C-101-2006

7 de marzo de 2006

 

M.Sc. Bárbara Holst Quirós

Directora Ejecutiva

Consejo Nacional de Rehabilitación y

Educación Especial

Presente

 

Distinguida señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su oficio n.° DE 029-06 del 26 de enero del año en curso, por el medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre varios tópicos relativos al transporte público, concretamente:

 

“1. ¿Cuál es la vigencia y al alcances de dicho Reglamento?

 

2. ¿Las características técnicas incluidas en el Reglamento de marras son de obligatorio acatamiento para los concesionarios de transporte público?

 

3. ¿Dicho Reglamento resulta vinculante para la empresa RITEVE SyC S.A., al realizar la revisión técnica de las unidades de transporte colectivo modalidad autobús?

 

4.- En caso de no resultar vinculante para la empresa RITEVE SyC S.A., ¿podría esta norma ser la base para lo que estipula un manual de revisión vehicular?”.

 

I.-        ANTECEDETENTES.

 

A.-       Criterio de la Asesoría del ente consultante.

 

Mediante oficio n.° AJ-004-06 del 26 de enero del 2006, suscrito por el Licenciado Francisco Azofeifa Murillo, asesor legal del Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial, se indica, en lo que interesa, lo siguiente:

 

“Si bien la norma citada [artículo 165 del Decreto Ejecutivo n.° 26831-MP] desarrolla la Ley 7600 en cuanto a las características que deben reunir las unidades de transporte colectivo para ser accesibles, dichas condiciones no son suficientes para cumplir con el mandato del legislador en cuanto a la accesibilidad total en el transporte colectivo. Por ello, para garantizar la movilidad y seguridad de la población con discapacidad en el transporte colectivo se requiere de normativa técnica más especializada, que brinde parámetros específicos a los sectores obligados y a las entidades fiscalizadoras  (MOPT y RITEVE), para que puedan cumplir adecuadamente con los principios de equiparación de oportunidades y no discriminación en el transporte.

 

Por su parte, el Reglamento publicado en la Gaceta No. 247 del 17 de diciembre del 2004, denominado ‘Requisitos Técnicos de los Vehículos de Transporte Colectivo Interurbano, Público y Privado Accesible y Requisitos Técnicos de los Vehículos Taxi Accesibles’ es un conjunto de normas técnicas de acatamiento obligatorio para los prestadores de servicios de transporte en las modalidades de autobús y taxi, los cuales son válidas y vigentes, por cumplir con los requisitos legales para su promulgación y por tener el Poder Ejecutivo la potestad reglamentaria suficiente para su emisión”.

 

B.-       Criterio del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

 

Por medio del oficio n.° ADPb-295-2006 del 06 de febrero del 2006 este Despacho dio audiencia de la presente consulta al Licenciado Randall Quirós Bustamante, ministro de Obras Públicas y Transportes. Al día de hoy dicho funcionario omitió referirse al asunto consultado.

 

C.-       Criterio de la Procuraduría General de la República.

 

La Procuraduría General de la República se ha pronunciado sobre temas afines al consultado. En efecto, se ha elaborado toda una jurisprudencia administrativa en torno a la vigencia de las normas, las leyes autoaplicativas y aquellas que requieren de un desarrollo por parte de Poder Ejecutivo en uso de la potestad reglamentaria para su aplicación. Así las cosas, estaremos recurriendo a nuestros pronunciamientos para abordar los puntos consultados.

 

II.-       SOBRE EL FONDO.

 

La Ley n.° 7600 de 02 de mayo de 1996, Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, en su numeral 45, indica que para garantizar la movilidad y seguridad en el transporte público deben adoptarse medidas técnicas conducentes, para adaptarlo a las necesidades de las personas con discapacidad; asimismo, los medios de transporte colectivo deben ser totalmente accesibles y adecuados a las necesidades de todas las personas. Al respecto, la Sala Constitucional, en los votos  n.° 340-2004 y n.° 6732-1998, entiende que la citada normativa legal tiene sustento en los artículos 33, 50, 51 y 67 de la Constitución Política, “(…) de manera que su dictado, más que un contenido meramente programático, implica la ejecución real de principios básicos para permitir el desarrollo moral, físico, intelectual y espiritual de las personas con discapacidad física. Es en realidad, la creación de un sistema de actualización y de promoción de las condiciones necesarias para que las personas con discapacidad alcancen plena participación social (artículo 3 inciso a)  de la Ley 7600)”.

 

Por su parte, el transitorio VI de ese mismo cuerpo normativo le fija un plazo al Ministerio de Obras Públicas y Transporte de siete años a partir de la vigencia de la ley, para iniciar de inmediato y con los recursos existentes, la ejecución de las obligaciones señaladas en la citada ley, debiendo completarlas en dicho plazo. Sobre el particular, la Sala Constitucional, en voto n.° 1272-1997, al resolver un recurso de amparo presentado por una persona no vidente en relación con el uso de los llamados “trompos” en los vehículos de transporte público, indicó lo siguiente:

 

“(…) se constituye de suma importancia aclararle al señor Viceministro, que de conformidad con el Transitorio VI de la Ley  No. 7600, que es Ley de la Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, debe iniciar de inmediato y para completar en un plazo de 7 años, la ejecución de las obligaciones que se señalan en esa ley; de manera que la solución al problema que enfrenta este tipo de personas no solamente debe tramitarse con una simple solicitud a la Comisión Técnica de Transporte, sino que las acciones deben plasmarse en hechos concretos, por disposición legal”.

 

Además, el Reglamento a la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, Decreto Ejecutivo n.° 26831-MP de 23 de marzo de 1998, en su numeral 165, señala lo siguiente:

 

“Artículo 165.- Requisitos y características del transporte público colectivo. Todo vehículo de servicio público de transporte colectivo de pasajeros cumplirá las siguientes disposiciones, características y requisitos:  

 

a)         Un mínimo de dos asientos de uso preferencial próximos a la puerta de entrada del respectivo vehículo, debidamente señalados, asimismo el timbre de aviso estará en un lugar fácilmente accesible y en forma estandarizada para que las personas ciegas conozcan con certeza su ubicación.

c)         Suprimirán los dispositivos que impidan el acceso en el abordaje, tales como trompos, barras, etc.

e)         Las puertas y gradas de ingreso  y egreso deberán tener un ancho mínimo de 0.80 mts., la altura del primer escalón con respecto al pavimento será de un máximo de 0.40 mts. y el piso de la unidad podrá ser bajo y permitir el fácil acceso desde la acera y contar con el espacio suficiente para permitir el acceso de una persona en silla de ruedas. Contar con los dispositivos mecánicos hidráulicos adecuados de ingreso y descenso tales como: plataformas o rampas. Este dispositivo se ubicará  al menos en una puerta lateral.

g)         En las unidades de servicio de transporte marítimo los dispositivos de seguridad y salvamento deberán ser accesibles y debidamente señalizados.  Los implementos de salvamento  se ubicarán a una altura máxima de 1.20 mts.”.

 

Analizando el documento que usted nos consulta, denominado “Requisitos Técnicos de los Vehículos de Transporte Colectivo Interurbano, Público y Privado Accesible y Requisitos Técnicos de los Vehículos Taxi Accesibles, publicado a La Gaceta n.° 247 de 17 de diciembre del 2004, adoptado por el Consejo de Transporte Público del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, hemos de indicar que, pese a no ser un Decreto Ejecutivo, es un reglamento de un órgano del Poder Ejecutivo, de conformidad con el inciso e) artículo 6 en relación con el inciso 2) del artículo 121, ambos de la Ley General de la Administración Pública, el cual tiene carácter obligatorio. Se trata de unas normas técnicas que se dictan para hacer posible la aplicación de la Ley n.° 7600 y su reglamento en el ámbito del transporte público. Al respecto, en el citado voto 340-2004, la Sala Constitucional, manifestó lo siguiente:

 

“(...) el servicio de buses en nuestro país constituye un servicio público que se desarrolla como concesión, donde el Estado delega en un particular la prestación del servicio, esto es, la ruta, pero la forma en que debe ejecutarse, así como las regulaciones y control del mismo, están subordinadas a las normas que la ley y la Administración establezcan, de modo que la forma en que se preste el servicio queda sujeta a las condiciones y regulaciones que la Administración determine. (Sentencia número 2001-09676 de las once horas veinticinco minutos del veintiséis de setiembre del dos mil uno)”.  (Las negritas no corresponden al original).

 

Por otra parte, el artículo 1° del  citado reglamento expresa que tiene por objeto establecer los requisitos técnicos mínimos para vehículos de transporte colectivo interurbano, público y privado accesibles. Con esta normativa se busca concretizar los principios de equiparación de oportunidades y no discriminación en el transporte público.

 

En cuanto a la vigencia de este reglamento, y al no existir en él ninguna norma que regule este extremo, hemos de señalar que esta es a partir de su publicación en el Diario Oficial La Gaceta, pues es desde ese momento que los justiciables tienen conocimiento de sus disposiciones y con ello se satisfacen los requerimientos que se derivan del principio de publicidad.

 

Dicho lo anterior, es claro que a partir de ese momento las normas técnicas que se encuentran en él son vinculantes para los administrados y para la propia Administración con base en el principio de inderogabilidad singular de la norma, el cual, según la opinión consultiva de la Sala Constitucional n.° 2009-1995, tiene rango constitucional, siempre y cuando también se respete el principio de irretroactividad, el cual ha sido definido en estos ámbitos por el Tribunal Constitucional, en el citado voto n.° 340-2004, en los siguiente términos:

 

“VIII.- Reglamento a la Ley 7600. Inexistencia de violación al principio de irretroactividad de la ley. En cuanto al Reglamento a la Ley 7600, Decreto Ejecutivo número 26831-MP de veintitrés de marzo de mil novecientos noventa y nueve, éste lo único que hace es aclarar y desarrollar lo preceptuado en la Ley, definiendo la forma cómo debe llevarse a cabo el cumplimiento de las obligaciones previstas en cada uno de los sectores regulados: educación, trabajo, servicios de salud, transporte y por parte de todas las instituciones involucradas. En el artículo 1 refiere:

 

‘El presente Reglamento sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad, del 29 de mayo de 1996, establece normas y procedimientos de obligatoria observancia para todas las instituciones públicas, privadas y gobiernos locales, quienes serán responsables de garantizar a las personas con discapacidad el ejercicio de sus derechos y deberes en igualdad de oportunidades. Las disposiciones que el mismo contiene se basan en los principios de equiparación de oportunidades, accesibilidad, participación y de no discriminación expresados en la Ley’.

 

Aduce el accionante que el Reglamento viola el principio de irretroactividad, pues se establecen las mismas disposiciones técnicas de los vehículos que deberán adquirirse en el futuro para los vehículos tipo autobús que fueron construidos y puestos al servicio del público, algunos años antes de que se promulgaran las disposiciones legales y reglamentarias impugnadas. Conforme ya se indicó en el considerando VII de la sentencia, ello no implica una aplicación retroactiva de la ley, pues, en primer término conforme ya se ha señalado, la Ley otorgó un plazo de siete años para que se realicen todos los ajustes y adaptaciones necesarias, y por otra parte, los requerimientos y exigencias que prevé tanto la Ley como el Reglamento son aplicables a concesiones nuevas o prórrogas y no rigen contratos anteriormente acordados, razón por la cual, no lleva razón el accionante”. (Las negritas no corresponden al original).

 

En cuanto a si la empresa RITEVE SyC S.A. debe aplicar dicho reglamento  al realizar la revisión técnica  de las unidades de transporte colectivo modalidad autobús y si podría ser la base para un manual de revisión técnica vehicular que debería utilizar dicha entidad privada, debemos declinar el ejercicio de la función consultiva, pues, por una parte estamos en presencia de un caso concreto y; por la otra, la relación jurídica entre esa empresa y el Estado está regentada por un contrato administrativo, debidamente refrendado por la Contraloría General de la República, por lo que estamos en presencia de materia de contratación administrativa en la cual el Órgano Contralor ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente.  Ergo, sería  este último órgano, y no la Procuraduría General de la República, en primer término, el llamado a dar respuesta a sus dos últimas interrogantes. Sobre el particular, en el dictamen C-044-2003 de 19 de febrero del 2003, expresamos lo siguiente:

 

“La función consultiva que el Ordenamiento Jurídico ha atribuido a la Procuraduría General de la República, está sujeta al cumplimiento de una serie de requisitos que derivan de la Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas. En este sentido, conviene recordar lo que en dictamen C-151-2002 del 12 de junio del año 2002, se elaboró sobre el tema de esos preceptos de orden legal:

 

‘Conviene recordar, en primera instancia, varias disposiciones de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) que resultan atinentes al presente caso y que fijan los requisitos para que un órgano o institución de la Administración Pública requiera de nuestro criterio técnico-jurídico:

 

‘Artículo 4.  Consultas:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva.

La consulta será obligada para el Poder Central, cuando se trate de reclamaciones administrativas cuya resolución final pueda ocasionar considerables egresos, de acuerdo con la determinación que al efecto se hará en el reglamento.’ (Nota: Este numeral fue reformado por el inciso c del artículo 45 de la Ley n. 8292 de 31 de julio de 2002, Ley General de Control Interno). 

 

‘Artículo 5.  No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.’

 

Las anteriores normas, en relación con el artículo 3 inciso b) de la misma Ley que indica que los dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que brinde la Procuraduría General se harán sobre ‘… cuestiones jurídicas…’, han permitido a la jurisprudencia administrativa emanada de este Órgano Asesor el establecimiento de los siguientes requisitos mínimos de admisibilidad, que han ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presentan:

 

* Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública. 

* Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública.  Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.

* Las consultas versan sobre “cuestiones jurídicas” en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya a ser decidido por parte de la administración consultante.  Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa.”

 

Con vista en los anteriores criterios desarrollados por la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor, y haciendo la relación pertinente con la solicitud formulada por el asesor legal de esa Corporación Municipal, manifestamos lo siguiente:

 

Nos encontramos, en el presente caso, ante el incumplimiento de varios de los requisitos de admisibilidad de la consulta, a saber:

 

a)      El sujeto llamado a formular la consulta es el jerarca administrativo de la Municipalidad, es decir, el Concejo Municipal.

 

b)      No se nos remite el criterio legal del órgano asesor en esa materia de la institución.

 

 

Sobre este último aspecto, conviene recordar lo que se dijo en el dictamen ya citado páginas atrás y que se relaciona con la trascendencia de ese estudio legal que debe acompañarse a las consultas y de la razón por la cual no se faculta a las asesorías jurídicas de los órganos u entes públicos a consultar directamente a esta Procuraduría:

 

‘… nuestra jurisprudencia administrativa (ver dictamen C-81-97 del 20 de mayo de 1997 y opinión jurídica OJ-130-99 del 15 de noviembre de 1999) se ha pronunciado sobre el caso concreto de la imposibilidad de que las asesorías jurídicas de los órganos o instituciones de la Administración Pública consulten directamente a esta Procuraduría General asuntos de naturaleza jurídica.   Ello por cuanto, tal y como lo prescribe expresamente el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, es requisito de admisibilidad que a la consulta expresa del jerarca administrativo correspondiente, se acompañe el criterio de la asesoría legal.  Lo anterior permite a este Órgano Asesor analizar la perspectiva que tiene ese departamento sobre el tema que interesa; brindando elementos de estudio que se relacionan directamente con la realidad del funcionamiento del órgano.   De suerte tal que devenga en un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría General de la República está llamada a brindar a la Administración Pública costarricense.’ 

 

  Siguiendo los parámetros de la jurisprudencia supracitada, es evidente que nos encontramos ante una falta de cumplimiento de los requisitos allí establecidos.”

 

Por último, en la sentencia número 2398-91, de las quince horas veinte minutos del trece de noviembre de mil novecientos noventa y uno, el Tribunal Constitucional definió la competencia de la Contraloría General de la República en la materia de contratación administrativa así:

 

“En primer término, conforme a lo establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, la Ley de la Administración Financiera de la República y el Reglamento de la Contratación Administrativa, corresponde a la Contraloría General, ejercer las funciones de fiscalización y control en todo lo que concierne a los procedimientos de contratación administrativa”.  (Las negritas no corresponden al original).

 

En resumen, la Contraloría es la encargada de la fiscalización de la Hacienda Pública que incluye los procedimientos de contratación administrativa. Ergo, la competencia de este Órgano Contralor tiene su origen en las normas y principios de rango constitucional y se complementan con lo que  las leyes de la República desarrollen en lo particular (Véase CAMPOS MONGE, Cristian E. Contratación Administrativa. Algunos de sus Tópicos  Conforme a la Jurisprudencia Constitucional. UNED, San José, 2004).

 

III.-     CONCLUSIONES.

 

1.-        Las normas técnicas que se encuentran en el reglamento son vinculantes para los administrados y para la propia Administración Pública.

 

2.-        La vigencia de este reglamento es a partir de su publicación en el Diario Oficial La Gaceta.

 

3.-        Se declina ejercer la función consultiva en las dos últimas interrogantes, pues se trata de un caso concreto y de una materia en la cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente.

 

De usted, con toda consideración y estima,

 

 

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

 

 

FCV/mvc

 

 

Copia:      Licdo. Randall Quirós Bustamante, Ministro de Obras Públicas y Transportes

Licda. Rocío Aguilar Montoya, Contraloría General de la República.