OJ-056-2005

04 de mayo del 2005

 

 

Señor

Dennos Clarke

Presidente

Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo

Talamanca

 

Estimado señor:

 

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su escrito del primero de los corrientes, mediante el cual nos remite copia del enviado al Concejo Municipal de Talamanca objetando decisiones de ese Ayuntamiento en torno a la administración del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, que afirma haberse creado por Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG de 29 de octubre de 1985, y declarado sitio Ramsar de importancia internacional el 2 de  diciembre de 1995.

 

Al respecto, le manifestamos lo siguiente:

 

I.- IMPROCEDENCIA DE CONSULTAS SOBRE CASOS CONCRETOS

 

Si bien la gestión no la dirige en un primer término a la Procuraduría, de todas suertes la Ley Orgánica de ésta le inhibe para pronunciarse sobre casos concretos de los órganos administrativos que tienen jurisdicción especial establecida por Ley, pues resulta ajeno a nuestras atribuciones sustituir a la Administración activa en asuntos de su competencia, lo que ocurriría con la emisión de dictámenes vinculantes.

 

II.- INADMISIBILIDAD DE CONSULTAS POR PARTE DE ASOCIACIONES DE DESARROLLO

 

También expresamos en la Opinión Jurídica O. J.-172-2004 que “Las asociaciones, en cambio, configuran una agrupación convencional de particulares, cuya unidad trasciende a sus miembros y procura, con la cooperación de estos, el logro de diversos objetivos comunes, de utilidad general, lícitos, a través de una actividad que no tenga por objeto prevalente el lucro.  Pese a que están sujetas al control estatal en punto a autorizar su creación, inscripción, fiscalizar su funcionamiento y disolverlas cuando persigan fines ilícitos, o lesionen la moral o el orden público, no se enmarcan dentro de la estructura organizativa de la Administración pública. (Ley de Asociaciones, N° 218 del 8 de agosto de 1939, artículos 1°, 2°, 4°, 5°, 8 in fine, 11, 17, 18, 19, 20, 26, 28, 29 y 34; su Reglamento, Decreto N° 29496 de 17 de abril del 2001, arts. 1°, 13 ss., 43 sigts.; Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, N° 3859 del 7 de abril de 1967, arts. 1°, 3 inc. K, 16, 26 ss, 34, 35; su Reglamento, arts. 1°, 17 ss., 22 ss., 81).

 

Conforme a la jurisprudencia constitucional, el derecho de asociación constituye una libertad pública, cimentada en el artículo 25 de la Constitución, que se desdobla en una vertiente positiva: derecho a asociarse para cualquier actividad, y otra negativa: la libertad de dejar de pertenecer a la asociación en cualquier momento. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias números 1123, 1124 y 6228, las tres de 1995, 00714-2001, 01101-2002 y 015057-2003).

 

En cuanto a la naturaleza jurídica de las asociaciones, son entidades o sujetos de Derecho Privado, aunque persigan objetivos de interés general.  En este sentido pueden consultarse, entre otras, las sentencias de la SALA CONSTITUCIONAL números  03393-1992, 6228-1996,  02222-1998,  00714-2001, ésta referida a una asociación de desarrollo, 12187-2001 y 01057-2003, entre otras.

 

Al decir de la SALA CONSTITUCIONAL (resolución 09993-2000), las asociaciones son “gremios de naturaleza privada, de una índole distinta a las organizaciones públicas que se rigen por el Derecho Administrativo”, para fines específicos y lícitos, a condición de que no tengan “como único y exclusivo objeto el lucro o ganancia (artículo 1° de la Ley de Asociaciones N° 218 de 8 de agosto de 1939 y sus reformas)”.

 

La jurisprudencia administrativa de la Procuraduría reitera la misma tesis.  En concreto, para las asociaciones de desarrollo de la comunidad, colaboradoras de las instituciones públicas en la promoción y consecución de diversos objetivos sociales, el dictamen C-029-91 acotó que si bien se crean en virtud de una ley especial (Ley  sobre el Desarrollo de la Comunidad), participan del carácter privado de las demás asociaciones; no difiere la naturaleza jurídica de unas y otras.

Dictamen a que se adhirió la Contraloría General de la República en el Oficio N° 02332 de 3 de marzo de 1999/DGAJ, el cual califica las asociaciones de desarrollo de la comunidad como entidades de Derecho Privado.

 

Principio que se halla contenido expresamente en el Reglamento a la Ley 3858, Reglamento a la Ley sobre Desarrollo de la Comunidad (Decreto Ejecutivo N° 26935 de 20 de abril de 1998:

 

 “Artículo 11.-  Las asociaciones de desarrollo de la comunidad son organismos comunitarios de primer grado, con una circunscripción territorial determinada.  Son entidades de interés público, aunque regidas por las normas de derecho privado, y como tales, están autorizadas para promover o realizar un conjunto de planes necesarios para desarrollar social, económica y culturalmente a los habitantes del área  en que conviven, colaborando para ello con el Gobierno, las municipalidades y cualesquiera organismos públicos y privados. De esta misma forma se incorporan a las estrategias y planes de desarrollo regional y a la descentralización.” (Se agrega el subrayado).

 

(El artículo 14 de la Ley 3859 declara “de interés público la constitución y funcionamiento de las Asociaciones para el Desarrollo de la Comunidad”, en aras de “estimular a las poblaciones a organizarse para luchar a la par de los organismos del Estado por el desarrollo económico y social del país”).

 

La Procuraduría ha insistido en este aspecto en otros pronunciamientos: Las asociaciones comunales están sometidas al régimen de Derecho Privado, y no al de Derecho Público, propio de la Administración Pública. (Dictámenes C-104-93, C-117-97, C-014-99 y C-111-99).  La asociación “responde a esquemas organizativos del Derecho Privado, por lo que no puede nunca asimilarse o igualarse a un órgano administrativo, no forma parte entonces de la estructura estatal y tampoco realiza función administrativa alguna” (Dictámenes C-098-89 y C-104-93).

 

Al ser las asociaciones entes privados, no integrantes de la Administración Pública, carecen de legitimación para formular consultas a la Procuraduría, las que resultan improcedentes y, por tanto, la que hace esa Asociación”.

No obstante, por el trasfondo que tiene el asunto en la esfera ambiental y como sobre el punto de interés ya hemos vertido criterio, con carácter de Opinión Jurídica se hace una breve síntesis de ideas ya expresadas con anterioridad.

 

III.- REFUGIOS NACIONALES DE VIDA SILVESTRE FORMAN PARTE DE LAS RESERVAS EQUIVALENTES Y ESTÁN EXCLUIDOS DE LA APLICACIÓN DE LA LEY SOBRE  ZONA MARÍTIMO TERRESTRE

 

En efecto, entre otros, en el dictamen C-210-2002 hicimos notar, a propósito del artículo 73 de la Ley 6043, sobre la Zona Marítimo Terrestre, que excluye de su aplicación los parques nacionales y reservas equivalentes:

 

“El vocablo "reservas equivalentes" engloba todas las áreas silvestres protegidas estatales, supeditadas a planes de manejo que aseguren la adecuada protección, conservación y uso racional de los recursos naturales para un desarrollo sostenible. La equivalencia estriba en su especial naturaleza y en la extensión de los efectos que la norma concede.  (…)

 

Así, estarían “comprendidos en la frase de reservas "equivalentes" los refugios nacionales de vida silvestre, que regula su normativa particular y margina las Municipalidades de la administración y usufructo (artículo 3° de la Ley de Zona Marítimo Terrestre). La competencia de los órganos del MINAE está inmersa en los aspectos técnicos que apareja el manejo y tutela del área.

 

    Ha querido el legislador, con buen tino, instituir regímenes excluyentes entre la zona marítimo terrestre ordinaria de la Ley 6043, y las categorías que conforman el Patrimonio Natural del Estado, en vista de las disímiles finalidades a alcanzar con la afectación de las áreas silvestres estatales y los criterios que requiere su administración.

 

            En la actualidad, áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del Estado, además de los refugios nacionales de vida silvestre, son los parques nacionales, reservas biológicas, reservas forestales, zonas protectoras, monumentos naturales y humedales, que cuentan con una legislación específica: Ley Forestal (arts. 1°, 3° inc. i, 13 ss. y 58), Ley Orgánica del Ambiente (art. 32 y sigts., 39 a 45), Ley de Vida Silvestre (arts. 2°, 7 inc. h, 82 ss, 103, 132 y Transitorio III), Ley de Biodiversidad (arts. 58 ss.); Ley 7224 de 9 de abril de 1991, de aprobación del Convenio Internacional de Humedales, etc”.

 

            IV.- COMENTARIO FINAL

 

A manera de comentario final, cabe anotar que el Presidente del Concejo Municipal de Talamanca formuló consulta sobre la administración del Refugio Nacional Gandoca-Manzanillo.

 

Sin embargo, a fin de cursarla se le solicitó subsanar defectos formales de que adolece.

 

Con lo cual, una vez corregidos estos y llenado el trámite respectivo, podremos pronunciarnos acerca de la problemática particular de interés.

 

V.- CONCLUSIONES

 

De lo expuesto se concluye:

 

1) Aunque persigan objetivos de interés general y estén bajo control estatal en ciertos aspectos, las asociaciones responden a esquemas organizativos de Derecho Privado, régimen a que están sometidas.  No forman parte de la Administración Pública, ni, por ende, realizan funciones de esa índole.

 

En consecuencia, carecen de legitimación para formular consultas a la Procuraduría.

 

2)  También la Ley Orgánica inhibe a ésta para pronunciarse sobre casos concretos de los órganos administrativos que tienen competencia establecida  por Ley, pues resulta ajeno a nuestras atribuciones sustituir a la Administración activa en asuntos de su competencia, lo que ocurriría con la emisión de dictámenes vinculantes.

 

3)  No obstante, por el trasfondo que tiene el asunto en la esfera ambiental y como sobre el punto de interés ya hemos vertido criterio, con carácter de Opinión Jurídica se hace una breve síntesis de ideas ya expresadas con anterioridad.

 

4)  Los Refugios Nacionales de Vida Silvestre ubicados en el litoral estatal, con la nomenclatura de reserva equivalente, están excluidos de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, regulados por la legislación respectiva y bajo la administración del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), del MINAE, que en el nuevo esquema de manejo de los recursos naturales y de administración descentralizada releva las funciones y competencias de la Dirección General de Vida Silvestre.

 

De usted, atentamente,

 

 

Dr. José J. Barahona Vargas                        Licda. Lydiana Rodríguez Paniagua

Procurador Director                                       Abogada, Procuraduría Ambiental

Área de Derecho Agrario y Ambiental

 

 

JJBV/LRP/fmc

 

 

c.i:  Concejo Municipal

       Municipalidad de Talamanca

       Centro Operativo del Refugio Nacional de

       Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo