C-015-2005

14 de enero del 2005

 

 

Señora

M.B.A. Ana Lorena Alfaro Rojas

Directora Ejecutiva

Corporación Arrocera Nacional

Presente

Distinguida señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a su oficio n.° D.E.-1425-2004 del 24 de noviembre del 2004, a través del cual se pide el criterio de la Procuraduría General de la República sobre lo siguiente:

“1) Si la declaratoria de desabasto expresa la obligación de importar únicamente la cantidad que el decreto se indique, ¿Las importaciones que se realicen fuera del esquema de desabasto, deben rebajarse de la cantidad expresada en el decreto?

2) En caso de que la consulta anterior sea afirmativa, y en atención a la obligación que tiene CONARROZ de distribuir la importación por desabasto en proporción a las compras de arroz que los Agroindustriales realicen a los productores nacionales en el año arrocero inmediato anterior, ¿Que (sic) criterio debe seguirse para aplicar la disminución en la distribución de las cuotas que les corresponden a cada Agroindustria?

3) En relación con lo anterior, ¿Procede rebajar la cantidad importada directamente, a la cuota asignada legalmente a la industria importadora?”

I.-        ANTECEDENTES.

A.-       Criterio de la Asesoría Legal del ente consultante.

Mediante carta del 3 de marzo del 2003, suscrita por el Lic. Luis Gdo. Dobles Ramírez, abogado productores del ente consultante, se concluye, en lo que interesa, lo siguiente:

“Por lo anterior, si las importaciones de arroz, realizadas bajo condiciones de desabasto, deben ser distribuidas según el artículo 37 de la Ley 8285, a las agroindustrias nacionales en proporción a las compras de arroz, realizadas por éstas a los productores, en el año arrocero inmediato anterior y en función de ellas, ello define cuotas de distribución a favor de las industrias del monto total del desabasto, para suplir sus necesidades e inventarios, las realizadas por Rosa Tropical y el Porvenir, deben tomarse en cuenta para las cuotas que a ellas les corresponde, pues no podría considerarse que afectando el desabasto total que le corresponde a esas industrias y por el contrario ello implica que los volúmenes importados por las mismas, deberán tomarse en cuenta para definir, ajustar o disminuir las cuotas que a éstas les corresponda según la aplicación de lo dispuesto en el artículo 37 en comentario”.

B.-       Criterios de la Procuraduría General de la República.

El Órgano Asesor, en diversas oportunidades, se ha referido a los alcances del numeral 37 de la Ley n.° 8285 de 30 de mayo del 2002, Ley de Creación de la Corporación Arrocera. En especial, nos interesa resaltar el dictamen C-147 de 17 de mayo del 2004 y la opinión jurídica OJ-134 de 27 de octubre del 2004.

II.-       SOBRE EL FONDO.

En vista de que son varias las interrogantes que se nos plantean, por razones de orden y para su mejor comprensión, las vamos a responder en forma separada. Antes de ello, debemos hacer una aclaración de rigor y es que, con fundamento en nuestra Ley Orgánica, no tenemos competencia para referirnos a casos concretos, toda vez que la función consultiva se ejerce en genérico. En vista de lo anterior, haremos caso omiso de la situación particular que usted y la Asesoría Legal reseñan en los escritos respectivos.

A.-       Importaciones que se realizan fuera del esquema de desabasto.

Como nota introductoria al tema, conviene tener muy presente lo que el Tribunal Constitucional señaló al respecto.

“Dicen los consultantes que el proyecto restringe y hace prohibitiva la importación de arroz y que somete a los productos importados a reglas de mercado diferentes del producto nacional. A su juicio, hace prohibitiva la importación porque, según el artículo 35, sólo podrá importarse cuando haya escasez; la restringe, porque solo la Corporación puede importar arroz, lo cual, su vez, implica un trato desigual con respecto al producto interno que cualquier persona sin restricción puede comprar. Según los consultantes estos hechos implican una violación obvia al principio de trato nacional. De primera entrada observa la Sala que ni el artículo 37 ni el 40 prohíben o restringen la importación normal de arroz, porque ambos se refieren a la importación de arroz con tarifa reducida, lo cual no impide la importación con la tarifa arancelaria normal por parte de otras personas. Las afirmaciones de los recurrentes se originan en una lectura, que a juicio de la Sala no es exacta, de los dos artículos mencionados. Desde esta perspectiva, no hay violación al GATT por los motivos específicos que aducen los recurrentes y tampoco en consecuencia violación al artículo 7 constitucional. La posibilidad de que toda persona interesada puede importar arroz sin otra barrera que la tarifa arancelaria de un 35%, aprobada por el GATT, no se ve menoscabada con el proyecto y, en esa medida, no llevan razón los consultantes". (Resolución 2002-04448 de 15 de mayo de 2002. Las negritas no corresponden al original)

Con fundamento en lo anterior, bien puede ocurrir que, habiéndose declarado el desabasto de arroz, una o varias empresas privadas realicen importaciones del grano en el período que está específicamente determinado en el decreto ejecutivo. Frente a esta realidad, que podría incidir en la cantidad de toneladas métricas de arroz que se deben importar bajo el esquema del numeral 37 de la Ley n.° 8285 para resolver el problema de desabasto del grano, el C.N.P. o, en su defecto, la CONARROZ, no tienen la obligación de importar la cantidad máxima que se indica en el decreto ejecutivo. En este supuesto, bien pueden importar una cantidad menor si, de la información que se cuenta, se desprende, en forma objetiva y razonable, que el mercado nacional no requiere la cantidad de arroz originalmente prevista.

En este caso, evidentemente, se estarían rebajando de la cantidad expresada en el decreto ejecutivo las importaciones que se realizaron fuera del esquema de desabasto, si el C.N.P. o, en su defecto, CONARROZ deciden importar una suma menor, pues la carencia del grano en el mercado nacional ha sido resuelta a través de otro mecanismo. En pocas palabras, qué sentido tiene importar toda la cantidad de arroz indicada en el decreto ejecutivo, cuando la requerida por el mercado nacional es inferior a la que se expresa en él, ya que los privados, a través del ejercicio de una libertad fundamental, le han resuelto parcialmente el problema a la colectividad.  Más aún, con base en criterios elementales de justicia, lógica y conveniencia (artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública) –y agregamos nosotros- de sentido común, cuando el fenómeno que estamos describiendo acontece, salvo que exista razones de interés público, se puede realizar una importación de arroz inferior a la cantidad decretada. Ahora bien, lo dicho hasta aquí debe ser matizo, en el sentido de que si una empresa privada importa arroz en el período de desabasto, lo que, obviamente, supone que está actuando fuera del esquema de desabasto, ese hecho per se no tiene la consecuencia jurídica de que las cantidades por ella importadas se tengan que rebajar de la cantidad autoriza por el decreto ejecutivo. Si así fuera, se estarían haciendo nugatorios los numerales 37, 39 y 40 de la Ley n.° 8285, pues bastaría que una o varias empresas privadas realicen las importaciones de arroz requeridas por el mercado nacional o una suma de toneladas métricas muy próxima a esta, para dejar sin sentido la Ley n.° 8285 en este extremo y el decreto del Poder Ejecutivo donde se decreta el desabasto y se autoriza la cantidad de arroz a importar a una tarifa preferencial. Dicha rebaja solo es procedente, consecuentemente, cuando, con base en información objetiva y los estudios técnicos pertinentes, el C.N.P. o, en su defecto, CONARROZ acuerdan importar una suma menor a la autoriza con la tarifa reducida. En pocas palabras, el hecho de que una empresa privada importe arroz en el período de desabasto, no le impone a los entes públicos un deber de importar una cantidad inferior de arroz a la indicada en el decreto ejecutivo.

B.-       Criterios para distribución de las cuotas a la agroindustria.

El artículo 37 de la Ley n.° 8285 señala que las importaciones de arroz en granza serán distribuidas por el C.N.P. o, en su defecto, por CONARROZ en proporción a las compras de arroz que los agroindustriales hayan realizado a los productores nacionales de arroz en el año arrocero inmediato anterior, y en función ellas. Este criterio se repite en el numeral 39 del mismo cuerpo normativo y, en el 40, se indica que para efectos de comercialización en el país del arroz importado a causa del desabasto, se debe dar prioridad a las plantas industrializadoras en proporción al grano de que hayan adquirido de la producción de arroz nacional.

De acuerdo con nuestra opinión, el legislador establece un parámetro objetivo y razonable para distribuir el arroz importado entre los agroindustriales. Ahora bien, debe aplicarse esta regla o, en su defecto, la que indica la Asesoría Legal del ente consultante cuando se presenta la situación descrita en el punto a) de este dictamen. De acuerdo con las razones que más adelante se expondrán, la regla que estamos reseñando, sea la del numeral 37, debe seguirse, tal y como la diseñó al legislador, al caso descrito en el punto a). Lo anterior significa, ni más ni menos, que a las empresas que hayan importado arroz en el período de desabasto no se les pueden rebajar la cantidad importada directamente de la cuota que les corresponden con base en la aplicación de la Ley n.° 8285.

En primer lugar, porque el ordenamiento jurídico no autoriza al C.N.P. o a la CONARROZ a realizar dicho acto. Ergo, si el ordenamiento jurídico no le atribuye esa competencia a los entes públicos, jurídicamente no la pueden ejercer. Con base en el principio de legalidad, los entes y los órganos públicos solo pueden realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico (todo lo que no está permitido está prohibido). En efecto, señala el artículo 11 LGADP, que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

Por su parte, la Sala Constitucional, en el voto N° 440-98, ha sostenido la tesis de que, en el Estado de Derecho, el principio de legalidad postula una forma especial de vinculación de las autoridades e institución públicas al ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva,  “…toda autoridad  o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que este constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no esté autorizado  les está vedado-; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley,  que en este campo  es casi absoluto.”

En otra importante resolución, la N° 897-98, el Tribunal Constitucional estableció lo siguiente:

“Este principio significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídicos – reglamentos ejecutivos y autónomos especialmente; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el ‘principio de juridicidad de la Administración’.  En este sentido es claro que, frente a un acto ilícito o inválido, la Administración tiene, no solo el deber sino la obligación, de hacer lo que esté a su alcance para enderezar la situación.”

Por otra parte, estamos en presencia de un caso no regulado por el legislador, es decir, él no previó cómo debía distribuirse el arroz importando entre los agroindustriales si, en el período de desabasto, uno o varios de ellos realizan importaciones de arroz, al amparo de su libertad de empresa. Frente a esto, por la vía de la interpretación de la norma legal, no podría el Poder Ejecutivo, por medio de un decreto ejecutivo, ni el Órgano Asesor, a través de la interpretación de la norma legal, regular supuestos no contemplados por el legislador, puesto que ello implicaría vulnerar principios nucleares del Estado social y democrático de Derecho, concretamente: el democrático, el de reserva de ley y el de autoridad o eficacia de la ley. Ante este panorama, solo el legislador puede regular el supuesto de hecho que se nos somete a estudio, mientras ello no ocurra, se deberá aplicar la regla objetiva y razonable que está en la Ley n.°  8285 sin variaciones ni modificaciones.

III.-     CONCLUSIONES.

1.-       El C.N.P. o, su defecto, la CONARROZ no están obligadas a importar toda la cantidad de arroz que se indica en el decreto ejecutivo que declara el desabasto, cuando la necesidad colectiva ha sido resuelta a través de importaciones de arroz fuera del esquema de desabasto.

2.-       Si el C.N.P. o, su defecto, la CONARROZ deciden importar una suma inferior, a causa de las importaciones que se realizaron fuera del esquema de desabasto, obviamente, estas últimas se estarían rebajando de la cantidad máxima autorizada en el decreto ejecutivo.

3.-       A las empresas que hayan importado arroz en el período de desabasto, no se les pueden rebajar la cantidad importada directamente de la cuota que les corresponden con base en la aplicación de la Ley n.° 8285.

De usted, con toda consideración y estima,

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

 

FCV/mvc