C-033-2005

26 de enero del 2005

 

 

Ing. Nelson Marín Mora

Subdirector

Area de Conservación Tempisque

Sistema Nacional de Areas de Conservación

Ministerio del Ambiente

Oficina Regional de Nicoya

 

Estimado señor:

 

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su Oficio ACT-OR-SUB-810, del 13 de octubre del 2004, en el cual refiere que al sur de la Península de Nicoya, en Playa Caletas, hay humedales de gran importancia para la anidación y desove de tortugas marinas.

 

Una limitante para la protección de esas especies, dice, representa “la propiedad privada de Playa Caletas S. A.”, que se ubica a cien o ciento cincuenta metros de la Zona Pública.  Además, ocasiona contaminación por siembra de arroz y deterioro de la cobertura vegetal.

 

Agrega que conocen de la existencia de un litigio judicial entre los propietarios de esos terrenos y la Procuraduría, por su inscripción ilegítima dentro de los ciento cincuenta metros de la zona marítimo terrestre.

 

El Área de Conservación Tempisque, dice, ha venido trabajando en un proyecto para el desarrollo de la investigación científica en el lugar en conjunto con la Asociación de Preservación de Tortugas Marinas (PRETOMA), en actividades de protección, vigilancia y educación ambiental con la Asociación de Voluntarios de Areas Silvestres (ASVO), y en una iniciativa comunal para declarar el sitio Refugio (Nacional) de Vida Silvestre, a fin de asegurar su protección, e incorporar a las comunidades en el manejo y conservación.

 

 

Ante la falta de claridad del régimen que tienen, nos solicita definir “la situación jurídica de los terrenos dentro de los ciento cincuenta metros de la zona marítimo terrestre, propiedad actualmente de Agropecuaria Playa Caletas”.

 

Se adjuntan copias del Decreto N° 27963-MINAE del 6 de mayo de 1999, por el que se declaró Refugio Nacional de Vida Silvestre Caletas, Categoría Mixta, y la finca de la Empresa Agropecuaria Playa Caletas, N° 44816-000, y el área de humedal contiguo, del tipo palustrito, situados en Bejuco de Nandayure; del N° 29849-MINAE del 30 de agosto del 2001, por el que se derogó en su totalidad, a efecto de desafectar los terrenos de propiedad privada, y del plano catastrado de la finca, número G- 415257-81.

 

Al respecto, se hacen las siguientes consideraciones:

 

I.- ANTECEDENTES

 

Se procede a evacuar la consulta con vista de la demanda ordinaria interpuesta por El Estado, representado por el Procurador, Lic. Vivian Avila Jones, contra la Empresa Agropecuaria Playa Caletas S. A., Desarrollo Agroturístico Punta Coyote S. A. y Finca Pencal S. A., que se tramita en el Juzgado Contencioso Administrativo, expediente N° 00-000597-0163-CA.

 

Tiene por objeto la anulación de varias escrituras e inscripciones y la demolición de obras, a causa de la indebida incorporación de áreas demaniales de la zona marítimo terrestre a la finca de interés.

 

La relación de antecedentes que le sirve de soporte se sintetiza así:

 

1) El 7 de noviembre de 1977, la Empresa Agropecuaria Playa Caletas S. A. adquirió, en escritura pública, de Albergonca S. A. cinco fincas que respetaban la zona marítimo terrestre, inscritas en el Registro Público con los números 9.000, 9.695, 13.874, 15.798 y 19.815 del Partido de Puntarenas.

 

 

Corresponden, por su orden, a los planos catastrados números P-10808-45, P-12116-51, P12587-53, P-51433-60 y P-11574-49.

 

En la actualidad, por reorganización de la división territorial administrativa, esos inmuebles se ubican en el distrito de Bejuco del cantón de Nandayure, provincia de Guanacaste.

 

2) El 20 de octubre de 1980, la adquirente reunió los cinco inmuebles, mediante escritura otorgada ante el Notario Eduardo Rodríguez Johanning, lo que originó la finca del Partido de Guanacaste número 44.816, descrita en el plano catastrado N° G-415257-81, que colinda al sur con la Zona Pública.

 

3) Por escritura ante el mismo Notario, el 5 de abril de 1982 la Empresa Agropecuaria Playa Caletas S. A. segregó seis lotes en cabeza propia, y se extienden al sur hasta la Zona Pública.

 

4) La inscripción de esas segregaciones dieron lugar a las fincas del Partido de Guanacaste, hoy a Folio Real, números 47.858-000, 47.860-000, 47.862-000, 47.864-000, 47.866-000 y 47.868-000.  Corresponden a los planos G-467701-82, G-467698-82, G-467699-82,G-46467697-82, G-467700-82 y G-466728-82 respectivamente.  Las cinco primeras con una superficie de cien mil metros cuadrados y la última de doscientos setenta mil metros cuadrados.

 

5) Las fincas números 47.864-000, 47.866-000 y el resto de la 44.816-000 se mantuvieron inscritas a nombre de Empresa Agropecuaria Playa Caletas S. A., la que traspasó a Desarrollo Agroturístico Punta Coyote S. A. las fincas 47.858-000, 47.860-000 y 47.862-000, y a Finca Pencal S. A. la 47.868-000.

 

En la demanda se afirma que todos estos inmuebles irrespetan la legislación sobre zona marítimo terrestre, al omitir su colindancia con la franja de Zona Restringida e invadirla.

 

6) Por escritura suscrita ante el Notario Harry Wohlstein Rubinstein el 24 de mayo de 1994, Desarrollo Agroturístico Punta Coyote S. A. impuso hipoteca de cédulas, de primer grado, presentada al Diario del Registro Público (tomo 411, asiento 16742), sobre las fincas números 47858-000, 47860-000 y 47862-000, sistema de Folio Real, de Guanacaste.

 

En el Registro Público de la Propiedad de Bienes Inmuebles constan múltiples movimientos registrales en varias fincas, conforme al estudio que practicamos.

 

Acerca de la problemática que versa la consulta, hemos fijado posición en diversos pronunciamientos:

 

II.- COEXISTENCIA DE DOMINIO PÚBLICO Y PROPIEDAD PRIVADA EN LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE. SITUACIÓN DE LA FINCA DE FOLIO REAL, PARTIDO DE GUANACASTE, MATRÍCULA 44816-000 Y FINCAS FILIALES SEGREGADAS DE ÉSTA

Las únicas propiedades privadas que es dable admitir dentro de la zona marítimo terrestre, son las que se hallaban debidamente inscritas al dictarse la Ley 6043 de 2 de marzo de 1977; es decir, con estricto acomodo a la normativa que lo autorizó, o en trámite de titulación, si cumplieren los requisitos, culminaren con sentencia aprobatoria y llenaren el trámite registral (artículos 6° y Transitorio V ibídem; Código Civil, arts. 267, 455 y 459).

Dada la afectación –en bloque- a dominio público que en nuestro ordenamiento tienen desde antaño las dos fajas litorales y, ahora la zona marítimo terrestre en la Ley 6043, las propiedades inscritas en el Registro de la Propiedad a nombre de particulares configuran una excepción y compete a éstos demostrar la adquisición de su título apegado a la ley. Si no acreditan los presupuestos de exclusión a la regla de la demanialidad, el inmueble se reputará de naturaleza pública por imperativo legal.

A causa de la efímera desafectación que en su día aprobó el legislador con la Ley 4558 de 1970, ciertas secciones de la zona marítimo terrestre quedaron sometidas a propiedad privada. Esto dio lugar a que en la franja costera, junto a la titularidad pública prevalente, coexista un excepcional régimen privado.

El Transitorio III de la Ley 4558, publicada en La Gaceta N° 104 del 12 de mayo de 1970, para regir desde esa fecha (vid. art. 16), exigía respetar los cincuenta metros de la zona pública y quedó insubsistente con la Ley 4847 del 4 de octubre de 1971, que lo derogó; sea que estuvo en vigor diecisiete meses y dos días. Más tarde, la Ley 5602 de 4 de noviembre de 1974 suspendió la vigencia de la Ley 4558, que fue finalmente derogada en su totalidad por la Ley 6043, en el artículo 82.

Las informaciones posesorias de inmuebles dentro de la zona marítimo terrestre, promovidas con posterioridad a la derogatoria del Transitorio III de la Ley 4558 y toda operación registral no amparada en un asiento de inmatriculación previo y lícito, en perjuicio del demanio costero, tendrían un vicio de nulidad absoluta (resolución de la Sección Tercera del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, número 7982-98).

Tal parece ser el caso de la finca de Folio Real, Partido de Guanacaste, Matrícula 44816-000, y de las filiales segregadas de ésta, que prolongan su colindancia hasta la Zona Pública de la zona marítimo terrestre, incorporando la Zona Restringida (o franja restante de ciento cincuenta metros de ancho), la cual debían respetar de acuerdo con los linderos a que se extendían las cinco fincas de las que proviene la reunión de aquella.

Luego, las inscripciones, en tanto transgredan la afectación a dominio público de esa franja, tendrían un vicio de nulidad absoluta.  Ley 6043, artículos 1°, 7°, 9° y 10°.Constitución Política, art. 129, pfo. 4°, y Código Civil, arts. 10, 262, 631, inc. 1°, 835 y 844).

Cabe recordar que la posesión particular a título de dueño sobre inmuebles de dominio público, como la zona marítimo terrestre, su adquisición por medio de usucapión, titulación y transmisiones privadas, son contrarias a los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad. (Dictamen C-128-99, C-321-2003, y Opiniones Jurídicas O. J.-004-2005 y O. J.012-2005, que hacen acopio de doctrina y jurisprudencia).

III- EFECTOS NO CONVALIDANTES DE LA             INSCRIPCIÓN ILÍCITA

“El Registro no convalida la nulidad del título. La exclusión del objeto del tráfico jurídico le hace por completo inidóneo para reducirlo a propiedad privada, en tanto conserve esa calidad.  La inscripción de un inmueble que por disposición legal no es apto de propiedad particular, inhábil, no bonifica la titularidad. Si los bienes de dominio público de la zona marítimo terrestre no requieren inscripción en el Registro de la Propiedad, ni de las ventajas y garantías que proporciona el sistema registral, su contenido no puede perjudicarles.

La inscripción no purga los vicios que puede tener el documento inscrito o el acto contenido y subsisten con prescindencia de la misma. Ante una eventual inscripción ilegítima, el particular no adquiere ningún derecho sobre el bien. El acto sigue siendo absolutamente nulo.

La Ley 6043, de orden público, se dijo líneas atrás, veda la titulación de inmuebles situados dentro de la zona marítimo terrestre (arts. 7 y 82). Los actos y convenios verificados contra leyes prohibitivas se sancionan con nulidad (Constitución Política, art. 129, pfo. 4°, y Código Civil, arts. 10, 262, 631, inc. 1°, 835 y 844).

El Registrador debe suspender o abstenerse de inscribir actos o contratos nulos o que carezcan de alguna de las solemnidades extrínsecas de ley.

El principio de fe pública registral no opera en relación con derechos que no necesitan ser inscritos, como el dominio público, que se rige por el principio de inmatriculación.

La eficacia de su régimen, existencia y publicidad se da con autonomía del Registro, sin que el titular registral pueda alegar desconocimiento como medio de desvirtuarlo. Los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad que caracterizan los bienes demaniales y la publicidad legal del demanio, se oponen a que en su contra pueda esgrimirse la figura del tercero registral para consolidar la propiedad privada ilícitamente sustraída de ese régimen”. (Dictamen C-128-99, que comenta también el tema de la publicidad legal del dominio público, la innecesariedad de inscripción registral y su oponibilidad a terceros).

III.1) IMPEDIMENTO TEMPORAL PARA OTORGAR AUTORIZACIONES O CONCESIONES SOBRE INMUEBLES AMPARADOS A LA INDEBIDA INSCRIPCIÓN DE UN TÍTULO DE PROPIEDAD O PARA INCORPORARLOS A UN REFUGIO NACIONAL DE VIDA SILVESTRE

La indebida inscripción de una propiedad sobre un inmueble ubicado en la zona marítimo terrestre neutraliza el despliegue directo de las potestades de administración y autotutela demanial en el mismo mientras aquella subsista, mas no elimina el deber del Estado y de la Municipalidad para instar los actos correctivos o de impugnación que prevé la ley en procura del reconocimiento de su legítima condición de dominio público. Acciones que tenderán a reafirmar –por declaratoria de los órganos competentes- la prevalencia de la publicidad legal del demanio sobre la inscripción registral ilícita".

Tratándose de inmuebles privados dentro de la zona marítimo terrestre la inscripción registral, en cuanto persista, produce importantes efectos. Por una parte, enerva –para el inmueble de que se trata- el ejercicio de las potestades de administración y autotutela demanial que ostenta la Municipalidad de la jurisdicción, las últimas dirigidas a proteger el uso público y la integridad material del bien (artículo 13, en relación con el 3° y 35 de la Ley 6043). El artículo 35 ibid. lo indica con claridad. "Las municipalidades correspondientes mantendrán bajo su custodia y administración las áreas de la zona marítimo no reducidas a dominio privado mediante título legítimo."

En tanto el asiento o inscripción no sea anulado o cancelado, la Municipalidad estaría impedida para dar concesiones y autorizaciones demaniales sobre el inmueble parcela en cuestión, la que deberá respetar como propiedad privada formal. Y si por desapercibimiento hubiere iniciado los trámites de concesión deberá suspenderlos, o cuando surja disputa fundada con relación al carácter privado, hasta que se dirima el asunto en la vía respectiva.

La inscripción hace inoperante la actuación de la potestad de reintegro de oficio del bien (art. 13; Ley 6043), pues de previo han de hacerse las impugnaciones de rigor (Idem).

El mismo impedimento habría para incorporar los terrenos en disputa a un Refugio Nacional de Vida Silvestre, de propiedad estatal, mientras no recaiga sentencia estimatoria de la demanda de anulación del título e inscripciones subsecuentes. (Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317 de 7 de diciembre de 1992, art. 82, inciso a).

Es de notar que a solicitud de Agropecuaria Playa Caletas S. A. se derogó el Decreto 29763-MINAE creador del Refugio Nacional de Vida Silvestre Playa Caletas S. A., sociedad que accedió en forma voluntaria a incorporar sus propiedades a ese régimen de protección de ecosistemas y vida silvestre.” (Decreto, N° 29849-MINAE, considerandos 2° y 3°).

IV. CARÁCTER DE DOMINIO PÚBLICO DEL AREA DE MANGLAR Y OTROS ASPECTOS

Apreciándose en el plano  G-415257-81, de la finca madre, número 44.816, Partido de Guanacaste, la existencia de una área de manglar –en el rumbo norte, conviene hacer algunas aclaraciones concernientes a sus regulaciones.

“Las áreas de mangle existentes en los litorales continentales e Insulares son inalienables, imprescriptibles e insusceptibles de ocupación privada. Constituyen un componente de los ecosistemas estuarinos, de los que dependen gran cantidad de especies de fauna terrestre y marina, y donde crece un reducido número de especies vegetales de gran fragilidad y que cumplen importantes funciones ecológicas (Decreto 22550).

            Inicialmente con la categoría de reservas forestales y hoy de humedales, los manglares son en la actualidad áreas protegidas, de dominio público, forman parte del Patrimonio Natural del Estado y están bajo administración del Ministerio del Ambiente y Energía (Sistema Nacional de Areas de Conservación, por medio de sus Areas regionales), regulados en diversas normas (arts. 11 y 61 de la Ley 6043 y 4° de su Reglamento, Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 de 4 de octubre de 1995, arts.31, apartes 1°, inc. h), y 2°; 32 inciso f); 39 sigts., Convenio de Humedales, aprobado por la Ley 7224 de 2 de abril de 1991; Ley Forestal, arts. 1°, 13, 15 y 58 incs. a y b; Decreto 7210-A del 19 de abril de 1994, que lo derogó y 23247 de 20 de abril de 1994; Ley de Biodiversidad, arts. 22 y 58 sigts.; Ley de Conservación de la Vida Silvestre, arts. 2, 7 inc. h, 103, 132, Transitorio III, 2° de su Reglamento).

            A más de las devastaciones que sobrevienen a los desarrollos, un método empleado con frecuencia para desecar manglares es el drenaje o construcción de canales. Por ello, la Ley Orgánica del Ambiente, artículo 45, dispensa una amplia tutela y "prohibe las actividades orientadas a interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, como la construcción de diques que eviten el flujo de aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra alteración que provoque el deterioro y la eliminación de tales ecosistemas".

Y a tenor del Decreto N° 23247-MIRENEM, del 20 de abril de 1994, conservan la condición demanial las áreas desprovistas de manglares.

Con arreglo a la Ley de Aguas son de dominio público los espacios territoriales de los esteros cubiertas por árboles de manglar que en estos crecen e integran una sola unidad inmobiliaria, con la imposibilidad jurídica que apareja de inscribirlos a favor de los particulares.

En vista de su régimen público y de las reservas de dominio que acompañan a los títulos de propiedad obtenidos por medio de informaciones posesorias, la inclusión de áreas de manglar en los levantamientos topográficos de fincas privadas no desnaturaliza la titularidad del Estado (Ley de Aguas, arts. 1°, inc. II; 3, inc. II, 69, 72 y 73; Ley de Informaciones Posesorias, art. 19 inc. b. Sentencia de la antigua Sala de Casación N° 121 de las 16 horas del 14 de noviembre de 1979 y votos de la Sala Constitucional números 1975-91 y 6170-98).

No debe olvidarse que partiendo de la línea de vegetación a la orilla de los esteros y del límite de los manglares o bosques salados, si se extiendan por más de cincuenta metros de la pleamar ordinaria, comienza la zona restringida, de ciento cincuenta metros de ancho, de propiedad pública estatal.  Artículo 4 del Reglamento a la Ley 6043, y 1, 9, 10 y 11 de la misma”.  (Dictamen C-154-2001).

También ha de tenerse en cuenta la afectación a dominio público de las aguas que se enumeran en los artículos 1° y 3° de la Ley de Aguas, en cuanto pueda ser aplicable.

En lo atinente al problema de contaminación que se menciona, por siembra de arroz, y deterioro de la cobertura vegetal, se recomienda a esa Area recabar la información respectiva e interponer la denuncia contra los presuntos infractores ante el Tribunal Ambiental Administrativo, órgano que podrá tenernos como parte para coadyuvar en la acusación, de haber mérito.  (Artículos 99, 103, 107 y 111 de la Ley Orgánica del Ambiente).

V. CONCLUSIONES

De todo lo expuesto se concluye que:

1) De acuerdo con la demanda ordinaria interpuesta por el Estado interpuesta por El Estado contra la Empresa Agropecuaria Playa Caletas S. A., Desarrollo Agroturístico Punta Coyote S. A. y Finca Pencal S. A. en el Juzgado Contencioso Administrativo (expediente N° 00-000597-0163-CA), la finca de Folio Real, Partido de Guanacaste, Matrícula 44816-000, y de las filiales segregadas de ésta, que prolongan su colindancia hasta la Zona Pública de la zona marítimo terrestre e incorporan la Zona Restringida (o franja restante de ciento cincuenta metros de ancho), la cual debían respetar según  los linderos a que se extendían las cinco fincas de las que proviene la reunión de aquella, tienen un vicio de nulidad absoluta, por transgredir la afectación a dominio público de esa franja.

2) La posesión privada a título de dueño sobre inmuebles de dominio público, como la zona marítimo terrestre, su adquisición por medio de usucapión, titulación y transmisiones privadas, son contrarias a los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad.

3) Aun cuando las inscripciones registrales ilícitas de inmuebles ubicados en la zona marítimo terrestre de dominio público, la que tiene una publicidad legal prevalerte, no convalidan la nulidad de los títulos, sí enerva el despliegue directo de las potestades de administración –incluido el otorgamiento de concesiones o autorizaciones sobre dichos inmuebles- y de autotutela demanial por parte de la Administración hasta que se declare en firme su nulidad, en este caso por los Tribunales de Justicia.

4) El mismo impedimento habría para incorporar los terrenos en disputa a un Refugio Nacional de Vida Silvestre, de propiedad estatal, mientras no recaiga sentencia estimatoria de la demanda de anulación de las inscripciones.

5) Las áreas de mangle existentes en los litorales continentales e Insulares son inalienables, imprescriptibles e insusceptibles de ocupación privada.   En vista de su régimen público y de las reservas de dominio que acompañan a los títulos de propiedad obtenidos por medio de informaciones posesorias, la inclusión de áreas de manglar en los levantamientos topográficos de fincas privadas no desnaturaliza la titularidad del Estado.

Partiendo de la línea de vegetación a la orilla de los esteros y del límite de los manglares o bosques salados, si se extiendan por más de cincuenta metros de la pleamar ordinaria, comienza la zona restringida, de ciento cincuenta metros de ancho, de propiedad pública estatal.

También ha de tomarse en cuenta la afectación a dominio público de las aguas que se enumeran en los artículos 1° y 3° de la Ley de Aguas, en cuanto pueda ser aplicable al caso.

6) En lo atinente al problema de contaminación que se menciona, por siembra de arroz, y deterioro de la cobertura vegetal, se recomienda a esa Area recabar la información respectiva e interponer la denuncia contra los presuntos infractores ante el Tribunal Ambiental Administrativo, órgano que podrá tenernos como parte para coadyuvar en la acusación, de haber mérito.

De usted, atentamente,

 

Dr. José J. Barahona Vargas                    Licda. Lydiana Rodríguez Paniagua

Procurador Director                                 Abogada, Procuraduría Ambiental

Area de Derecho Agrario y Ambiental

 

 

c.c.: Lic. Vivian Avila Jones

       Procurador Adjunto

 

       Concejo Municipal

 

       Municipalidad de Nandayure

 

 

JJBV/LRP/fmc