C- 163-2005

San José, 04 de mayo del 2005

 Señor

Arcadio Quesada B.

Auditor Interno

Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación

(ICODER)

S. O.

Estimado señor:

La consulta planteada estriba en lo siguiente:

 

“Procede el reconocimiento de vacaciones a algún funcionario que haya disfrutado de licencia sin goce de salario para actividades personales y fuera del gobierno, independientemente del período de licencia concedida?”

 

"Artículo 4.- Consultas. Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente." (reformado por el artículo 45, inciso c) de la Ley No. 8292 de 31 de julio del 2002)

 

II. FONDO DEL ASUNTO:

“SOBRE EL COMPUTO DEL TIEMPO REQUERIDO PARA EL DISFRUTE DE LAS VACACIONES A LA LUZ DEL FALLO CONSTITUCIONAL - Nº 4571-97 -.

La Sala IV de la Corte Suprema de Justicia resolvió mediante el voto 4571-97, la acción de inconstitucional número 1834-A-94, anulando por ser contrario a la Constitución el artículo 1° del Decreto Ejecutivo número 22343-MP-J-MTSS - el cual modificó al artículo 29 del Reglamento del Estatuto del Servicio Civil-, únicamente en cuanto al párrafo segundo que establecía literalmente:

 

" No obstante lo anterior, en todos los demás casos, la prestación del servicio se tendrá por suspendida por las licencias con goce de salario o sin él, enfermedad del servidor, o cualquier otra causa de suspensión de la relación de servicios."

 

Esta norma definía taxativamente las causas que suspendían la prestación de servicio a efecto del cómputo del plazo que da derecho a las vacaciones anuales remuneradas; sin embargo, a la luz del artículo 59 de la Constitución Política, dicha regulación es reserva de ley, por lo que el citado artículo reglamentario contravenía lo establecido constitucionalmente, al establecer limitaciones para el disfrute del derecho al descanso anual remunerado, no contempladas por el Estatuto del Servicio Civil, y por ello, no susceptible de regulación por vía de Decreto Ejecutivo; y además, contravenía abiertamente lo establecido por el Código de Trabajo en su artículo 153, como normativa supletoria que es de acuerdo al artículo 51 del citado Estatuto. Las anteriores razones dieron como resultado la declaratoria de inconstitucionalidad de interés.

Correlativamente a la declaratoria de inconstitucionalidad, la Sala Constitucional determinó que el artículo 153 del Código de Trabajo es aplicable al servidor público cubierto por el Régimen de Servicio Civil, en lo referente al cómputo del tiempo requerido para el goce del derecho a las vacaciones, aspecto que también es regulado en iguales términos por el Reglamento del mencionado Estatuto en su numeral 29. El fundamento de la Sala para disponer la aplicación de la normativa del Código de Trabajo, radica en el numeral 51 del citado Estatuto, donde se remite al citado Código como normativa supletoria en la materia. Al respecto la Sala Constitucional, por medio del citado voto Nº 4571-97, Considerando V), manifestó lo siguiente:

" Si como se dijo, el Estatuto no establece regla o principio alguno, en cuanto a las causas que podrían dar lugar a la suspensión de la continuidad del plazo de cincuenta semanas aludido, y por ello se trata de materia no susceptible de regulación por la vía del decreto ejecutivo -mucho menos por la del autónomo en sus diversas manifestaciones- debe aplicarse a los servidores públicos, en este caso, las previstas para los demás trabajadores en el Código de Trabajo, que en su artículo 153 dispone que: " ... no interrumpirán la continuidad del trabajo las licencias sin goce de salario, … “.

 

En vista de lo resuelto por la Sala, es oportuno extender el análisis del referido artículo 153, el que desde su primera redacción, que data de agosto de 1943, dispuso lo siguiente:

 

"No interrumpirán la continuidad del trabajo las licencias sin goce de salario, los descansos otorgados por el presente Código, sus Reglamentos y sus leyes conexas, las enfermedades justificadas, la prórroga, o renovación inmediata del contrato de trabajo, ni ninguna otra causa análoga que no termine con éste."

Al momento de la promulgación de esta norma legal, el Congreso Constitucional de Costa Rica, en el Dictamen de la Comisión Especial, de fecha 24 de julio de 1943, presentó el siguiente informe:

"Muchos agricultores y ganaderos se han alarmado injustamente con la obligación de conceder vacaciones a sus trabajadores, que consignan los artículos 153 y siguientes del proyecto y el artículo 54, párrafo segundo de la Constitución vigente. Esta alarma se debe al error en la interpretación de esos textos, ya que ellos sólo otorgan derecho a vacaciones remuneradas a quienes tienen un mínimo de cincuenta semanas de servicio continuo a las órdenes de un mismo patrono. Son muy raros los peones que trabajan en forma ininterrumpida durante dos o tres meses de modo que la inmensa mayoría de los trabajadores campesinos por su falta de continuidad en el servicio, no gozarán del referido derecho, a menos que los respectivos patronos se los concedan." (El subrayado es nuestro).

 

El contenido de esta interpretación legislativa, denota que el artículo 153 del Código de Trabajo nació a la vida jurídica dentro del contexto de las relaciones laborales del sector privado. De ahí la importancia de analizar las circunstancias contempladas en la norma y por las cuales no se interrumpe la continuidad del trabajo, a saber: a) las licencias sin goce de salario; b)los descansos otorgados por el presente Código, sus Reglamentos y sus leyes conexas; c)las enfermedades justificadas- éstas de acuerdo con los artículos 79 y 80 del mismo Código, tienen un plazo máximo de tres meses, para tener el efecto de suspender el contrato; si lo exceden se otorga la potestad al patrono para dar por terminado el contrato de trabajo, cubriendo al trabajador el importe del preaviso, el auxilio de cesantía y demás indemnizaciones que pudieran corresponder a éste en virtud de disposiciones especiales-; d)las prórrogas o renovación inmediata del contrato de trabajo, así como tampoco ninguna otra causa análoga que no termine con éste. No obstante, según se indicó al inicio, el presente análisis sólo se ocupa de la primera de las causas antes enumeradas.

 

Recapitulando, de acuerdo con el voto de la Sala Constitucional, se concluye que el artículo 153 del Código de Trabajo es de aplicación, junto con el citado artículo 29 del Reglamento, a los servidores cubiertos por el Régimen de Servicio Civil, a efectos del cómputo del tiempo de servicio efectivo para el goce del derecho a las vacaciones. Sin embargo, como quedó demostrado líneas atrás, esta norma, al igual que la mayoría del citado Código, fue promulgada de cara a las relaciones laborales dentro del sector privado, siendo éste el ámbito donde el contenido de dicha norma debe ser interpretado y entendido, bajo criterios de razonabilidad, lógica jurídica y de cara a la totalidad de la normativa del citado Código, y en especial respecto de las vacaciones anuales remuneradas, que es el tema que nos ocupa. De esta forma es posible un correcto y prudente entendimiento del espíritu de la norma y su justa aplicación al sector público, de manera que se realice el cumplimiento de lo dispuesto por la Sala Constitucional en términos legalmente adecuados.

En este sentido, la aplicación práctica de lo establecido por la Sala Constitucional en el citado voto Nº 4571-97, debe darse a partir de una clara interpretación - lógico jurídica - del texto del artículo 153 en mención, puntualmente en lo tocante al cálculo del plazo que da derecho a las vacaciones. Lo anterior con el fin de evitar excesos no queridos ni previstos por la Sala ni por el espíritu de la ley.

A tal efecto, es importante tener claro que el supuesto fundamental exigido por nuestro ordenamiento jurídico positivo, en punto a las vacaciones anuales, es que constituyen un derecho que se adquiere después de cincuenta semanas de servicio continuo al servicio de un mismo patrono; así quedó determinado constitucional y genéricamente en el artículo 59 de la Carta Magna y en el 153 de anterior mención, normativa que ha servido de fundamento a reiterada jurisprudencia del más alto Tribunal Laboral del país, en el sentido de que el supuesto de hecho requerido que da origen al derecho al descanso anual remunerado es la efectiva prestación del servicio. De modo que, partiendo de esta premisa, punto medular para el surgimiento del citado derecho, no se pueden reconocer vacaciones en los casos en que no se ha laborado del todo durante esas cincuenta semanas generadoras del derecho. Así lo ha estimado la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia al indicar:

 

“VII - El reclamo por vacaciones, que comprende las de lo años mil novecientos ochenta y cuatro a mil novecientos ochenta y ocho, es improcedente. En lo que se refiere al período cubierto por salarios caídos, según la sentencia del Tribunal de Servicio Civil, si no hubo trabajo efectivo, no puede existir un descanso que sea compensado. Obsérvese que el artículo 153 del Código de Trabajo, que establece el derecho a vacaciones anuales remuneradas, hace la fijación tomando en cuenta la existencia de labores continuas al servicio de un solo patrono, lo cual implica un supuesto de trabajo realizado que amerite el descanso, lo que no se da en el sub lite”. (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. Nº 90-182 de las 9:40 hrs. del 9 de noviembre de 1990).

 

En otro fallo, esa misma Sala expuso:

 

“No lleva razón el actor en vista de que, como acertadamente lo ha considerado el Tribunal a quo, es la efectiva y continua prestación del servicio, en que consiste el trabajo del funcionario lo que da origen a un derecho a percibir un descanso legalmente garantizado. Precisamente, el fundamento de las vacaciones es otorgar la oportunidad de que el empleado recobre la energía psicofísica desplegada en su trabajo, mediante el descanso correspondiente. Presupuesto de ellas, lo es que el empleado haya laborado durante el tiempo que la ley dispone, para que tenga derecho a ese descanso. En el sub júdice, ese presupuesto no está presente. Independientemente de que la no prestación laboral se debiera a un despido, que se ha calificado como desvinculado del procedimiento legal aplicable, es lo cierto que el actor no laboró, en el terreno de los hechos, durante el lapso que ha pretendido que se le cancelen las vacaciones. Esa circunstancia, y la naturaleza dicha del derecho a vacaciones, hacen que falte el supuesto de hecho requerido por la normativa del artículo 153 y siguientes del Código Laboral -aplicable en ausencia de norma administrativa pertinente-, para que sea procedente el acogimiento de ese extremo del “petitus”. (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. Nº 91-011 de las 8:30 hrs. del 11 de enero de 1991). (Ver también de esa misma Sala la Nº 83-082 de 14:30 hrs. del 15 de junio de 1983).

 

De ahí que no resulte posible sostener, con fundamento en el párrafo tercero del citado artículo 153, que ante suspensiones, o interrupciones (según el término de la norma) del vínculo jurídico-laboral que sobrepasen las cincuenta semanas, proceda el disfrute de vacaciones anuales remuneradas, por cuanto faltaría el supuesto de hecho establecido en la disposición legal, sea, el indicado plazo en semanas generador del derecho. Sostener lo contrario llevaría a posiciones absurdas, tales como otorgar vacaciones a servidores que han solicitado permisos (por un año o más) para trabajar en la empresa privada.

Por ello, cuando se habla de que "no interrumpirán la continuidad del trabajo", necesariamente debe entenderse que la norma se refiere a lapsos donde hay prestación del servicio dentro del período de cincuenta semanas, puesto que, no se podría pensar en la interrupción de algo inexistente, como ocurriría si no se han prestado servicios, en su totalidad, durante las cincuenta semanas.

La anterior argumentación tiene relación también con lo que al efecto dispone el artículo 31 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil en cuanto a la remuneración durante las vacaciones; concretamente en aquellos casos en que el servidor ha disfrutado de licencia sin goce de sueldo, situación en la que la remuneración varía, según el tiempo de trabajo efectivo durante las respectivas cincuenta semanas de la relación. De tal manera, si la licencia sin goce salarial es por encima de cincuenta semanas, según lo dispuesto por dicho numeral, ningún salario podría recibir el servidor, aún en el hipotético caso de que tuviese vacaciones, que como se mencionó, no las tendría al no existir prestación de servicios durante dicho lapso.

Un fallo de la Sala Segunda sobre lo preceptuado por el referido numeral, expresó:

 

“VIII. De lo expuesto, queda claro, entonces, que el transcrito ordinal 31 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil formula, como norma general, que la retribución al funcionario público, durante sus vacaciones, debe hacerse con el salario previsto en la Ley de Salarios o en la de Presupuesto, para el momento en que las disfruta. ( … ). Dicha regla general es declarada inaplicable, en forma expresa, en los casos en que, el trabajador, se ha separado de su puesto por incapacidad o en virtud de un permiso sin goce de salario; situaciones en las cuales se remite a promedios salariales que, lógicamente, dan como resultado un salario menor a los previstos en la Ley de Presupuesto". (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. Nº 20 de 14:30 hrs. de 29 de enero de 1997).

 

II. LA CONTINUIDAD A EFECTO DEL CALCULO DEL TIEMPO DE SERVICIO REQUERIDO PARA EL DISFRUTE DE LAS VACACIONES ANUALES PAGADAS:

El artículo 29 del Reglamento del Estatuto, en la parte del texto no afectada por el fallo de la Sala Constitucional, establece que:

 

" Para obtener derecho a la vacación anual, es necesario que el servidor haya prestado sus servicios durante cincuenta semanas continuas (...). Es entendido que la continuidad laboral no se afecta por las causas antes señaladas, de manera que el servidor mantiene a su favor el tiempo de servicios prestados antes de la suspensión mencionada”. (El subrayado es nuestro).

 

Sin embargo, partiendo de lo establecido por la Sala Constitucional, es el artículo 153 del Código de Trabajo el que corresponde aplicar en materia de continuidad, a efecto de alcanzar el tiempo de servicio necesario para el disfrute del derecho a las vacaciones anuales. Lo anterior según el orden de prelación que el Estatuto establece en su artículo 51, para resolver las diversas situaciones que puedan surgir de la relación entre el Estado y sus servidores. Sin embargo, dicho orden también incluye al reglamento estatutario. Por ello, respecto de los supuestos que no interrumpen o afectan la continuidad del trabajo ocurridos dentro de las cincuenta semanas, los mismos se rigen por lo que sobre ese particular dispone, en lo no afectado por el citado voto, el artículo 29 del Estatuto de Servicio Civil, así como por lo expresado en el referido artículo legal. Por ello, sobre la referida continuidad del trabajo y las causas interruptoras, es de interés tener presente lo dispuesto por el citado artículo reglamentario en cuanto el servidor no pierda lo acumulado y se quede sin el derecho al descanso, aún en la proporción que le corresponda de conformidad con los servicios prestados durante las cincuenta semanas. Ello es factible trasladarlo al caso de los permisos sin goce de sueldo.

De los supuestos contemplados en la mencionada normativa y su incidencia en la continuidad laboral, interesa fundamentalmente, a los efectos de la consulta, “las licencias sin goce de salario”, que pueden ser de diversos tipos, otorgadas por distintas causas y de variada duración. Es por ello que en materia de licencias no puede el operador jurídico atenerse o seguir estrictamente la letra del citado artículo 153, toda vez que, según se indicó, esta norma fue prevista para ser aplicada en la empresa privada, razón por la cual, cabe entender, que en su redacción y en sus alcances se tuvo presente únicamente situaciones normales, o sea, permisos de corta duración, en una época en que era inimaginable lo enorme y complejo de las relaciones del empleo público, tal y como se presenta en la actualidad, en donde es posible obtener licencias sin goce de salario por períodos de hasta cuatro años, con posibilidad de ampliación por un período igual (inciso 5º del artículo 33 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil). Dichos permisos, en todo caso, constituyen una de las causas de no interrupción de la continuidad del trabajo según lo dispone el citado artículo 153, que al respecto indica:

 

" (...). No interrumpirán la continuidad del trabajo las licencias sin goce de salario...".

 

“Artículo 37.- Los servidores del Poder Ejecutivo protegidos por esta ley gozarán de los siguientes derechos:

(…)

b) Disfrutarán de una vacación anual de quince días hábiles durante el primer lustro de servicios, de veinte días hábiles durante el segundo y de un mes después de diez años de servicios. Estos servicios podrán no ser consecutivos.”

 

Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras

    PROCURADORA II