C-399-2005

17 de noviembre de 2005

Licenciado

Manuel Ugarte Brenes

Gerente de Pensiones

Caja Costarricense de Seguro Social

S. O.

Estimado señor:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio GDP-24-624-2005, del 8 de julio último, por medio del cual nos solicita, con fundamento en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, “…declarar la ilegalidad y consecuente nulidad absoluta evidente y manifiesta del acto administrativo que ha concedido derechos subjetivos a favor de la señora XXX, cédula de identidad XXX, según la resolución visible a folios 121 y 122 del expediente de pensión creado al efecto…”.

I.- ANTECEDENTES.

            Del expediente administrativo que se adjuntó a la gestión, así como del informe rendido por el órgano director del procedimiento administrativo nombrado al efecto, consideramos oportuno mencionar los siguientes antecedentes de importancia para la decisión de este asunto:

1.- El 13 de diciembre del 2002, la señora XXX presentó ante la Sucursal de Heredia de la Caja Costarricense de Seguro Social, una solicitud de pensión “por viudez” con motivo de la muerte de su esposo, XXX. En dicha solicitud, la señora XXX indicó lo siguiente: “… aunque estábamos separados, nunca fue de cuerpo judicialmente, pues siempre manteníamos contacto como esposos, hasta diciembre del 2001”. (Ver folio 2 del expediente administrativo).

2.- El 17 de enero del 2003, la señora XXX presentó ante la misma sucursal de la Caja Costarricense de Seguro Social, una solicitud por idéntico motivo.  (Ver folio 22 del expediente administrativo).  Conjuntamente con la solicitud, la señora XXX presentó una declaración jurada donde indica que ella convivió en unión libre con XXX hasta el 1° de noviembre del 2002. (Ver folio 27 del expediente administrativo).

3.- El 28 de junio del 2003 se emitió el informe social del caso por parte del Departamento de Prestaciones Sociales de la Sucursal de Heredia de la Caja Costarricense de Seguro Social.  Dicho informe, en sus conclusiones, indica que la señora XXX convivió con el asegurado Morgan Suazo únicamente por dos años, en el periodo comprendido entre octubre del 2000 y octubre del 2002. Agrega el informe -ahora en sus recomendaciones- que “La señora XXX en su condición de esposa, se ajusta a lo que establece el reglamento de IVM, en su artículo 9 punto 1 inciso b, al comprobarse que se encuentra separada de hecho del asegurado fallecido y percibía pensión alimentaria a su favor.- La señora XXX en su condición de compañera marital no se ajusta a lo que establece el citado reglamento en su artículo 9 punto 2, a pesar de que se comprueba su dependencia económica, no cumple con el requisito de convivir bajo el mismo techo en forma continua y exclusiva por tres años mínimo”. (Ver folio 52 del expediente administrativo).

4.- Mediante oficio sin número del 18 de diciembre del 2003, el jefe a.i. de la Sucursal de Heredia de la Caja Costarricense de Seguro Social dispuso otorgar pensión “por viudez” a señora XXX, en su condición de  compañera del asegurado fallecido, y denegarla a la señora XXX, en su condición de esposa. (Ver folio 121 del expediente administrativo).

5.- Mediante escrito de fecha 15 de enero del 2004, la señora XXX planteó recurso de apelación contra el oficio a que se refiere el punto anterior.  Ello por considerar que quien reunía los requisitos reglamentarios exigidos para obtener una pensión por viudez como consecuencia de la muerte del señor XXX era ella y no la señora XXX, como lo dispuso esa resolución.  (Ver folio 127 del expediente administrativo).

6.- Por medio del oficio CARIVM-119-04 de 8 de marzo del 2004, la Coordinadora de la Comisión de Apelaciones del Régimen de Invalidez Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social emplazó, por el término de tres días hábiles, a la señora XXX para que se refiriera al recurso de apelación planteado por la señora XXX. (Ver folio 128 del expediente administrativo).

7.- El 26 de agosto del 2004, la Comisión de Apelaciones del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte resolvió lo siguiente: “… dados los elementos documentales y testimoniales que constan en el exp. de pensión, y por así ordenarlo los lineamientos jurídicos contemplados en la Ley Gral. de la Administración Pública en su art. 173 y conexos, esta administración, en apego a lo establecido por la legislación vigente, procederá a remitir el presente caso como primera instancia, a la unidad de origen, con el fin de que se rinda debido informe sobre los hechos y procedimientos que intervinieron tanto en la aprobación como denegatoria que se originaron con el fallecimiento del Sr. Morgan; se conforme por parte de la autoridad competente, un Órgano Director de Proc. Adtvo, se lleven y respeten las acciones del debido proceso y se concluya, si procede, con la nulidad del acto administrativo, proceso todo durante el cual cada parte será debidamente notificada”. (Ver folio 153 del expediente administrativo).

8.- El 1° de setiembre del 2004, mediante la resolución n.° GDP-29.317-2004 de las 12:35 horas de ese día, el Gerente de la División de Pensiones de la Caja Costarricense de Seguro Social constituyó un órgano director de procedimiento administrativo con la finalidad de investigar si el procedimiento que se llevó a cabo para otorgar una pensión por viudez a la señora XXX, con motivo de la muerte del asegurado Lester Morgan Suazo, se encuentra ajustado a derecho.  Asimismo, en dicha resolución se dispuso “… dejar en suspenso la resolución del recurso de apelación y por consiguiente del acto final hasta tanto sea resuelto lo que aquí se investiga, en aras de no lesionar derechos constitucionales”. (Ver folio 160 del expediente administrativo).

9.- El 10 de diciembre del 2004, el órgano director nombrado en la resolución a que se refiere el punto anterior, dio inicio al procedimiento administrativo. En la resolución inicial, el órgano director señala -en lo que interesa- que el procedimiento administrativo tiene como finalidad “…determinar la posible declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo sin número del 18 de diciembre del 2003 que le concedió el derecho de pensión por muerte del asegurado Lester Morgan Suazo a las señora XXX (…) que asimismo denegó el otorgamiento de la pensión a la señora XXX. (Ver folio 200 del expediente administrativo).

10.- El 10 de enero del 2005 se llevó a cabo la audiencia oral y privada a que se refiere el artículo 309 de la Ley General de la Administración Pública.  (Ver folios 36 y siguientes del expediente administrativo).

11.- El 26 de enero del 2005, el órgano director del procedimiento administrativo rindió su informe final.  En él se arriba a las siguientes conclusiones: “4.1 En el caso de las señora XXX, la Sucursal de Heredia no aplicó la disposición reglamentaria vigente a la fecha del deceso del asegurado que procedía en su caso según los hechos probados en forma contundente.  La señora XXX no obstante se encontraba separada de hecho del asegurado, recibía una pensión alimentaria dictada por sentencia firme que constituía su medio básico de subsistencia, condiciones que la ubican claramente en el artículo 9 punto 1 inciso b) del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte vigente a la fecha del fallecimiento del asegurado.- 4.2. Con relación al derecho que se le otorgó a la señora XXX en la condición de compañera, su situación no se ajusta a los requisitos que establece el artículo 9 punto 2 del Reglamento, dado que los hechos demuestran en forma contundente que el tiempo de convivencia que ella mantuvo con el asegurado fue de 2 años y la norma vigente a la fecha del fallecimiento del señor Morgan, establece que la unión de hecho debe darse por un mínimo de tres años en forma estable, continua y bajo un mismo techo”. (Ver folio 68 del expediente administrativo).

12.- Mediante el oficio GDP-24.624-2005 del 8 de julio del 2005, el Gerente de la División de Pensiones de la Caja Costarricense de Seguro Social, solicitó a esta Procuraduría declarar “… la ilegalidad y consecuente nulidad absoluta evidente y manifiesta del acto administrativo que ha concedido derechos subjetivos a favor de la señora XXX, cédula de identidad XXX según la resolución visible a folios 121 y 122 del expediente de pensión creado al efecto…”.

II.-       SOBRE LA ANULACIÓN EN VÍA ADMINISTRATIVA DE UN ACTO DECLARATIVO DE DERECHOS.

En principio, la Administración se encuentra inhibida para anular, en vía administrativa, los actos suyos que hayan declarado algún derecho a favor de los administrados.  En ese sentido, la regla general establece que para dejar sin efecto ese tipo de actos, la Administración debe acudir a la vía judicial, y solicitar que sea un órgano jurisdiccional el que declare dicha nulidad, mediante el proceso de lesividad regulado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

La razón para limitar la posibilidad de que la Administración anule por sí misma los actos suyos declarativos de derechos se fundamenta en motivos de seguridad jurídica: el administrado debe tener certeza de que los actos administrativos que le confieren derechos subjetivos, no van a ser modificados ni dejados sin efecto arbitrariamente por la Administración.

A pesar de lo anterior, existe una excepción al principio según el cual los actos que declaran derechos a favor del administrado son intangibles para la Administración, y es la contenida en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.  De conformidad con esa norma, la Administración puede anular en vía administrativa un acto suyo declarativo de derechos, siempre que ese acto presente una nulidad que sea absoluta, evidente y manifiesta.  En otras palabras, no es cualquier nulidad la que podría ser declarada por medio del trámite descrito, sino sólo aquella que resulte clara, palmaria, notoria, ostensible, etc. (Al respecto, pueden consultarse nuestros dictámenes C-200-83, C-062-88 y C-165-93 los cuales constan en nuestra base de datos, a la cual se puede acceder por medio de la dirección electrónica <http://www.pgr.go.cr/Scij/>).

Para evitar abusos en el ejercicio de la potestad que confiere a la Administración el artículo 173 mencionado, el legislador dispuso que de previo a la declaratoria de nulidad, debe obtenerse un dictamen favorable de la Procuraduría General de la República (o de la Contraloría, en caso de que el asunto verse sobre materias propias de su competencia) mediante el cual se acredite la naturaleza absoluta, evidente y manifiesta de la nulidad que se pretende declarar. 

Además de los requisitos ya mencionados, para que la nulidad absoluta, evidente y manifiesta declarada en sede administrativa sea válida, es necesario que tal declaratoria la realice uno de los órganos legitimados para ello en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.  Originalmente, cuando se trataba de actos emitidos por el Estado, sólo podía declarar la nulidad del acto el Consejo de Gobierno y cuando se trataba de actos emitidos por otros entes, la declaratoria debía hacerla el jerarca respectivo.

            A pesar de lo anterior, mediante la ley n.° 7871 del 21 de abril de 1999, se amplió la legitimación para la declaratoria de las nulidades de este tipo.  Esa ley dispuso que cuando se tratare de actos emitidos por el Estado, la nulidad podría declararla ya no solamente el Consejo de Gobierno, sino el órgano constitucional superior que emitió el respectivo acto.  Los órganos constitucionales superiores del Estado, de conformidad con el artículo 21 de la Ley General de la Administración Pública son, el Presidente de la República, los Ministros, el Poder Ejecutivo y el Consejo de Gobierno.  En el caso de que el acto emanare de otros entes públicos o poderes del Estado, la nulidad debe ser declarada por cada jerarca administrativo.

            Adicionalmente, debe tomarse en cuenta que según reiterada jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor, emitida tanto antes como después de la reforma operada al artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública por medio de la ley n.° 7871 mencionada, el órgano que ordene el inicio del procedimiento administrativo y que nombre al órgano director de ese procedimiento, debe ser el mismo legitimado por ley para declarar la nulidad del acto en vía administrativa.  En ese sentido, pueden consultarse nuestros dictámenes C-166-85, C-173-95, C-055-96, C-062-96, C-065-96, C-088-96, C226-97, C-092-98, C-115-2000,  C-219-2001, C-189-2005 y C-233-2005.

Para aclarar los alcances de la reforma operada al artículo 173 citado, por medio de la ley n.° 7871 mencionada, esta Procuraduría emitió el oficio PGR-1207-2000, del 16 de agosto del 2000, dirigido a los jefes de departamentos legales de la Administración Pública central y descentralizada.  En lo referente al órgano legitimado para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo emitido por “otros entes públicos o Poderes del Estado” (categoría dentro de la cual se encuentra la Caja Costarricense de Seguro Social) el citado oficio PGR-1207-2000 indicó lo siguiente:

“… en relación con el jerarca administrativo de los otros entes públicos o Poderes del Estado, el órgano asesor interpreta que el órgano competente para declarar la nulidad, en principio, es el máximo jerarca de la institución.  No otra cosa puede interpretarse de la frase ‘contra lo resuelto por ellos, solo cabrá recurso de reconsideración o reposición’.  No obstante lo anterior, es necesario, dada la cantidad y diversidad de normas especiales que existen en nuestro ordenamiento jurídico, investigar en cada ley especial con el fin de precisar, en cada caso, a quién el legislador le ha asignado la posición de jerarca administrativo.  Lo anterior, por cuanto si en una ley especial se negara la posibilidad de apelación contra los actos de un jerarca administrativo, que obviamente no sea el jerarca máximo del ente, en ese supuesto la declaratoria le correspondería a ese órgano y no al superior”.

En el caso específico de los actos declarativos de derechos emitidos por la Caja Costarricense de Seguro Social en las materias relativas la aplicación del régimen de invalidez, vejez y muerte y en las relacionadas con la aplicación de las leyes y reglamentos del servicio de inspección, el órgano encargado de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta (y por tanto, de iniciar los procedimientos administrativos correspondientes y de nombrar órgano director para ellos) es el Gerente de División.  Sobre el tema pueden consultarse nuestros dictámenes C-366-2005 del 24 de octubre del 2005, y C-387-2005 del 14 de noviembre del mismo año.

III.- LA FIRMEZA DEL ACTO COMO REQUISITO PARA INICIAR EL PROCEDIMIENTO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 173 DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:

            Por regla general, para que la Administración pueda iniciar el procedimiento de anulación a que se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, es necesario que el acto declarativo de derechos contra el cual se dirija ese procedimiento se encuentre firme.

            En el caso que nos ocupa, de los antecedentes descritos en el primer apartado de este dictamen, es posible constatar que contra el acto que se pretende anular fue interpuesto un recurso de apelación, el cual todavía no ha sido resuelto.

            El recurso mencionado tiende precisamente a que la Administración revise lo dispuesto sobre el derecho de pensión por viudez otorgado con motivo de la muerte del señor Lester Morgan Suazo, de manera tal que la decisión sobre ese punto no ha salido todavía de la esfera competencial de la institución gestionante, sin que para el ejercicio de esa competencia sea necesario acudir al procedimiento previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. 

            Nótese que de conformidad con el inciso 1) del artículo 351 de la Ley General de la Administración Pública, la Administración, al conocer del recurso de apelación interpuesto, puede confirmar, modificar o revocar el acto impugnado.  Además, el inciso 2) de ese mismo artículo dispone que tratándose de nulidades absolutas, el recurso puede ser resuelto incluso en perjuicio del recurrente.

            El hecho de que en su momento se haya dispuesto la ejecución del acto que ahora se pretende anular, no inhibe la posibilidad de modificarlo por vía de recurso, pues el artículo 148 de la Ley General de la Administración Pública permite la ejecución de los actos administrativos aun cuando éstos hayan sido recurridos.

            Si partiéramos de una tesis distinta a la que se ha expuesto, y sostuviésemos que la Administración no está facultada para modificar por vía de recurso un acto declarativo de derechos sin acudir al mecanismo dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, estaríamos eliminando cualquier utilidad práctica a la fase recursiva de ese tipo de actos, lo cual resulta improcedente.

Ciertamente, la tarea de rendir el dictamen vinculante a que se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, es una de las excepciones a la regla que impide a la Procuraduría pronunciarse sobre casos concretos; sin embargo, rendir ese dictamen en este momento, estando pendiente de resolver un recurso por parte de la Administración activa, implicaría sustituir indebidamente su voluntad en la resolución del recurso planteado ante ella. 

            IV.- CONCLUSIÓN.

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría se abstiene de rendir el dictamen favorable requerido para la anulación, en vía administrativa, del acto mediante el cual se confirió una pensión por viudez a la señora XXX, cédula de identidad XXX, toda vez que dicho acto no se encuentra firme. 

Remitimos adjunto el expediente administrativo que nos fue enviado con su gestión.

Del señor Gerente de la División de Pensiones de la Caja Costarricense de Seguro Social, atento se suscribe;

MSc. Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

Jcmm/dah