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Texto Opinión Jurídica 189
 
  Opinión Jurídica : 189 - J   del 28/11/2005   

OJ-189-2005

OJ-189-2005


28 de noviembre de 2005


 


 


Señor


Olman Vargas Cubero


Presidente


Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios


Asamblea Legislativa


S. D.


 


Estimado señor Diputado:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio, OVC-1732-11-05 de 2 de noviembre del año en curso, mediante el cual se consulta el criterio de la Procuraduría General de la República en relación con el proyecto de ley intitulado “Proyecto de Ley de Aprobación del Contrato de Préstamo N°7284-CR y sus Anexos Número 1 y 2, entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (Banco Mundial) para financiar el Proyecto de Equidad y Eficiencia de la Educación”, que se tramita bajo el Expediente Legislativo 15.986.


 


De previo a referirnos al fondo de proyecto, procede aclarar que la opinión consultiva que se emite no tiene carácter vinculante, dado que se está ante una consulta planteada por la Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios de la Asamblea Legislativa y no por un órgano de la Administración Pública, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Además, la consulta se plantea respecto de un proyecto que es manifestación de la potestad legislativa, cuyo ejercicio corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa. No obstante, se entra a analizar su solicitud como muestra de colaboración de este Órgano con el Poder Legislativo, en razón de la trascendencia de la función legislativa que constitucionalmente le es atribuida.


 


Asimismo, cabe aclarar que el plazo de ocho días no resulta vinculante para esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma). 


 


I                     LA EDUCACIÓN EN COSTA RICA.


 


Es indudable que la educación es uno de los pilares del Estado Social de Derecho Costarricense. A través del tiempo, para los diferentes Gobiernos, ha sido de suma importancia el papel y la atención que nuestras autoridades  han atribuido a la educación como el vehículo para consolidar la tradición civilista y democrática de nuestro país. Así es señalado por el doctor Oscar Aguilar Bulgarelli, en su obra “Evolución Político Constitucional de Costa Rica”, en la cual indica;


 


“Desde el año 1869, como ya hemos visto, se declaró la gratuidad y obligatoriedad de la enseñanza primaria, para todos los costarricenses. La constituyente de 1949, amplió este criterio, al declarar gratuita la enseñanza media. Posteriormente, por medio de la reforma al articulo 78, se decretó la obligatoriedad de la enseñanza hasta tercer ciclo inclusive, o sea los nueve primeros años de la educación general básica. Indudablemente que con esto se ha logrado una amplia difusión de la cultura y una mayor preparación de costarricenses en todos los ámbitos del país. Sin embargo, no debe considerarse que la tarea y meta final se ha logrado; por lo contrario, todavía queda un altísimo porcentaje de costarricenses que, por muy diversas circunstancias, están excluidos del sistema formal de estudios de Costa Rica”.(Aguilar Bulgarelli, Oscar. “Evolución Político Constitucional de Costa Rica”, Litografía e Imprenta Lehmann S.A. San José, Costa Rica, 1984, página 113).   


  


Si bien es cierto, la población costarricense históricamente ha reconocido el papel fundamental que la educación ha jugado en nuestra sociedad como instrumento de movilidad social, promotor de oportunidades, sustento de la paz y consolidación de la democracia que ha vivido Costa Rica, hoy en día nuestro sistema educativo enfrenta grandes retos. Un reto social para que sea un instrumento eficaz de cierre de la brecha entre clases sociales existente en todo el territorio nacional, un reto económico que supone lograr elevar la competitividad y productividad del país, y un reto ético de sentido humanista, para que la educación reproduzca un desarrollo armónico de cada persona, para nombrar algunos.


 


A pesar de que diversas normas del ordenamiento jurídico fomentan la educación y de los recursos asignados a este fin, es innegable que uno de los mayores problemas que afronta el país es la brecha entre la educación pública y privada e incluso las grandes diferencias al interno de la educación pública. Diferenciaciones en el acceso a la educación que pueden genera una división de Costa Rica en el plano social y económico, al punto de permitir hablar de dos Costa Rica. Asimismo, se debe enfrentar la situación de minorías étnicas y ello con el respeto a su cultura.


 


Ciertamente, en épocas anteriores el país ha obtenido grandes logros en  diferentes niveles educativos, al punto de que ha sido reconocido internacionalmente por tener una de las tasas más baja tasa analfabetismo, no solo en Latinoamérica sino a nivel mundial.


 


Parte del problema estriba en que la inversión destinada hoy día a la educación no es suficiente para proporcionar un sistema de calidad. A lo que se suma, la escasa inversión en materia de infraestructura de instalaciones educativas en las diversas zonas del país. Circunstancia que ha provocado un deterioro de la educación.


 


Diversas iniciativas persiguen el fortalecimiento de la educación, con el fin de reducir la diferencia entre el sector urbano y rural en esta materia, fortalecer la democracia económica y social y posibilitar el desarrollo del país.


 


            En cuanto al tema de la educación, esta Procuraduría ha sido enfática en la necesidad de fortalecerla por ser una de las bases del Estado Social de Derecho. En el dictamen C-269-2002 del 10 de octubre del 2002, advierte la Procuraduría:


 


“Antes de entrar al análisis puntual de cada uno de los aspectos señalados, debemos incursionar en un asunto metajurídico, y tratar de descifrar los nuevos componentes del Estado social de Derecho (1).


Sociológicamente se ha comprobado que la educación constituye el mecanismo de movilidad social más efectivo para romper el ciclo de la pobreza. En efecto, "… la educación (2) es uno de los factores claves para romper el círculo vicioso de la reproducción de la pobreza en el mediano y largo plazo. En este ámbito, el principal desafío lo constituye la universalización de la matrícula de la educación secundaria, cuya tasa neta en el año 2000 apenas alcanzó el 64.7%.(Véase al respecto, www.estadonacion.or.cr).


Si confrontamos esta realidad, con lo que señala el numeral 78 constitucional, donde se establece que la educación preescolar y la general básica son obligatorias; amén de que ambas y la educación diversificada en el sistema público son gratuitas y costeadas por la Nación, y el aparte b) del inciso 3 de artículo 13 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador", aprobado mediante Ley n.° 7907 de 3 de setiembre de 1999, en el que se expresa que la enseñanza secundaria, en sus diversas formas, incluso la enseñanza secundaria técnica y profesional, debe ser generalizada y hacerse accesible a todos, por cuanto medios sean apropiados, y en particular por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita, fácilmente se comprueba que existe una brecha importante entre la realidad normativa y la social. Así las cosas, una de las tareas pendientes en el Estado social de Derecho actual es reducir esta brecha a la mínima expresión." ( La negritas no corresponden al original).”


 


El derecho a la educación se encuentra debidamente estipulado en instrumentos de derecho internacional, así como en los artículos 77, 78 y 79 constitucionales, de los cuales se desprende la obligación por parte del Estado Costarricense, de ofrecer una educación de calidad para todos los ciudadanos. De está manera ha sido expuesto ampliamente por la Sala Constitucional, la cual ha indicado;


 


“III.- Sobre el derecho de educación.- La Constitución Política tanto por su propio texto como mediante la incorporación de los derechos fundamentales consagrados por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, reconoce como un principio básico la existencia de un derecho fundamental o garantía a la libertad de enseñanza, señalando incluso el deber del Estado de estimularlo a través del fortalecimiento y respaldo a las iniciativas privadas en este campo. Para que este derecho pueda ser garantizado, es necesaria no solo la existencia de más de una opción educativa, sino además que el Estado no ejerza sobre los centros privados un control tal que implique su uniformidad con la oficial. En este sentido la sentencia número 3550-92 señala en lo que interesa:


“...el derecho y la libertad de aprender es de tal modo fundamental, que deben procurarse los medios y garantías para que también la educación pública, además de excelente y accesible, de derecho y de hecho, a toda la población, se dé efectivamente para la libertad, en el sentido de que los beneficios de una educación en libertad, esenciales para la existencia y desarrollo de una sociedad verdaderamente libre y democrática, no sean sólo para quienes puedan acceder a escuelas o colegios privados, sino también para quienes se eduquen en los públicos”.


La Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño en sus artículos 28 y 29 de la Convención, la cual tiene un rango superior a la propia Constitución, señala no solo el derecho del niño a la educación, sino paralelamente la obligación del Estado de asegurarla, respetando en todo momento su dignidad como persona humana; los artículos 77, 78 y 79 de la Constitución Política y 26.3) de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, señalan además del derecho de los padres de escoger la institución en dónde habrán de educarse sus hijos, la obligación del Estado de facilitar la prosecución de los estudios superiores.” (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Resolución N°7163-2001 de las 15:02 horas del 24 de julio del 2001).


 


En ese mismo sentido, señala la Sala;


 


“IV.- El Estado Costarricense reafirmó la obligatoriedad de la educación preescolar con una reforma constitucional, con lo cual se consolidó un proceso histórico de más de un siglo, cuyo propósito ha sido establecer bases firmes y perdurables en el Sistema Educativo Costarricense. El numeral 59, del Código de la Niñez y la Adolescencia, reitera los artículos 77 y 78 de la Constitución Política, en tanto dispone que la educación preescolar, la educación general básica y la educación diversificada serán gratuitas, obligatorias y costeadas por el Estado, agregando que el acceso a la enseñanza obligatoria y gratuita es un derecho fundamental.” (Resolución N°8915 de las 16:24 horas del 18 de agosto del 2004)


 


            Constituye una obligación constitucional del Estado establecer mecanismos que aseguren el acceso de todos los ciudadanos a una educación de calidad y formativa, que contribuya al pleno desarrollo de la personalidad. Así pues, el Estado, debe garantizar la continuidad, regularidad, igualdad y universalidad de la educación  en tanto Derecho Fundamental y la eficacia y la eficiencia del servicio público. Por consiguiente, debe eliminar los factores que provocan una diferenciación y discriminación en el acceso a este Derecho Fundamental.


 


            Para cumplir dicha obligación requiere contar con recursos suficientes para dar acceso adecuado a una educación equitativa en todas las zonas del país y en los ciclos educativos que la Constitución y las leyes establecen. Esfuerzos suplementarios deben dedicarse a la educación pública impartida en las zonas rurales que, por una u otra razón, se han encontrado históricamente en una posición de desventaja con respecto a las zonas urbanas en cuanto a la calidad en la educación que reciben sus habitantes.


 


            El Contrato de Préstamo que nos ocupa contribuye al financiamiento de los programas tendientes a cumplir el imperativo constitucional.


 


II                  OBJETO DEL PROYECTO.


 


            El proyecto de ley tiene como objeto aprobar un contrato de préstamo, suscrito entre el Gobierno de la República y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (Banco Mundial) el 9 de junio del presente año,  para financiar un Proyecto de Equidad y Eficiencia en la Educación. Dicho préstamo será hasta por USD $30.000.000, según lo dispuesto en el artículo 1° del proyecto de ley.


 


Tal y como se desprende del articulado del proyecto puesto a nuestra consideración, el Proyecto de Equidad y Eficiencia de la Educación busca reducir las brechas educativas que existen en la calidad de la educación mejorando la equidad y la eficiencia interna de la educación, para que con ello se beneficien los estudiantes de bajos ingresos y el sector educativo rural del país. El proyecto busca ayudar al Gobierno de Costa Rica a sostener y mejorar los indicadores educativos en términos de acceso, calidad, finalización y equidad de la educación general básica, al tiempo que expande la educación secundaria del país.


 


Ahora bien, el Proyecto consta de  tres componentes: (i) “Calidad y equidad de la Educación Rural”; (ii) “Servicios Educativos para Mejorar la Equidad”; y (iii) “Desarrollo Institucional y Eficacia”. Estos componentes, de forma interactiva, se proponen cerrar la brecha entre los resultados de la educación urbana y la rural, aumentando la participación de estudiantes de bajos ingresos y de zonas rurales en el sistema educativo y optimizando los recursos institucionales destinados al sector educativo.


 


Se dotará de recursos a la educación en las zonas rurales, se desarrollarán y fortalecerán las instituciones locales. Pero también se propiciará el fortalecimiento de la capacidad y eficiencia institucional del Ministerio de Educación en orden a los servicios educativos. Los resultados esperados para el primer componente (Calidad y Equidad de la Educación Rural) serán un aumento en la tasa de finalización de los estudios en 6 grado de la escuela primaria, el incremento en el promedio de calificación de aprobado en las pruebas nacionales para la educación primaria, la pertinencia de las habilidades de enseñanza para modalidades de educación rural en sus diversas manifestaciones (multigrado, telesecundaria y educación indígena), fortalecimiento del desarrollo institucional de las instancias de administración educativa local. Para el componente de Mejoras en los Servicios Educativos y Programas de Ayuda se espera  una mejor identificación de la oferta y demanda de servicios educativos en las regiones de menor condición económico-social; estructuras institucionales integradas de los programas de equidad a efecto de incrementar la eficiencia administrativa, mejorar la información sobre la equidad, la calidad  y la eficiencia de los programas educativos a cargo del MEP. En tanto que el componente tres (mejoras en la Eficiencia Institucional) deberá mejorar la capacidad del Ministerio para diagnosticar, programar, aplicar y evaluar los programas educativos impartidos en las áreas rurales con participación regional y local, así como integrar las unidades técnicas del MEP, obtener información y comunicación del Proyecto.


 


Corresponde, entonces, al Ministerio de Educación (M.E.P) ejecutar este proyecto  a través de las Unidades Técnicas de Implementación, según lo establecido por el mismo convenio. Para ello se ha previsto prorrogar la personalidad jurídica de la Unidad Coordinadora, establecida por la Ley N. 8321 de 16 de octubre de 2002. En efecto, el artículo 3 del proyecto de ley se dirige a otorgar tal prórroga. Es importante señalar, empero, que la UCP cuenta con personalidad jurídica instrumental, por lo que es esta y no la “personería jurídica” lo que debe ser objeto de prórroga.


 


III               LA NATURALEZA DEL CONTRATO.


 


Es importante analizar lo concerniente a los alcances que mediante la jurisprudencia de la Sala Constitucional, se le han dado a los llamados "Contratos de Préstamo" suscritos por el Estado Costarricense. Así, el Tribunal Constitucional, en la Resolución N°1027-1990, de las 17:30 horas del 29 de agosto de 1990, indicó;


 


“VII.- De la misma manera, mutatis mutandi, la aprobación que la Asamblea Legislativa dé a los empréstitos y otros convenios que se relacionen con el crédito público, de conformidad con el artículo 121 inciso 15 de la Constitución, no les altera su naturaleza administrativo-contractual, ni les exime de su régimen jurídico-administrativo, ni por ende, les confiere el carácter de las leyes, aunque sí lo tenga la que los aprueba en sí. Es evidente que tal aprobación legislativa corresponde más bien a una función tutelar, en ejercicio de un control político sobre el endeudamiento del Estado, que fue una de las preocupaciones del constituyente de 1949, de allí también la exigencia de una votación calificada para el endeudamiento externo. Asimismo esa tutela legislativa, hace posible que en la ley aprobatoria del contrato se adopten normas que faciliten su ejecución, garanticen su cumplimiento o regulen extremos de su vigencia interna, tales como exenciones tributarias para los fondos del préstamo o para los bienes u obras que financia, garantías de solvencia institucional, administrativa y financiera, necesarias sobre todo por la imposibilidad de otorgarlas reales o de obviar la inembargabilidad de los bienes públicos, seguridades respecto de la liquidez y transferencia de los pagos- por ejemplo, contra medidas de inconvertibilidad o respecto de los llamados "riesgos políticos", que no tiene el acreedor por qué asumir y que, antes que asumirlas le llevarían a negar el crédito-.


VIII.- Consecuencia de todo lo anterior es, ante todo, la de que los contratos de préstamo no pueden significar compromisos de ejercer o de no ejercer el poder público en si mismo, ni modificar o imponer la modificación de la legislación interna del país deudor en forma permanente, ni mucho menos, establecer condiciones que atenten contra el orden público de ese país. Sin embargo, es universalmente aceptado que en esos meros contratos públicos se pueda excepcionar la aplicación de determinadas leyes u otras normas a la materia del contrato, razón por la cual precisamente deben ser "aprobados" por el poder legislativo, sin que nada de ello los convierta en tratados o en leyes en sí, pero tampoco que los haga inválidos o ineficaces, siempre que tales excepciones sean temporales y razonablemente adecuadas al objeto del contrato, de manera que la desaplicación o excepción de la legislación común tiene como límites, no solamente la Constitución, lo cual es de principio, sino también aquellas normas o principios que correspondan al orden público en su sentido específico." (Sobre el tema ver Resoluciones 1075-1990, 2864-1992, 6240-1993, 4606-1994, todas de la Sala Constitucional)


 


Con vista en lo supra citado, debemos indicar que del estudio de la iniciativa puesta a nuestra consideración por los señores Diputados, en principio, no parece que existan compromisos de ejercer o no ejercer potestades públicas inherentes al Estado Costarricense; el contrato no impone la modificación de la legislación ordinaria del país en forma permanente ni puede considerarse que contenga disposiciones que lesionen el orden público interno. Lo anterior, sin perjuicio de que se exceptúe de la aplicación de algunas leyes, como por ejemplo leyes de tipo fiscal (articulo 2), las normas sobre contratación (articulo 4)  y se autorice un mecanismo especial de arbitraje ( Condiciones Generales, Articulo X), razón por la cual el contrato de préstamo debe someterse a la aprobación de la Asamblea Legislativa, a efecto de que ésta ejerza la potestad de control que constitucionalmente le corresponde (artículo 121, inciso 15 en relación con el 140, inciso 19 de la Constitución Política).


 


            Consecuentemente, el contrato de préstamo debe ser considerado como un contrato administrativo, no un instrumento de Derecho Internacional.


 


IV                CONCLUSIONES.


 


Conforme lo expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República que:


 


1.-        La educación juega un papel de suma importancia en la sociedad costarricense, y ésta constituye un medio de movilización social, que debe ser garantizado por el Estado, para el disfrute todos los ciudadanos de una forma equitativa y eficiente.


 


2.-        El proyecto de ley no evidencia problemas de constitucionalidad.


 


3.-        Dado el objeto y contenido del contrato de préstamo, su aprobación es un asunto de política legislativa.


 


Del señor Diputado, muy atentamente,


 


 


Dra. Magda Inés Rojas Chaves                               Esteban Alvarado Quesada


Procuradora Asesora                                                Asistente de Procuraduría


 


 


MIRCH/EAQ/mvc