto anterior, que (sic) le correspondería ejecutar a esta Dirección.


 


3) En el caso de las personas que han obtenido su derecho de pensión al ser viudas o parientes, según lo determina la normativa de origen, del causante al que le correspondió como derecho el sistema de revalorización al puesto, debe entenderse que el sistema de revalorización se traspasa en el mismo sentido que el derecho principal a los beneficiarios al tratarse de derechos derivados, o debe implementarse un sistema de revalorización señalado en la Ley Nº 7302.


 


De previo a referirnos sobre el particular, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, todo justificado por causas de fuerza mayor.


 


II.- Consideraciones previas sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.


 


Según jurisprudencia administrativa, de conformidad con el artículo 2º, en relación con el inciso 3 inciso b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), nuestros dictámenes se emiten únicamente sobre situaciones genéricas, en las cuales no se aprecie la existencia de sujetos particulares a quienes se aplicarán las consecuencias derivadas de nuestro criterio. Es más, hemos reiterado que no son consultables asuntos concretos sobre los se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa (véanse entre otros, los dictámenes C-194-94 de 15 de diciembre de 1994, C-188-2002 de 23 de julio del 2002 y C-147-2003 de 26 de mayo del 2003). 


 


De conformidad con el contenido de la misiva de su antecesor, es claro que las cuestiones sobre las cuales se solicita nuestro criterio, se contraen a situaciones particulares que pueden ser claramente individualizadas, es decir, se refieren a una serie de casos concretos que están pendientes de resolver al seno de la Dirección Nacional de Pensiones; situación que, en principio, nos imposibilita resolver el fondo del problema en los términos de la actividad consultiva, y por ende, vinculante de este Despacho. Esto por cuanto, de acceder a pronunciarnos sobre casos como el presente, en razón de la eficacia vinculante de nuestros dictámenes (artículo 2 op. cit.), la opinión que se externe sobre el caso concreto implicaría no sólo la definición, sino la resolución de la situación particular, con detrimento de las potestades decisorias de la Administración consultante (OJ-069-96 de 18 de noviembre de 1996), lo cual obviamente conllevaría abandonar nuestra naturaleza de órgano consultivo, pues estaríamos sustituyendo indirectamente a la Administración activa, en el caso específico.


 


            No obstante lo expuesto, este Despacho estima conveniente facilitarle al órgano consultante, por medio de una simple opinión jurídica -y por ende, carente de efectos vinculantes-, una serie de lineamientos jurídico doctrinales emanados tanto de nuestra jurisprudencia administrativa como de la judicial –Sala Segunda-, sobre la materia, con la intención de colaborar en la solución del problema planteado; labor que en todo caso le corresponde exclusivamente a la administración activa, y no a este Órgano Asesor.


 


III.- Sobre lo consultado.


 


    A pesar del criterio externado por este Órgano Superior Consultivo en el dictamen C-147-2003 de 26 de mayo de 2003 – y que compartimos plenamente-, en el presente análisis debemos partir del supuesto de que en nuestro medio se ha arraigado la tesis de que conjuntamente con el derecho fundamental a la pensión, no sólo existe un derecho accesorio a que el monto de la prestación económica aumente periódicamente, sino también un derecho a que ese aumento sea en los mismos términos en que estaba previsto en la ley al momento en que se cumplieron los requisitos para el retiro. Según esta tesis, la ley posterior no puede variar el mecanismo de reajuste vigente al momento en que se adquirió el derecho a la pensión (Véase al respecto, los pronunciamientos C-065-92 de 13 de abril de 1992, C-024-93 de 12 de febrero de 1993, C-197-99 de 5 de octubre de 1999 y C-147-2003 de 26 de mayo del 2003; y en igual sentido, las resoluciones Nºs 5817-93 de las 17:03 horas del 10 de noviembre de 1993, 6464-94 de las 09:18 horas del 4 de noviembre de 1994, 1500-96 de las 09:03 horas del 29 de marzo de 1996 y 4289-97 de las 16:18 horas del 23 de julio de 1997, de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).   


 


Una vez efectuada la anterior acotación, con la finalidad de tener un panorama claro en el tratamiento del asunto en cuestión, conviene indicar que antes de la entrada en vigencia de la Ley Marco de Pensiones (Nº 7302 de 8 de julio de 1992) existían dos sistemas para revalorizar o reajustar los montos de las pensiones y jubilaciones en curso de pago. El primero de ellos consistía en equiparar la prestación económica por concepto de pensión o jubilación, al salario que llegasen a devengar los servidores activos que ocupasen un puesto igual a aquel en el que se encontraba el interesado al momento de jubilarse –reajuste al puesto-. Mientras que el segundo se basaba en un incremento periódico sobre el total de la pensión o jubilación, en porcentaje o suma igual a la que llegase a decretar el Poder Ejecutivo, por variaciones en el costo de la vida, a favor de los servidores activos del gobierno central (Véase al respecto, el  pronunciamiento C-200-2001 de 17 de junio del 2001).


 


Ambos mecanismos son un derecho accesorio indefectible de la jubilación o pensión, que lo que busca es la preservación del valor monetario de las prestaciones económicas en las que se materializan las pensiones o jubilaciones en curso de pago (Véase al respecto el dictamen C-128-2004 de 28 de abril del 2004).


 


Con la entrada en vigencia de la Ley Marco de Pensiones (Nº 7302 de 8 de julio de 1992) -por la que se pretendió unificar las reglas aplicables a todos los regímenes de pensiones contributivos con cargo al Presupuesto Nacional, con excepción de los regímenes del Poder Judicial y del Magisterio Nacional- se regula, de manera expresa, la forma en que debe practicarse la modificación de la cuantía de las nuevas pensiones que a su amparo se otorguen.


 


En lo que interesa, la citada Ley 7302 dispone lo siguiente:


 


Artículo 7.- El monto de las pensiones se reajustará cuando el Poder Ejecutivo decrete incrementos para los servidores públicos por variaciones en el costo de la vida y en igual porcentaje que los decretados para estos.”


 


            Por su parte, el Decreto Ejecutivo Nº 21996-MP-MTSS-H-MEP-MIDEPLAN, de 8 de marzo de 1993,  -Reglamento a la Ley Nº 7302-, en lo que también interesa, establece:


 


Artículo 25.- El monto de las pensiones se reajustará cuando el Poder Ejecutivo, decrete incrementos para los servidores públicos activos por variaciones en el costo de la vida y en igual porcentaje que los decretados para estos.


 


Artículo 26.- Estos incrementos se hará de oficio por la Dirección Nacional de Pensiones. Dicho reajuste se calculará sobre el monto total de la pensión, quedando sujeta su efectividad a la existencia del contenido presupuestario correspondiente.”


 


            Como es obvio, lo que se prevé en dicha normativa es un mecanismo automático de revalorización o de reajuste de los montos de las pensiones y jubilaciones, por costo de vida; o sea,  aplicable de oficio por parte de la Administración, sin que sea necesario incoación alguna del interesado, pues los mismos se efectuarán automáticamente cuando se acuerden aumentos por costo de vida –y no por otras causas- a favor de los servidores públicos activos.


 


            Así las cosas, resulta claro que mientras se mantenga la posición jurisprudencial a que hicimos referencia al inicio de este acápite, deberán seguirse aplicando los mecanismos de revalorización vigentes al momento en que se obtuvo el derecho a la pensión; especialmente cuando este derecho se consolidó con base en las disposiciones de los regímenes originarios afectados por la Ley Marco, y a los que esta normativa conservó su situación jubilatoria en los términos de sus Transitorios II y III, párrafo tercero. 


           


            Ahora bien, en lo que interesa a los aspectos consultados, debemos manifestar que resulta innegable que por las reestructuraciones, reorganizaciones y otras modificaciones operadas en los últimos años, en las diversas dependencias de la Administración Pública, se ha vuelto un poco difícil la aplicación del mecanismo de revalorización al puesto.


 


Sin embargo debemos distinguir al menos dos situaciones totalmente diferentes entre sí, en las que la jurisprudencia, como fuente no escrita de derecho (artículos 9º del Código Civil, 7º de la Ley General de la Administración Pública y 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), ha efectuado distinciones contundentes en cuanto a la procedencia o no del mecanismo de reajuste “al puesto” del monto de las pensiones del Régimen de Hacienda, ya sea que se esté frente a modificaciones operadas en el último puesto ocupado al momento del retiro, o bien ante su desaparición.


 


A) Incrementos salariales y su incidencia en el reajuste del monto de las pensiones.


 


En primer término, importa establecer, conforme a la jurisprudencia constitucional, a quiénes les resulta aplicable el reajuste al puesto del monto de su pensión de Hacienda. Para ello, debemos indicar que mediante la reforma introducida por la Ley de Presupuesto Nº 6811 de 10 de setiembre de 1982, se adicionó el inciso ch) al artículo 1º de la Ley Nº 148 de 23 de agosto de 1943 y sus reformas;  el cual disponía: “Este beneficio se reajustará de oficio, en el porcentaje equivalente al incremento alcanzado o que llegue a alcanzar la remuneración del cargo respectivo”.


 


            Tal reforma atípica, entre otras muchas, fue declarada inconstitucional por sentencia Nº 2136-91 de las 14:00 horas del 23 de octubre de 1991, de la Sala respectiva de la Corte Suprema de Justicia (Expediente Nº 91-191-07-CO); la cual, al dimensionar los efectos de la declaración de inconstitucionalidad, señaló: “... la presente declaratoria tiene efectos retroactivos y declarativos a la fecha de vigencia de las normas anuladas, sin perjuicio de aquellos derechos adquiridos de buena fe, respecto de aquellas personas que actualmente estén disfrutando de los beneficios que otorgaban esas normas y de aquellos otros derechos nacidos con anterioridad a la primera publicación a que alude el artículo 90, párrafo primero de la Ley que regula a esta jurisdicción, se hayan o no reclamado, o declarado el reconocimiento o comenzado a percibir el monto de la jubilación...”


           


Debemos indicar que en ese caso, la primera publicación a que alude el artículo 90 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se hizo el día 4 de diciembre de 1991, en el Boletín Judicial Nº 232; lo cual quiere decir, que tendrían derecho a la aplicación de ese mecanismo de reajuste, únicamente aquellas personas a las que, con anterioridad a esa fecha, les hubiese nacido el derecho concreto a la jubilación, que se adquiere cuando el interesado cumple todos los presupuestos establecidos en la ley y no antes.


           


De lo expuesto fácilmente se desprende, que el mecanismo instaurado por el inciso ch) del artículo 1º de la Ley Nº 148 de 23 de agosto de 1943 y sus reformas, para efectuar los reajustes de pensión, de ninguna manera constituye un derecho adquirido para todos los jubilados por ese régimen; sino únicamente para quienes estuvieran, al 4 de diciembre de 1991, disfrutando en forma efectiva de su jubilación, o bien, aquellos otros que, con anterioridad a esa fecha, hubieran alcanzado a cumplir todos los requisitos necesarios para gozar de tal derecho, sin que se requiera de una declaración formal y expresa por parte de la Administración (Al respecto, véanse entre otras, las sentencias Nºs 34 de las 15:30 horas del 31 de enero de 1991, 256 de las 09:55 horas del 30 de agosto de 1996 y 2003-00681 de las 11:20 horas del 13 de noviembre del 2003, todas de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).


           


Una vez establecido lo anterior, interesa reseñar que la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha reiterado en su jurisprudencia el criterio de que no es posible brindarle al inciso ch) del artículo 1º de la Ley Nº 148, alcances sumamente amplios que permitan que cualquier mejora acontecida en el salario incida, de forma automática, en el monto de la jubilación o pensión, pues ello obedecerá, en última instancia, a si el incremento se dio con alteración del puesto o no –ya sea en sus funciones o requisitos-, pues aquella normativa hace referencia únicamente al reajuste de la pensión tomando en cuenta el supuesto incremento “del puesto que desempeñó al momento de acogerse a tal beneficio jubilatorio”, sea por reajustes generales de salarios originados en la Ley de Presupuesto o en acuerdos del Poder Ejecutivo, y no a otra cosa.


 


Ciertamente, conforme a la doctrina jurisprudencial hartamente asentada en nuestros Tribunales laborales, al aludir la normativa de comentario “el cargo respectivo”, hace expresa y única referencia al puesto que ocupaba el interesado al momento del retiro, y no a otro que posteriormente haya sido el resultado de variación sustancial de la categoría de aquél puesto dentro del escalafón institucional, ya sea por reasignación, reclasificación o reestructuración[1]. Admitir lo contrario equivaldría a sustentar ilegítimamente la mejora del beneficio pensionístico en el salario de un puesto que nunca desempeñó. No cabe duda de que el aumento al salario de un puesto, causadas por las modificaciones objetivas tanto de sus requisitos, tareas y sus funciones, son circunstancias ajenas al espíritu que motivó al legislador al redactar el artículo en cuestión. (Remito a las sentencias Nºs 67 de las 15:30 horas del 31 de mayo de 1989, 22 de las 08:45 horas del 18 de enero de 1991, 102 de las 09:10 horas del 14 de mayo de 1992, 98 de las 09:05 horas del 19 de mayo de 1993, 95-292 de las 09:50 horas del 6 de setiembre de 1995, 34 de las 15:30 horas del 31 de enero de 1996, 2001-349 de las 10:30 horas del 27 de junio del 2001, 2002-00127 de las 09:20 horas del 20 de marzo del 2002, 2002-00506 de las 09:30 horas del 23 de octubre del 2002, 2003-00432 de las 10:50 horas del 13 de agosto del 2003 y 2003-00681 op. cit., todas de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).


 


Igualmente resultaría improcedente reconocerle como aumento al puesto cualquier plus adicional que, con posterioridad a su retiro, se haya comenzado ha reconocer a los servidores activos, porque según ha reiterado la jurisprudencia: los beneficios adicionales (pluses) que percibe regularmente el trabajador no tienen la virtud de aumentar su salario base, ni lo conforman, aunque sean una parte integrante del salario total; en todo caso, no constituyen un aumento propio, pura y simplemente, del puesto en sí. Además, el reconocimiento de todo plus posterior a su retiro se da a futuro, en razón de la prestación de empleo efectiva que une a los servidores actuales y a la Administración; situación en la que no se encuentra quien a través del retiro, dejó de ostentar aquella condición de servidor activo, y en todo caso, para cuando él era funcionario ese plus no se reconocía (Ver entre otras, las sentencias Nºs 1999-00317 de las 10:40 horas del 13 de octubre de 1999 y  2002-00506 op. cit., ambas de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).


 


Por otro lado, debemos ser enfáticos en advertir que conforme a la jurisprudencia, y a lo dispuesto por el numeral 3º de la Ley General de Pensiones –Nº 14 de 2 de diciembre de 1935 y sus reformas-, cuando se solicita un reajuste de pensión, la carga de la prueba recae directamente en el propio interesado, pues al igual que en la materia civil, opera en estos casos la regla de que quien afirma un hecho, para pretender algo del demandado, o para excepcionarse del demandante, debe demostrarlo (Véase entre otras, las sentencias 405 de las 15:50 horas del 29 de noviembre de 1995 y 2000-00960 de las 10:10 horas del 24 de noviembre del 2000, ambas de la Sala Segunda. Remito también al pronunciamiento C-368-2003 de 20 de noviembre del 2003).


 


            B) La desaparición del puesto y su homologación.


 


Tal y como se explicó en los pronunciamientos C-024-93 de 12 de febrero de 1993 y C-197-99 de 5 de octubre de 1999, con la reforma introducida mediante norma general 49 del artículo 9º de la Ley Nº 6542 de 22 de diciembre de 1980, por la que se introdujo el inciso ch) al artículo 1 de la Ley Nº 148 de 23 de agosto de 1943 –posteriormente declarado inconstitucional, según explicamos-, el régimen de pensiones de Hacienda comprende un derecho al reajuste equivalente al incremento alcanzado por la remuneración del cargo respectivo. De allí la importancia de conocer la escala salarial del órgano o la entidad en la cual se pensionó el beneficiario de dicho régimen.


 


Ahora bien, para nadie es un secreto que por la disolución de entidades –como CODESA o el Banco Anglo Costarricense- y a consecuencia de reorganizaciones o reestructuraciones operadas al seno de la Administración Pública –como es el caso del Instituto Nacional de Seguros-, la Dirección Nacional de Pensiones se enfrenta, en algunos casos, a la ausencia o insuficiencia de puestos, cuyos salarios sirvan de parámetro para revalorizar las pensiones ya otorgadas, y que tienen derecho al reajuste “al puesto” de comentario.

 

Ante dos de los casos anteriormente aludidos, se han formulado al menos dos consultas a este Despacho, acerca del mecanismo de revalorización que debe utilizarse. Y al respecto, nuestra respuesta siempre ha sido que la Dirección Nacional de Pensiones, como órgano técnico encargado de la administración del régimen de pensiones de Hacienda y otros, debe buscar la asesoría técnica que se requiera –incluso se ha sugerido la colaboración de la Dirección General de Servicio Civi o contratar los servicios de una empresa consultora especialista en recursos humanos- para establecer una homologación o equiparación[2] de puestos que permita reajustar los beneficios jubilatorios, tomando en cuenta las particulares características tanto del tipo de jubilados, como de la normativa que les es aplicable, la cual ordena reajustar la prestación económica por concepto de pensión o jubilación, al salario que llegasen a devengar los servidores activos que ocupasen un puesto igual a aquel en el que se encontraba el interesado al momento de jubilarse –reajuste al puesto-. E independientemente de la asesoría que se logre obtener, la responsabilidad de implementar un mecanismo que se adapte razonablemente a lo anteriormente descrito, recae directa y exclusivamente en el órgano consultante, entiéndase la Dirección Nacional de Pensiones (Véase al respecto, los pronunciamientos C-197-99 de 5 de octubre de 1999 y C-200-2001 de 17 de julio del 2001).

 


Incluso en el dictamen C-200-2001 op. cit., hacemos expresa referencia a que  “(...) no podría aceptarse la recomendación de la asesoría legal del consultante en el sentido de revalorizar las pensiones (...) en el mismo monto o porcentaje que, por costo de vida, se acordare aumentar el salario de los funcionarios del gobierno central, pues, como ya vimos, ese es un sistema de reajuste no solo diferente, sino menos beneficioso que aquel a que tienen derecho quienes se jubilaron durante la vigencia de la disposición transcrita (artículo 1º, inciso ch) de la Ley Nº 148)”. (Lo citado entre paréntesis no es del original). En consecuencia, si la Dirección Nacional de Pensiones ha estimado que al no resultar aplicable el método de reajuste “al puesto” en estos casos, lo procedente era reconocerles al menos el porcentaje de costo de vida como mecanismo de reajuste del monto de su pensión[3], nada enerva que los afectados estén en posibilidad de impugnar, por lo medios previstos al efecto por nuestro ordenamiento jurídico, tanto el mecanismo que se haya aplicado en su caso particular para revalorizar el monto de la pensión, como reclamar las diferencias resultantes de la aplicación de otro mecanismo diferente al que tenía derecho.


 


Véase que incluso, recientemente, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, ha reconocido que en estos casos se da una situación particular totalmente diferente a la que tiene lugar cuando se reasigna, reclasifica o reestructura un puesto, cual es, que el último puesto desempeñado, y con base en el cual se estimó el monto de la pensión, desapareció del escalafón de puestos de la institución en la que se laboró; situación que, ante la falta de previsión normativa -por demás, no atribuible al propio jubilado-, de ningún modo puede impedir la posibilidad de hacer efectivo el derecho de ver reajustado el monto del beneficio pensionístico conforme al mecanismo “al puesto”, al amparo del cual consolidó el derecho a la pensión; el cual se debe mantener y respetar, tal y como fue adquirido. Por lo que dicha Sala ha reafirmado que la Dirección Nacional de Pensiones debe buscar los mecanismos necesarios dentro de sus posibilidades legales, para encontrar el puesto que más se asemeje a la categoría del puesto desaparecido, para lo cual puede contar con la colaboración de la Dirección Nacional de Servicio Civil, que es el órgano público por antonomasia, en el análisis, clasificación y valoración de puestos (art. 13 del Estatuto de Servicio Civil); sin perjuicio de establecerlo en fase de ejecución de sentencia, si fuere necesario. En consecuencia, ha dicho la Sala: “Por ello, a pesar de que efectivamente, el monto de la pensión del actor ha sido incrementado con los reajustes por costo de vida, debe el demandado reajustarle el monto de ese beneficio a partir de la fecha ordenada (...), acorde con los reajustes aplicados a otros puestos de similar categoría a la del ocupado por el actor y que sirvió de base para calcular su salario (sic)” (Resolución Nº 2003- 00455 de las 09:30 horas del 20 de agosto del 2003. Caso de exfuncionario de CODESA).


 


            Ante la similitud que existe entre el supuesto fáctico en estudio y el que dio origen a los dictámenes y a la sentencia anteriormente aludidos, estimamos que la respuesta a la consulta planteada debe ser en los mismos términos externados.


 


            Dejamos de esta forma evacuadas las dos primeras interrogantes de la consulta.


 


Resta entonces referirnos puntualmente a la tercera pregunta formulada, que pretende establecer si la prestación económica en la que se materializa una pensión por sobrevivencia, constituye un derecho originario o derivado, a efectos de determinar el sistema de revalorización aplicable -sea el original con que adquirió el derecho el causante u otro distinto, vigente al momento de la contingencia –muerte del beneficiario-.


 


C) Las prestaciones económicas –de larga duración- por concepto de sobrevivencia, como derecho derivado y no originario.


 


Las contingencias contra las cuales las prestaciones de la seguridad social protegen, son muy diversas. Pese a ello, a excepción del desempleo, todas están relacionadas con un hecho biológico: enfermedad, lesión, embarazo, vejez o muerte.


 


Todos los regímenes imponen condiciones que deben satisfacerse para tener derecho a una prestación. La primera de esas condiciones –sobra decirlo-, es que se pruebe que ha sobrevenido la contingencia. Por ejemplo, cuando se invocan las disposiciones relativas a la rama de las prestaciones de sobrevivientes de la seguridad social, debe probarse la muerte del causante que fuera sostén de la familia. En segundo lugar, es menester corroborar que el solicitante está comprendido entre la cobertura del régimen.


 


Como es obvio, el derecho a la prestación económica por concepto de sobrevivencia, nace como derecho propio cuando ocurre la muerte del causante, y se cumplen los demás requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico. Por consiguiente, la normativa aplicable, que por demás rige ese derecho, es aquella vigente en ese momento.


 


Sobre el particular, interesa transcribir el siguiente extracto de un interesante precedente de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.


 


“II.- La actora es viuda del señor (...), quien fuera beneficiario de una pensión del Régimen de Hacienda y quien falleció el 17 de diciembre de 1995. Ante el deceso del beneficiario, la actora acudió a la sede administrativa y solicitó el traspaso, a su favor, de la pensión correspondiente, en su indicada condición de viuda. Por resolución administrativa No. R-TP-DNP-0074-97 de las 14:00 horas, del 22 de setiembre de 1997, la Dirección Nacional de Pensiones le acordó el traspaso de la pensión de Hacienda, por sobrevivencia, en un cincuenta por ciento de la percibida por su esposo. Lo anterior, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 8 de la Ley 7302, de 15 de julio de 1992 y del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social (folios 69 y 70). En estrados, la actora reclama que la percepción del beneficio acordado lo sea en forma total; esto es, en un cien por ciento, así como para que se le cancelen las diferencias de pensión, reconocidas según el oficio No. DNP-370-95.


III.- Examinados los motivos de agravio, expuestos por el representante estatal, se estima que lleva razón en cuanto la sentencia del Tribunal contiene un grave yerro en la aplicación de la ley que otorga y que regula, el derecho de la actora, como beneficiaria y sucesora del derecho jubilatorio, del cual disfrutaba su esposo. En primer lugar se debe resaltar que, a partir de la promulgación de la Ley No. 7302, de 8 de julio de 1992, se creó un Régimen General de Pensiones, tendente a unificar los distintos regímenes contributivos con cargo al Presupuesto Nacional. Para ello, la ley derogó todas aquellas disposiciones legales que regulaban esos otros regímenes, dentro de los cuales estaba el creado mediante Ley No. 148, de 23 de agosto de 1943; conocido como Régimen de Pensiones de Hacienda. Este nuevo régimen general, que entró en vigencia desde el 15 de julio de 1992, contiene una norma específica que, expresamente, dispone:


“Artículo 8.- Tendrán derecho a disfrutar de una pensión los causahabientes del servidor, que muera después de haber laborado y cotizado por lo menos durante cinco años para el régimen especial al que pertenecía y los causahabientes del pensionado que fallezca. En ambos casos, la pensión se regirá por las disposiciones establecidas en el Reglamento del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social, tanto en cuanto a la determinación de los beneficiarios como a la de sus condiciones y monto.” (la negrita es agregada).


La propia ley dimensionó los efectos de la derogatoria dispuesta en ella, dejando a salvo los derechos de quienes al entrar en vigencia, cumplieran los requisitos para adquirir el derecho a la pensión, preceptuados por cualquiera de los regímenes afectados. En el caso en estudio, el derecho de la actora a la pensión de su esposo, fue, mientras él vivió, una simple espectativa de derecho, que surge y se constituye en un derecho propio, esto es, que ingresa a su patrimonio, al producirse la muerte del pensionado. Piénsese, por ejemplo, que entre el momento de la jubilación del cotizante y hasta su deceso, bien pudieron darse diversas situaciones que modificaran su estado civil y con él, el de su esposa, como un divorcio o una separación, y sus efectos, lo cual significa que el surgimiento del derecho en el cotizante, no implica, por sí mismo, el de su cónyuge, quien también puede morir antes. El del cónyuge, surge con la muerte del jubilado, porque su derecho es uno derivado, y no originario; lo que jurídicamente significa que es distinto al del beneficiario titular u original; dado que surge en el momento en el cual se produce la condición de hecho dispuesta para su otorgamiento, cual es, la muerte del pensionado. Como no es sino hasta este otro momento, en que se cumplen todos los requisitos objetivos, para poder ser acreedor del beneficio, la norma aplicable es entonces, la vigente en ese momento y, en este caso, era la Ley 7302. Por esa razón, lleva razón el representante estatal en cuanto a que, el Tribunal, realizó una errónea interpretación de la jurisprudencia sentada por la Sala Constitucional, reflejada, entre otras, en los Votos Nos. 5168-96, de las 16:00 horas, de 2 de octubre de 1996 y 3937-97, de las 15:24 horas, de 9 de julio de 1997, al dar por sentado que, el derecho de la actora, surgió en el momento en que lo adquirió su esposo y denegar con ello, la obligada aplicación de la Ley No. 7302. De acuerdo con la doctrina de los derechos adquiridos, reflejada en las mencionadas sentencias, el derecho se adquiere cuando se cumplen las condiciones de hecho, previstas para el otorgamiento del respectivo derecho. Esa misma razón, torna en inatendible la alegada aplicación retroactiva de la ley, en perjuicio de la actora, porque la Ley 7302, entró en vigencia en el mes de julio de 1992, fecha para la cual, como se dijo, la actora se encontraba en una situación de espectativa, que se consolidó, como un derecho, con la muerte de su esposo, en 1995. De conformidad con esa Ley, la determinación y condición de los beneficiarios, así como el monto a percibir, se regirá por lo dispuesto en el Reglamento del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, de la Caja Costarricense de Seguro Social. El artículo 27 de ese Reglamento expresamente establece la proporcionalidad del derecho del sobreviviente, con relación a su edad, y como para la fecha del deceso del señor Sandoval Hernández, la actora tenía menos de cincuenta años cumplidos –su data de nacimiento es el 15 de agosto de 1948 (folio 58)-, el porcentaje que le correspondía era de sólo un cincuenta por ciento de la que percibía su extinto esposo. Por esa razón, en ese aspecto, debe revocarse la sentencia del Tribunal para, en su lugar, confirmar la del Juzgado, que declaró sin lugar la pretensión de la actora de que, el beneficio jubilatorio, le fuera acordado en forma total. (Resolución Nº 2001-00126 de las 09:05 horas del 21 de febrero del 2001).


 


En virtud de lo expuesto, con la entrada en vigencia de la Ley Nº 7302 de 8 de julio de 1992, toda prestación económica por concepto de sobrevivencia, fundamentada en decesos posteriores al 15 de julio de 1992 –fecha en la que entró a regir la normativa aludida, en razón de su publicación en La Gaceta Nº 134 de esa misma data-, deberá concederse con base en lo dispuesto por esa normativa; inclusive la forma en que debe practicarse la modificación o reajuste automático de la cuantía de las nuevas pensiones que a su amparo se otorguen, deberán regirse conforme a lo dispuesto por su numeral  7º y los artículos 25 y 26 de su Reglamento.


 


Queda así evacuada su consulta.


 


 


MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera


PROCURADOR


 


 


LGBH/GVV



 


1    En el caso de revaloraciones, por las que se modifica el salario de una clase mediante la ubicación en una categoría difrente de la escala de sueldos de la Ley de Salarios de la Administración Pública, en las que obviamente no se da un cambio de labores del puesto, si procedería eventualmente el reajuste del monto de la pensión. Véase el respecto la sentencia 1636-04 de las 10:58 horas del 8 de junio del 2004, del Juzgado de Trabajo del II Circuito Judicial de San José. En igual sentido, pueden consultarse las sentencia Nº 2001-349 Op. cit. y 2002-00076 de las 11:00 horas del 27 de febrero del 2002, de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.


2    Recientemente, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha reconocido que la homologación hecha por el Servicio Civil no implica una modificación sustancial del puesto, sino una equiparación, de manera que se mantiene dentro de los supuestos por los cuales debe reajustarse el monto de la pensión conforme a lo dispuesto en el inciso ch), del artículo 1º de la Ley 148. Véase al respecto la sentencia Nº 2003-0432 de las 10:50 horas del 13 de agosto del 2003.


3    Esto conforme a lo establecido en el artículo 65, párrafo final, del convenio 102 de la OIT, "Norma Mínima sobre Seguridad Social", aprobado por Ley de la República Nª 4636 de 29 de marzo de 1971 -y por ende de aplicación y observancia obligatoria para el Estado costarricense-; según el cual, los montos de la pensión deben ser revisados, como norma mínima, a consecuencia de variaciones sensibles del nivel de vida general de ganancias que resulten de variaciones, también sensibles del costo de vida.


4    Esto conforme a lo establecido en el artículo 65, párrafo final, del Convenio 102 de la OIT, “Norma Mínima sobre Seguridad Social”, aprobado por Ley de la República Nº 4636 de 29 de marzo de 1971 -y por ende de aplicación y observancia obligatoria para el Estado costarricense-; según el cual, los montos de la pensión deben ser revisados, como norma mínima, a consecuencia de variaciones sensibles del nivel de vida general de ganancias que resulten de variaciones, también sensibles del costo de vida.