C-198-2005

23 de mayo del 2005

Licenciado

Fernando Trejos Ballestero

Ministro de Trabajo y Seguridad Social

S. D.

Estimado señor:

            Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su oficio número DMT-724-2005 del 25 de abril del 2005, por medio del cual, se nos remiten copias certificadas del expediente del procedimiento administrativo realizado en contra de doña xxx, cédula de identidad N° xxx, pensionada por traspaso de pensión por el Régimen de Hacienda (ley N° 148 del 23 de agosto de 1943) y por traspaso de Pensión de Guerra. Lo anterior, en razón de que el órgano competente para dictaminar la procedencia o no de la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del otorgamiento del beneficio jubilatorio de guerra antes señalado, es la Procuraduría General de la República.

            En tal sentido, desde ya establecemos de manera categórica que lamentablemente no podremos acceder a su petición, en razón de que según se logra constatar con vista del expediente remitido al efecto, en el presente caso se incumplieron formalidades sustanciales del procedimiento administrativo que van en detrimento de las garantías de los derechos individuales del administrado; por lo cual, la actividad desplegada por la Administración ha sido ilegítima.

I.- Antecedentes.

            Del expediente administrativo sin numeración que se nos anexa, se logran extraer los siguientes hechos de interés para la debida resolución de este asunto.

1)      Don XXX contrajo matrimonio con doña xxx el 01 de abril de 1978 (folio N° 158).

2)      Por resolución R-DNP-2136-94 de las 08:00 del 10 de noviembre de 1994, la Dirección Nacional de Pensiones del MTSS le otorga a don xxx pensión por el Régimen de Hacienda (ley N° 7013), por la suma de ¢30.559,25 (folios N° 7 a 9).

3)      Mediante resolución N° 116-PG-2000 de las 10:00 horas del 28 de enero del 2000,el Ministro de Trabajo y Seguridad Social aprueba la resolución de la Junta de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra N° JPIG-952-99 del 15 de noviembre de 1999, y otorga una pensión de guerra a don xxx, en forma vitalicia a partir del 08 de marzo de 1999, por la suma de ¢27.764,60 (folios N° 141 a 144 y 152).

4)      Por resolución R-TP-DNP-NRE-4521-2002 de las 14:30 horas del 25 de setiembre del 2002, la Dirección Ejecutiva de la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), otorga a xxx, con rige a partir del 01 de abril del 2002 y por la suma de ¢94.556,48, el traspaso por ella solicitado el 25 de marzo de dicho año, de la pensión de Hacienda que en vida disfrutó su esposo xxx (folios N° 154 y 189 a 191).

5)      Mediante resolución del Ministro de Trabajo y Seguridad Social PG-7699-2004 de las 11:20 horas del 25 de mayo del 2004, por la que se aprueba la resolución de la Junta de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra JPIG-1896-2004 del 26 de enero del 2004, a doña xxx se le otorga una pensión por traspaso (sobrevivencia) de guerra a partir del 01 de abril del 2002 y por la suma de ¢42.423,45 (folios N° 89 a 91 y 94 a 95).

6)      Por oficio SNP-426-2004 del 01 de noviembre del 2004, el Subdirector de la Dirección Nacional de Pensiones del MTSS recomienda a la Directora de dicho órgano, implementar el proceso ordinario requerido por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), a fin de establecer la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la pensión que disfruta xxx por el Régimen de Guerra (folios N° 57 a 60).

7)      Mediante resolución del despacho del señor Ministro de Trabajo, N° 29 de las 15:00 horas del 10 de enero del 2005, se designa órgano director del procedimiento administrativo: “(...)a fin de que investigue la verdad real y determine la existencia de nulidades, errores o lesividades, de conformidad con la Ley General de Pensiones N° 14 del 02 de diciembre de 1935 y la Ley N° 7302 del 15 de julio de 1992 y sus reformas, Ley General de la Administración Pública, en la declaración del derecho jubilatorio a favor de la señora xxx, cédula de identidad número xxx.” (folios N° 17 a 19).

8)      Por resolución ODP-001-05 de las 11:28 horas del 26 de enero del 2005 - notificada personalmente el 31 de dicho mes -, el referido órgano director cita a doña xxx a una comparecencia tendiente “ (...)a determinar la necesidad de determinar la existencia de posibles nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, o lesividades, en el otorgamiento Traspaso del beneficio jubilatorio del Régimen de Guerra” a su favor (folios N° 20 a 22).

9)      La comparecencia de ley se verificó con participación de la interesada y su abogada, el día y hora señalado, evacuándose durante ésta el incidente de nulidad ahí interpuesto contra la citación hecha por el órgano director, mediante la indicada resolución ODP-001-01 (folios 9 a 11).

10)   El 22 de febrero del 2005, el mencionado órgano director rinde el informe respectivo ante el señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social, recomendando no establecer proceso de lesividad por haber sido posible determinar la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en el traspaso de pensión a favor de la señora xxx.(folios N° 28 a 41).

II.- Violación al debido proceso y sus corolarios, especialmente del principio de intimación.

Nuestra jurisprudencia administrativa ha sido contundente en señalar que el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) establece una excepción al principio de intangibilidad de los actos propios, al permitirle a la Administración volver sobre sus propios actos, en casos patentes de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, y en el tanto dicha nulidad sea declarada mediante un procedimiento administrativo ordinario (artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública), en el que se observen los principios y las garantías del debido proceso, todo lo cual debe ser constatado por la Procuraduría General de la República de previo a emitir el dictamen de rigor.

Tal y como lo hemos advertido en reiteradas oportunidades, necesariamente el objeto, el carácter y los fines del procedimiento administrativo deben quedar expresamente determinados desde la resolución administrativa por la cual se nombra al órgano director. Por ello, cuando se pretenda la anulación de actos que otorgan derechos subjetivos, el órgano director debe tomar en consideración que deviene indispensable que desde el propio inicio del procedimiento administrativo, es decir, con el traslado de cargos, el afectado tenga pleno conocimiento de cuál es el acto declaratorio de derechos debidamente individualizado -y que además conste fehacientemente en el respectivo expediente-, que se pretende anular de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, y que por ende, se advierta así de las posibles consecuencias jurídicas de tal procedimiento (Ver, entre otros, los dictámenes C-242-2001 de 7 de setiembre del 2001, C-243-2001 de 10 de setiembre del 2001, C-255-2001 de 25 de setiembre del 2001, C-326-2001 de 28 de noviembre del 2001, C-340-2001 y C-341-2001, ambos de 10 de diciembre del 2001).

Ahora bien, teniendo como parámetro lo expuesto, y una vez concluido el análisis exhaustivo del expediente administrativo en el que se llevó a cabo la gestión que nos ocupa, se patentizan una serie de violaciones esenciales al principio del debido proceso, que impiden a este órgano rendir el dictamen favorable solicitado.

Con vista de los documentos que conforman el expediente remitido, se observa que en el ad-litem no se cumplió con las exigencias expuestas en el párrafo transanterior, pues de conformidad con la relación de los hechos que dan origen a la decisión de apertura del procedimiento seguido en contra de xxx, es claro que el objeto, el carácter y los fines de este procedimiento, no fueron enunciados correctamente por parte del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, esto al momento de designar el órgano director, pues según consta en la resolución Nº 29 de las 15:00 horas del 10 de enero de 2005 (Folios 17 al 19), se procedería a investigar la verdad real a fin de determinar la existencia de nulidades, errores o lesividades en la declaración del derecho jubilatorio a favor de la señora xxx; obviando incluso que la susodicha es beneficiaria, por su condición de cónyuge supérstite, de dos beneficios económicos por sobrevivencia diversos: uno de Hacienda (contributivo) y otro de Guerra (indemnizatorio o de gracia-asistencial). Imprecisión que obviamente se reproduce en el contenido del auto de avocamiento por el que se dio traslado de cargos a la administrada (Folios 20 a 22), el cual se hizo sin el debido cumplimiento de lo previsto en los incisos c) y f) del artículo 249 y 245 de la Ley General de la Administración Pública, pues no se le notificó debidamente a la interesada del carácter cierto y de los fines concretos del procedimiento, ni de las consecuencias jurídicas que éste podría acarrear, en caso de anularse el acto que le otorgó formalmente la pensión por sobrevivencia. Y en ese sentido, el numeral 254 de la citada Ley General es claro en imponer que las citaciones defectuosas por omisión de alguno de los requisitos exigidos por el numeral 249, serán nulas, y así hay que declararlo en este caso.

Véase además que en el auto de traslado de cargos tampoco se hizo indicación de los recursos procedentes, del órgano que los resolvería, de aquél ante el cual debían interponerse y del plazo para interponerlos; vicio que a nuestro juicio es grave, pues en el contexto expuesto ello produce una seria limitación al ejercicio de la defensa efectiva, porque al no conocer adecuadamente el objeto, el carácter y los fines del procedimiento administrativo seguido en su contra, su impugnación se dificultó notablemente, no solo porque no sabía que argumentos rebatir, sino además porque no se le hizo conocedora de los recursos que cabían contra lo resuelto, ante cuál órgano y en qué plazo, tal y como lo estipula el artículo 245 de la Ley General de la Administración Pública (Véase al respecto las resoluciones Nºs 5469-95 de las 18:03 horas del 4 de octubre de 1995, 05850-98 de las 17:12 horas del 12 de agosto de 1998, 2000-02008 de las 09:47 horas del 3 de marzo de 2000, Sala Constitucional). Según lo ha dispuesto la Sala Constitucional, tales requisitos del acto de notificación son los que aseguran a los administrados la posibilidad de comprender el fundamento de los actos dictados por la autoridades públicas y, si lo estiman procedente, ejercer su derecho a rebatirlos (Resolución Nº 04553-98 de las 13:09 horas del 26 de junio de 1998).

Inclusive, por la imprecisión y la ambigüedad de la forma en que se enuncia el objeto, carácter y fines de este procedimiento, ya en otras oportunidades (pronunciamiento C-089-2005 de 1º de marzo de 2005) hemos advertido que incluso puede afirmarse que no se tiene por debidamente constituida la voluntad administrativa en relación con las opciones contempladas en los artículos 10 y 35  de la Ley de la  Jurisdicción Contencioso Administrativa y 173 de la Ley General de la Administración Pública.

Insistimos en que se trata de dos vías distintas. La primera es la vía que puede llevar a la declaratoria de nulidad por el órgano jurisdiccional, en cuyo caso no debe ir precedido por un procedimiento administrativo ordinario, sino que basta la declaratoria fundamentada de lesividad por parte del órgano superior de la jerarquía administrativa correspondiente. La segunda, surge única y exclusivamente cuando se está ante la hipótesis de nulidad absoluta, “evidente y manifiesta” y se ha observado el correspondiente procedimiento ordinario, al cabo del cual la Administración podría declarar la nulidad, en caso de ser afirmativo el dictamen preceptivo de este órgano.

Todo lo anterior conlleva entonces un problema básico en la intimación e imputación; principio básico del procedimiento administrativo que obliga al órgano encargado de realizar el procedimiento, a poner en conocimiento del afectado una relación oportuna, expresa, precisa, clara y circunstanciada de los hechos por los cuales se inicia la investigación y sus probables consecuencias legales, lo que debe unirse al ineludible deber de la Administración de notificar el carácter y fines del procedimiento (Ver Votos Nº 2945-94 de las 08:12 horas del 17 de junio de 1994, N° 2253-98 de las 13:03 horas del 27 de marzo y N° 2376-98 del 1º de abril, ambas de 1998; N° 216-I-98 de las 16:45 horas del 14 de abril de 1998 y N° 632-99 de las 10:48 horas del 29 de enero de 1999, todas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Y en igual sentido, la Nº 21 de las 14:15 horas del 9 de abril de 1997, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia).

III.- La citación de las partes a la comparecencia oral y privada debe hacerse con quince días de anticipación (art. 311 de la Ley General de la Administración Pública).

Según prescribe de manera expresa y especial la Ley General de la Administración Pública, la citación a la comparecencia oral deberá hacerse con quince días hábiles de anticipación (relación armónica de los artículos 311 y 256.2 Ibídem), en caso contrario se estaría limitando ilegítimamente la oportunidad para los administrados de preparar adecuadamente su defensa y alegación (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos C-193-2001 de 11 de julio de 2001 y C-263-2001 de 1 de octubre de 2001).

Dicho plazo constituye una garantía legal que ha sido calificada por la propia Sala Constitucional, y por la Procuraduría General, como una formalidad sustancial del procedimiento administrativo ordinario, cuya omisión ocasiona la nulidad absoluta de lo actuado a contrapelo de esa norma; esto conforme a lo dispuesto por los numerales 223 y 254 de la citada Ley General (Remito entre otras, a las resoluciones Nº 5653-93 de las 08:27 horas del 5 de noviembre de 1993 y 2002-02175 de las 10:31 horas del 1º de marzo de 2002, de la Sala Constitucional, así como los pronunciamientos C-223-97 de 24 de noviembre de 1997, C-193-2001 de 11 de julio de 2001, C-205-2002 de 14 de agosto de 2002, C-159-2002 de 18 de junio de 2002  y C-340-2003, entre otros muchos).

Y según consta en autos, la resolución inicial del órgano director no se notificó con los quince días hábiles de antelación requeridos por el ordinal artículo 311 de la Ley General, pues ésta se llevó a cabo el 31 de enero del 2005 y la comparecencia se verificó el 21 de febrero del mismo año, o sea, catorce días después (ver folios 20 a 22 y 25). Sumado esto a la imprecisión y la ambigüedad de la forma en que se imputó el objeto, carácter y fines de este procedimiento, es obvio que a la administrada se le colocó en una injusta posición en la que no pudo ejercer en forma efectiva su defensa.  

Así las cosas, conforme a lo dispuesto en los numerales 223, 239, 247 y 254 de la Ley General, tenemos que las señaladas omisiones son de carácter substancial, pues inciden negativamente en el principio constitucional del debido proceso y sus corolarios de derecho de audiencia y de defensa, los cuales constituyen garantías formales exigibles a toda autoridad administrativa que pretenda anular actos propios creadores de derechos subjetivos (Ver Votos Nº 1224-91 de las 16:30 horas del 27 de junio de 1991, N° 2945-94 de las 08:12 horas del 17 de junio de 1994 y N° 5469-95 de las 18:03 horas del 4 de octubre de 1995, todas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).

Por consiguiente, si no medió la debida intimación del carácter y fines del procedimiento, como tampoco la expresa indicación del acto que ahora se pretende anular, ni se respetó el plazo previsto en la ley para que la administrada pudiera prepararse a ejercer su derecho de defensa, en cabal cumplimiento del fin garantista del debido proceso que origina nuestra intervención como contralor de legalidad en estos asuntos, en los que la Administración -de forma excepcional- pretenda ir contra sus propios actos en sede gubernativa, debemos declarar la nulidad absoluta de todo lo actuado con los efectos pertinentes, sin más opción que devolver el expediente sin el dictamen favorable que fuera requerido en aplicación del supracitado artículo 173.

            Por último, no omitimos señalar que en el expediente administrativo no se encuentra ordenado en orden cronológico, lo cual dificulta el estudio del caso y se presta para darle inseguridad tanto al administrado, como a  la propia Administración. Además,  se encuentran insertas hojas en blanco entre los folios N° 16 y 17, 41 y 42, 100 y 101, 122 y 123, así como 126 y 127, y que las fotocopias certificadas de los folios 77 a 79, 102, 149 a 150, 160 a 161 y 185 a 185 son casi ilegibles, lo cual es obviamente inconveniente, pues atenta contra la integridad del expediente como documento público.

Conclusión:

            De conformidad con lo expuesto, este Despacho se encuentra jurídicamente imposibilitado para rendir el dictamen favorable al que hace referencia del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, toda vez que lo actuado en el correspondiente procedimiento administrativo resulta absolutamente nulo.

            En razón de lo anterior, devolvemos el expediente administrativo que nos fuera suministrado para este estudio, a efecto de que dentro del plazo de caducidad previsto en el ordenamiento jurídico, se enderecen los procedimientos correspondientes.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera                     Licda. Ana Lorena Pérez Mora

PROCURADOR                                                       ABOGADA DE PROCURADURÍA

LGBH/alpm/gvv