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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 152
 
  Opinión Jurídica : 152 - J   del 03/10/2005   

OJ-152-2005
OJ-152-2005

3 de octubre de 2005


 


 


 


 


Señor


Carlos Salazar Ramírez


Diputado y Coordinador


Fracción del Movimiento Libertario


Asamblea Legislativa


Su Despacho


 


 


Estimado señor Diputado:


 


            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio MLJ-78-2005 de 12 de abril de 2005.   En este nos consultó en relación con la Ley Reguladora de los Estacionamientos Públicos, Ley 7717 de 20 de noviembre de 1997 y su Reglamento, Decreto 27789 de 8 de abril de 1999, lo siguiente:


 


1.                  Según el artículo primero de la Ley 7717 su objeto es la regulación de la prestación de servicios de guarda y custodia de vehículos en estacionamientos públicos.   En virtud de esto, la norma excluye la prestación del servicio privado de aparcamiento de vehículos que se hace en inmuebles privados que se identifiquen como tales.


2.                  La disposición contenida en el numeral 23 de la Ley 7717, que regula los denominados “estacionamientos temporales” se refiere a estacionamientos que no están permanentemente abiertos al público y que pueden ser autorizados para operar solamente algunos días al mes durante el año, sin que exista limitación en cuanto al tiempo de operación del estacionamiento, únicamente el hecho de que no estén permanentemente abiertos al público.


3.                  En cuanto al artículo 19 del Reglamento a la Ley Reguladora de los Estacionamientos Públicos, que el tiempo para explotar los “estacionamientos temporales” se limita a un plazo de un mes una vez al año, lo cual no resulta válido pues, la Ley no establece una limitación de tiempo, por lo que no cabe establecer limitaciones irrazonables al ejercicio de esa actividad vía reglamentaria.


 


 


            Al respecto, advertimos que nuestro criterio técnico jurídico con relación al asunto consultado constituye una opinión sin efectos vinculantes, por no provenir la consulta de un Órgano de la Administración Pública, como se desprende de los artículos 1 y 2 de nuestra Ley Orgánica, 6815 del 27 de setiembre de 1982.  Por tanto se brinda en colaboración con las funciones del señor Diputado.


 


 


La Ley 7717 regula el aparcamiento en estacionamientos públicos


 


            Con relación a su primera interrogante, nos remitimos al artículo 1 de la Ley 7717 de cita, el cual establece expresamente que: “La presente ley regula la prestación de servicios de guarda y custodia de vehículos en estacionamientos públicos, edificios o lotes destinados a este fin.”   (El resaltado es propio) Por lo que, sin duda la ley regula solo a los estacionamientos públicos.


 


            En consecuencia, no interesa el tipo de espacio, lugar o recinto destinado o reservado al aparcamiento o estacionamiento de vehículos.   Pues, la ley se refiere tanto a edificios como a lotes.   Pero, el legislador no definió lo que debía entenderse por estacionamiento público.  Tampoco lo hace su reglamento, el Decreto 27789 de cita. 


 


En forma similar, el Reglamento de Construcciones aprobado por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (reglamento a la Ley de Planificación Urbana No.4240 de 15 de noviembre de 1968, publicado en la Gaceta 56 de 22 de marzo de 1983 y actualizado por su Junta Directiva en sesión 3822 del 4 de mayo de 1987), regula en su artículo XVII.I los estacionamientos.


 


Por supuesto que, público es lo relativo a todo el pueblo o al común de todos y privado hace relación a lo personal de cada individuo o particular (según el Diccionario de la Real Academia Española).   Conforme con ello, puede distinguirse entre estacionamientos públicos o privados, según que el acceso a estos sea para todos sin distinciones o esté restringido a unos, respectivamente.


 


En efecto, la distinción de comentario viene dada por el destino o uso del inmueble. No interesa para ello la titularidad de éste. Pues, el servicio de estacionamiento, es una actividad comercial de carácter privado.  Pero, de interés público (voto 84-90 de Sala Constitucional).  Visto que los particulares se ven obligados a utilizar este por razones urbanísticas y de seguridad.


 


            Ese interés público, es el que justificó la regulación contenida en la Ley 7717 y su reglamento de cita. Claro esta, el servicio de estacionamiento, involucra el ejercicio de derechos fundamentales, como el de trabajo y comercio. Pero, su ejercicio se puede limitar en tutela de los derechos de terceros y el orden público (artículo 28 constitucional y voto 7973-98 de Sala Constitucional)


 


 


Remisión reglamentaria en estacionamientos temporales u ocasionales


              


Con el objeto de dar respuesta a la segunda interrogante, recordamos que el artículo 23 de la Ley 7717 de comentario establece que: “El Poder Ejecutivo reglamentará los permisos, las condiciones de funcionamiento y las tarifas de los estacionamientos ocasionales o temporales, ya sea que el servicio se brinde en propiedad privada o calle pública.”


      La circunstancia de que en el numeral 23  de cita no interese si el servicio se brinda en un espacio de titularidad privada o pública, resalta como dijimos que es su uso o destino como aparcamiento lo que obliga a su regulación legal.   Cuando su empleo es público resulta de aplicación la ley 7717.   Pero, si su utilización es ocasional o temporal la ley remite al reglamento para su regulación.


 


            Por supuesto que, de conformidad con la norma 140 inciso 3) constitucional, corresponde al Poder Ejecutivo la reglamentación de las leyes.   Pero, no se encuentra dentro de esta órbita la regulación del ejercicio de los derechos fundamentales (artículo 19 de la Ley General de la Administración Pública Ley 6277).  Por lo que, la norma 23 de cita resulta necesaria.


 


            Sin la remisión al reglamento contenida en la ley 7717 no sería posible al Poder Ejecutivo reglamentar los permisos, condiciones de funcionamiento y las tarifas de los estacionamientos denominados ocasionales o temporales.  A contrario censu, los estacionamientos públicos regulados en la ley citada, son los que están permanente o regularmente destinados al uso del público.


 


            En efecto, si permanente es lo que se mantiene en un mismo lugar, estado o calidad y regular es lo que se ajusta a la regla; la reglamentación referida en la norma 23 de cita no le puede regir. La reglamentación de esa norma, rige para lo que es temporal o dura por algún tiempo; u ocasional lo que sobreviene en una oportunidad (Diccionario de la Real Academia Española)


 


            A mayor abundamiento, temporal es lo: provisional, circunstancial, transitorio, efímero, fugaz, pasajero; y ocasional es lo relativo a: oportunidad, coyuntura, lance, circunstancia (Consultor Larousse tomo 2.  México.1995, páginas 449 y 406 respectivamente).  De estas definiciones y de las contenidas en el párrafo anterior, se anticipa limitados los alcances de la norma 23 de cita.


 


            En el mismo sentido, con fundamento en el artículo 10 del Código Civil, es posible interpretar y aplicar una norma jurídica no solo conforme al sentido propio de sus palabras como ya hemos hecho, sino según los antecedentes legislativos y atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquella. (En igual sentido en garantía del fin público la norma 10,1 de la Ley 6227)


            Pues bien, examinado el expediente legislativo 12.388 (correspondiente a la ley 7717) notamos que la inclusión de la norma 23 no se preveía en el proyecto original. Obedeció a una moción de su proponente Diputado Weisleder, pues según su decir: “…no había contemplado que en el país, es común actividades de espectáculos y otras de índole de carácter más o menos masivo…”  (fs. 223/224)


 


            La moción de cita a su vez, surgió a raíz de la exposición de la Dirección General de Ingeniería de Tránsito y el Oficio de esta 951536 del 31 de octubre de 1995.   Esta recomendó regular los parqueos temporales que se forman con motivo de (las fiestas de Plaza Víquez, Zapote, fin de año, etc.) fiestas cívicas, ocasionales (no para ferias del agricultor que son permanentes). (fs.218 y 250)


 


 


Limitaciones válidas a los estacionamientos ocasionales o temporales


 


En respuesta a su tercera interrogante consideramos que el ejercicio de la potestad reglamentaria otorgada por la norma 23 de la Ley 7717 de cita, requiere reconocerle al Poder Ejecutivo un margen de discrecionalidad, pero sujeta a los límites que le impone el mismo Ordenamiento. Pues bien, los límites de la discrecionalidad pueden dividirse en sustanciales y formales. 


 


Nos interesan los primeros y dentro de estos dos en particular: la desviación de poder y los principios generales del derecho.  Ambos de raigambre constitucional. (Artículo 49 constitucional y 73 de la Ley 7135 de Jurisdicción Constitucional) La desviación de poder es una inadecuación de la conducta administrativa con el fin buscado por el orden jurídico. 


 


En este sentido, la Administración debe orientar su actividad a la satisfacción del interés público. (Artículos 113, 132 y 133 de la Ley 6227)  Por su parte, los principios generales de derecho derivados del derecho natural y de otras fuentes del ordenamiento jurídico, sirven para fundar, informar e integrar el mismo. (Artículo 7 de la Ley 6227) 


 


De estos principios ahora nos interesa el de legalidad, reserva de ley, jerarquía de las fuentes, regularidad jurídica, razonabilidad y proporcionalidad. Conforme al primero, no es dable a la Administración toda actuación que no se sustente en un apoderamiento constitucional o legal.  La vinculación a la ley es aún más fuerte cuando se trata de derechos fundamentales, materia de reserva.


 


El principio de jerarquía de las fuentes a su vez obliga otorgarle mayor valor a las disposiciones legales como la referida frente a la norma de reglamento de comentario.   A su vez, conforme al principio de regularidad jurídica, ha de ser posible establecer una relación de conformidad entre la norma inferior y la superior.


 


Finalmente, la verificación del ajuste constitucional de una limitación a la libertad de comercio o trabajo implicadas en el servicio de estacionamiento, se ejerce según el principio de razonabilidad y dentro de este el de la proporcionalidad.   La norma es razonable cuando su hipotética contravención de la igualdad se justifica suficientemente:


 


"…no obstante que los derechos fundamentales pueden estar sujetos a determinadas restricciones, éstas resultan legítimas únicamente cuando son necesarias para hacer posible la vigencia de los valores democráticos y constitucionales, por lo que además de "necesaria", "útil", "razonable" u "oportuna", la restricción debe implicar la existencia de una necesidad social imperiosa que la sustente. En este orden de ideas, debe distinguirse entre el ámbito interno, que se refiere al contenido propio o esencial del derecho -que ha sido definido como aquella parte del contenido sin el cual el derecho mismo pierde su peculiaridad, o lo que hace que sea reconocible como derecho perteneciente a determinado tipo-, de manera que no caben las restricciones o límites que hagan impracticable su ejercicio, lo dificulten más allá de lo razonable o lo despojen de la necesaria protección; y el ámbito externo, en el cual cobra relevancia la actuación de las autoridades públicas y de terceros. Asimismo, la legitimidad de las restricciones a los derechos fundamentales está ordenada a una serie de principios que este Tribunal ha señalado con anterioridad -sentencia número 3550-92-, así por ejemplo: 1.- deben estar llamadas a satisfacer un interés público imperativo; 2.- para alcanzar ese interés público, debe escogerse entre varias opciones aquella que restrinja en menor escala el derecho protegido; 3.- la restricción debe ser proporcionada al interés que la justifica y ajustarse estrictamente al logro de ese objetivo; 4.- la restricción debe ser imperiosa socialmente, y por ende excepcional." (Sala Constitucional, Sentencia número 04205-96, supra citada)”.


 


Al tenor del pronunciamiento trascrito, el limitar los derechos fundamentales es razonable si cumple una triple condición respecto al interés público: necesidad (su satisfacción precisa una medida diferenciada), idoneidad (el medio escogido garantiza la mejor satisfacción posible) y proporcionalidad (resulta un balance favorable de la cuantificación del costo y el beneficio).  


Es importante resaltar también que de conformidad con la Ley General de la Administración Pública, los elementos discrecionales del acto están sujetos a las reglas de la ciencia, la técnica y a los principios elementales de justicia, lógica, conveniencia, así como por los derechos del particular, los cuales son controlables por el Juez. (artículos 16 y 17)


Pues bien, el artículo 19 párrafo 2° del Decreto 27789 de cita prevé que: “…los estacionamientos temporales se autorizan por un plazo máximo de un mes, una vez al año, a cuyo vencimiento la Dirección General de Ingeniería de Tránsito procederá a la cancelación de la autorización, sin posibilidad de prórroga, salvo que se transforme en un estacionamiento público permanente…”


      Ya se vio que los estacionamientos cuyos requisitos se encuentra directamente regulados en la Ley 7717 son aquellos que están destinados al uso del público en forma permanente y regular.   La norma 19 nos confirma esa conclusión.   Aún más, prevé en virtud de la temporalidad y ocasionalidad de los estacionamientos que regula, se sometan a menos requisitos que los públicos.


 


      Este trato desigual vendrá justificado en la medida en que los estacionamientos se ajustan al parámetro de ocasionalidad o temporalidad.   En la norma 19 se dispuso que la autorización para su funcionamiento solo pudiera otorgarse una vez al año y por el plazo máximo de un mes.   Lo así dispuesto por sí mismo parecería razonablemente ajustado a la norma 23 de la Ley 7717.


 


      Sin embargo,  puesto que el fin público perseguido con la Ley 7717 era la ordenación vial y la seguridad de bienes y personas,  la restricción contenida en la norma 19 de comentario podría ser que al señalar que solo puede ser autorizado un estacionamiento temporal una vez al año, dificulte la consecución del fin citado, y por ende la Administración lo debe valorar.


 


      Ahora bien, no puede este Organo Asesor, por esta vía declarar la ilegalidad del citado numeral reglamentario.   Lo que puede es recomendar a la Administración la valoración de que la autorización de cita sea por una única vez al año.   Pero, en todo caso, ha de tenerse en cuenta que tampoco podría ser tan continúo, que se desnaturalice su carácter temporal.


 


 


Conclusiones


 


1.                      La Ley 7717 regula los requisitos de operación de los estacionamientos públicos y remite al reglamento en cuanto a los temporales u ocasionales.


2.                      Los estacionamientos temporales u ocasionales,  son los autorizados en forma provisional, circunstancial, transitoria por lo que lo son por un tiempo limitado en oposición a los públicos que son permanentes.


3.                      La autorización de estacionamientos temporales u ocasionales, por una sola vez al año, según el artículo 19 del Decreto 27789 ha de ser valorada por el Poder Ejecutivo para asegurar su ajuste al fin público.


 


 


Cordialmente,


 


 


 


MSc. Luis Diego Flores Zúñiga

Procurador Constitucional