C-094-2005

3 de marzo 2005

Señora

Eithel Hidalgo Méndez

Secretaria

Concejo Municipal de Palmares

S. O.

Estimada señora:

Con la aprobación de la Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio número SCM-0101-2004, fecha 15 de marzo del 2004, en el que se transcribe el acuerdo adoptado por el concejo municipal en la sesión ordinaria número 96, celebrada el 1° de marzo del mismo año, en el cual se dispuso consultar a esta Procuraduría, lo siguiente:

a)             “¿En el proceso de aprobación del plan regulador, cuál es el momento procesal oportuno para acudir a la SETENA?

b)             ¿Cuáles son los objetivos que se persiguen con la audiencia pública establecida en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, es un simple requisito formal?

c)              ¿Qué pasa si el proyecto de plan regulador se somete a conocimiento de la SETENA después de la audiencia pública?

d)             ¿Existe diferencia sustancial, entre la consulta a SETENA y la consulta ante la Dirección General de Urbanismo? ¿Cuál sería la diferencia?”

II.- Antecedentes

            Adjunto a la solicitud de dictamen, se remite copia del criterio legal elaborado por el licenciado Roy Rodríguez Araya, en el cual se analiza cuál “…es el momento procesal oportuno para acudir a la SETENA en relación con la audiencia pública dispuesta en la ley de planificación urbana y el numeral 17 de la ley orgánica del ambiente y la jurisprudencia de la sala constitucional”.

III.- Sobre el fondo

            La ley de planificación urbana, número 4240 del 15 de noviembre de 1968, define al plan regulador como el instrumento de planificación local que establece en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas.

            Ahora bien, para efectos de su implementación, el artículo 17 ibíd establece los requisitos que deben cumplir las municipalidades para dictar, modificar, suspender o derogar -parcial o totalmente- un plan regulador y/o sus respectivos reglamentos. El primero de ellos, es precisamente convocar a una audiencia pública, por medio del Diario Oficial -y la divulgación adicional que sea necesaria- en la que se indique el lugar, fecha y hora para conocer el proyecto, y atender las observaciones verbales o escritas que formulen los vecinos o interesados. Indica, además, que el aviso deberá hacerse con una antelación no menor de quince días hábiles a la fecha programada.

            Esta regulación tiene como propósito dar transparencia y propiciar la  participación ciudadana en los procesos de toma de decisión, a la vez que posibilita que cualquier ciudadano que se oponga a la iniciativa tendente a adoptar un plan regulador o alguno de sus reglamentos, tenga la oportunidad de exponer sus objeciones, y de que éstas sean incorporadas a la discusión del proyecto. Asimismo, cualquier persona inconforme que invoque ilegalidad y perjuicio propio contra el acto o disposición administrativa que sea, puede utilizar todos los recursos que al efecto le brinda la ley (artículo 23 ibídem). Al respecto, el tribunal constitucional ha señalado:

“…este tipo de audiencias no se constituyen simplemente en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque ciertamente tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión”. (Sentencia número 2004-12242 de las 14:28 horas del 29 de octubre del 2004).

            De igual forma, ha dicho que la participación debe ser entendida en forma amplia, de manera que ésta abarque el derecho de acceso a la información, el derecho a la participación per se y el derecho de acceso a la justicia. Estas tres dimensiones contienen a su vez, una serie de derechos básicos de orden procesal -tanto en sede administrativa como judicial- que, en conjunto, aseguran a las personas que sus opiniones serán tomadas en cuenta por la autoridad pública (Sentencia número 2002-10693, de las 18:20 horas del 7 de noviembre del 2002).

            De lo expuesto, queda claro que la audiencia pública prevista en el procedimiento de elaboración de los planes reguladores locales constituye un requisito legal de acatamiento obligatorio, que por estar ligado al ejercicio del derecho a la participación de la comunidad en un asunto que le afecta directamente, debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa. Es por ello que la audiencia que prevé la ley de planificación urbana debe realizarse antes de enviar el proyecto final a la SETENA, para la obtención de la viabilidad ambiental. Ahora bien, lo anterior no debe entenderse como una limitación a la participación ciudadana, ya que la evaluación ambiental aplicable a los planes reguladores -que es previa a la aprobación de la dirección de urbanismo- tiene como principio rector, la participación, la transparencia y el manejo amplio de la información.

            En efecto, si bien la ley número 4240 no indica en qué momento debe enviarse el proyecto ante la SETENA, el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, decreto ejecutivo número 31849 de 24 de mayo del 2004, sí lo hace, pues en su artículo 67 dispone que el proceso de viabilidad ambiental al que se encuentran sujetos los planes reguladores se efectúa de previo a la aprobación por parte de las autoridades respectivas, sea la dirección de urbanismo y la adopción definitiva por parte del concejo municipal.

Esta obligación de someter los planes reguladores a una evaluación de sus posibles impactos, se encuentra contemplada en el artículo 68. Dicho numeral establece que la evaluación ambiental estratégica (EAE) se aplica a los planes, programas y políticas de desarrollo nacional, regional y local, generados en entidades del Estado incluyendo municipios, cuencas hidrográficas y regiones específicas, cuyo fin sea el planeamiento del uso del suelo, el desarrollo de infraestructura (urbana, vial, portuaria, comunicaciones, energética, turística y agrícola, entre otros), o bien el aprovechamiento de los recursos naturales (minería, energía, hidrocarburos, agua, flora y fauna). Para su puesta en práctica se requiere del respectivo manual EIA, en el cual se indique cual es el procedimiento a seguir en el caso de los planes reguladores.

            También es importante tener presente que la EAE compromete a las organizaciones públicas o privadas, responsables de elaborar las políticas, planes y programas, de forma paralela al desarrollo, a integrar los elementos de evaluación ambiental, la participación, transparencia y manejo amplio de la información (artículo 63). Éstos últimos, constituyen los principios rectores de la evaluación, a través de los cuales se pretende insertar de forma efectiva y eficiente la variable ambiental dentro de la planificación estratégica.

            De igual forma, lo anteriormente dicho debe entenderse en concordancia con lo que prescriben los artículos 2, 6, 28, 29, 30 y 31 de la ley orgánica del ambiente, en cuanto a que los planes urbanos locales, como instrumentos para la gestión y tutela del ambiente, deben ser elaborados con base en criterios ambientales, y con la participación activa y organizada de todas las personas interesadas.

            Finalmente, en lo que respecta a la diferencia entre la consulta a la SETENA y la que se hace a la dirección de urbanismo, es importante indicar que a ésta última le corresponde asesorar y prestar asistencia a las municipalidades y a los demás organismos públicos dedicados a la planificación, en todo cuanto convenga al establecimiento o fomento de esa disciplina, así como revisar y aprobar los planes reguladores y sus reglamentos, antes de su aprobación. Dicha función tiene como propósito preparar, aplicar y modificar el plan regulador y sus reglamentos; (artículos 7 inciso 3, 9 inciso 1 y 10 inciso 1 de la ley número 4240).

            Por tanto, tal y como lo consignan los numerales citados, el propósito de la aprobación por parte de la dirección de urbanismo, en los términos que señala el artículo 17 inciso 2) ibíd, es mantener una relación de coordinación entre las diversas dependencias públicas que tienen competencia respecto a la planificación urbana. Pues si bien por disposición constitucional y legal se reconoce la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio, la misma debe ordenarse según las directrices y lineamientos generales emitidos por la dirección de urbanismo.

            En resumen, y según lo dicho, la consulta a la dirección de urbanismo lo es en su condición de órgano técnico y en el ámbito de su competencia, que es el de la planificación urbana, en tanto la evaluación que hace la SETENA, como órgano competente para la dirección y evaluación de los estudios de impacto ambiental, está orientada a determinar la viabilidad ambiental del plan regulador que se pretenda implementar, o lo que es lo mismo, la condición de armonización o de equilibrio aceptable, desde el punto de vista de la carga ambiental, entre el desarrollo y ejecución del plan y sus impactos ambientales potenciales, y el ambiente del espacio geográfico de aplicación.

II.- Conclusiones:

1)   La audiencia pública prevista en el artículo 17 de la ley de planificación urbana tiene como propósito promover y fomentar la participación ciudadana en la toma de decisiones, y es un requisito legal de cumplimiento obligatorio por parte de las municipalidades que pretendan implantar un plan regulador local en su cantón.

2)   De conformidad con lo que dispone el reglamento de procedimientos de la SETENA, los planes reguladores requieren de la licencia de viabilidad ambiental, de previo a la aprobación de la dirección de urbanismo y su adopción definitiva por parte del concejo municipal.

Atentamente,

Julio Jurado Fernández                                Gloria Solano Martínez

Procurador Administrativo                           Abogada de Procuraduría

JJF/GSM/pcm.

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1) Publicado en la Gaceta número 125, del 28 de junio del 2004.

2) A la fecha, se ha publicado en La Gaceta el decreto número 32079, que corresponde a la primera parte del manual, el cual contiene el Documento de Evaluación Ambiental D2, con su instructivo y el Código de Buenas Prácticas Ambientales.