C-059-2006

16 de febrero de 2006

Licenciado

Luis Polinaris Vargas

Gerente General

Junta de Protección Social de San José

S.         O.

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio G.057-2006 del 10 de enero de 2006, mediante el cual solicita reconsideración - por no estar de acuerdo - del dictamen C-413-2005 de fecha 6 de diciembre de 2005.

            Vista la solicitud de reconsideración del dictamen C-413-2005 la Procuraduría General considera que la misma resulta improcedente, ya que según consta en el expediente correspondiente dicho dictamen fue notificado al consultante a las 14:00 horas del 6 de diciembre del 2005, y según lo dispone el párrafo segundo del artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República ( Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 ) la solicitud de reconsideración debe ser presentada dentro de los ocho días siguientes a la notificación, término que al día 10 de enero del 2006 - fecha en que se presenta la solicitud de reconsideración - ya había transcurrido sobradamente.

            No obstante ello, esta Procuraduría estima prudente revisar de oficio el dictamen C-413-2005 a fin de determinar si el criterio emitido resulta conforme a derecho.

            El Licenciado Luis Polinaris Vargas, en su condición de Gerente General de la Junta de Protección Social de San José, fundamenta la solicitud de reconsideración en una reseña histórica de la entidad y de la evolución de su naturaleza jurídica. Así, considera que en el desarrollo histórico institucional de la Junta de Protección Social de San José, se identifican tres grandes períodos, que a su juicio deben ser analizados puntualmente para llegar a conclusiones acertadas en torno su naturaleza jurídica. El primer período como Junta de Caridad, que se inicia en 1845 y concluye en 1936. Es

en dicho período cuando el Presidente de la República Doctor José María Castro Madriz, decide crear una lotería que da en administración a la recién creada institución, con el objeto de dotarla de rentas que permitieran financiar la construcción del Hospital San Juan de Dios. Sin embargo, no fue sino con la promulgación de la Ley de Creación del Hospital Nacional de Insanos y Renta de la Lotería, que se puede llevar a cabo el proyecto, con la creación de una “lotería mensual” denominada “Lotería del Hospicio Nacional de Locos”, siempre bajo la administración de la Junta de Caridad.- El segundo gran período se inició en 1936, cuando por voluntad del Congreso Constitucional de la República, se adscribe el funcionamiento de las Juntas de Caridad al sector salud, transformándose dichas Juntas de Caridad, en Juntas de Protección Social, a las cuales se les otorgó total independencia en sus funciones ( atención de hospitales y cementerios en su circunscripción territorial ), conservando el Estado una función de tutela y control  sobre los presupuestos y actividades a través de la Secretaría de Salud. El carácter independiente que le otorgó la Ley a la Juntas de Protección Social de San José, se refleja en los diferentes decretos ejecutivos emitidos a dicha Ley, donde queda clara su naturaleza como ente público no estatal, corporación o asociación privada con fines públicos. La condición que se le otorgó a la Junta de Protección Social como “organización privada con fines de lucro” se expresa y mantiene en los diversos decretos ejecutivos emitidos por el Poder Ejecutivo del año 1936 al año 1982, sin que conste en dicho período modificación alguna a dicha condición en las diversas reformas a la Ley N° 19. El tercer gran momento de la institución lo marcan dos hechos de importancia: el primero cuando la Asamblea Legislativa con la promulgación de la Ley N° 5349 de 24 de setiembre de 1973, con el objeto de integrar los servicios de salud a nivel nacional, realiza el traslado de los Hospitales que administraba la Junta de Protección Social a la Caja Costarricense del Seguro Social, quedando únicamente a cargo de la institución la administración de loterías y del Cementerio General, y el segundo en el año 1977, cuando en la Administración del Presidente Daniel Oduber Quirós, por Decreto Ejecutivo N° 6981-SPPS de 7 de mayo de 1977, no obstante la condición de entidad privada que ostentaba la Junta de Protección Social de San José, y al margen de la Ley, se decreta la desintegración de la Hermandad de Socios o Junta Directiva que la regía, y dispone que en adelante, correspondería su nombramiento al Poder Ejecutivo. Estos dos hechos dan inicio a un proceso de cambio en la institución, que culmina cuando la Asamblea Legislativa mediante Ley N° 6821 de 14 de octubre de 1981 ( Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria ), incorpora en su artículo 2° inciso b) a la Junta de Protección Social de San José al sector público costarricense, otorgándole la categoría de institución financiera no bancaria, y en el año 1993 mediante Ley N° 7342 ( Ley de Creación de la Lotería Popular Tiempos ), se declara que la Junta de Protección Social de San José, es una institución pública que forma parte del sector descentralizado del Estado, bajo el argumento en que no se tenía clara la naturaleza jurídica de la institución. Concluye el análisis histórico el Gerente General, diciendo que como consecuencia de las reformas que se practicaron, la Junta de Protección Social quedó sometida al régimen de contratación, fiscalización y control presupuestario del Estado, quedando sujeta a sus directrices y a las normas que en esa materia dicte la Contraloría General de la República, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, y la Autoridad Presupuestaria.

            Con fundamento en el análisis histórico expuesto, se solicita un nuevo análisis del criterio emitido y la reconsideración del mismo, ya que si bien en el dictamen emitido se parte de supuestos legales reales, se omite la consideración histórica en torno a la ubicación y regulación de la Junta de Protección Social de San José.

            Si analizamos el dictamen emitido en forma detenida, advertimos que al abordar el tema consultado, fueron analizados varios temas de manera armónica: Entre ellos, el régimen exonerativo creado mediante Ley N° 2151 de 13 de agosto de 1957, los alcances de la Ley N° 7293 de 3 de abril de 1992, la evolución histórica de las Juntas de Caridad y de Protección Social, y concretamente la evolución de la Junta de Protección Social de San José, que culmina al otorgarle el legislador el carácter de institución descentralizada del sector público, mediante el artículo 7 de la Ley N° 7342 de 16 de abril de 1993 ( Ley que Crea Loterías “Tiempos” e “ Instantánea “) y reafirmar su personalidad jurídica mediante el artículo 1° de la Ley N° 7395 de 4 de mayo de 1994; ello con la intención de tener suficientes elementos para establecer la verdadera naturaleza jurídica de la Junta de Protección Social de San José al momento de promulgarse la Ley Reguladora de Todas las Exoneraciones Vigentes, su Derogatoria y sus Excepciones, a fin de determinar si el régimen exonerativo creado por la Ley N° 2151 se mantenía vigente respecto de ella, según la excepción contenida en el inciso l) del artículo 2° de la Ley N° 7293.

            No lleva razón entonces el personero de la Junta de Protección Social de San José al afirmar que el dictamen cuya reconsideración requiere, parte solamente de supuestos legales reales omitiéndose la consideración histórica en torno a la ubicación y regulación de la Junta de Protección Social de San José.

            El argumento de que al incorporarse la Junta de Protección Social de San José al Sector Público mediante el inciso b) del artículo 2 de la Ley N° 6821 ( Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria ) es suficiente para considerar que dicha Junta formaba parte del sector descentralizado del Estado antes de la promulgación de las Leyes N°s 7342 y 7395, no lo comparte la Procuraduría General.

Si bien es cierto el legislador mediante el inciso b) del artículo 2 de la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria incluyó dentro del sector público a la Junta de Protección Social de San José como una “institución  financiera no bancaria”, ello se debió más que todo a la condición de agente económico que ostentaba como asociación privada de interés público dentro de la sociedad costarricense y no propiamente a su conformación jurídica; ya que como bien lo afirma el señor Gerente General en ese proceso de integración de la Junta de Protección Social de San José al sector público, no se dio el proceso de desintegración que dicha junta ostentaba como asociación privada.

Por otra parte, si analizamos la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria, podemos advertir que si el espíritu del legislador hubiera sido que la Junta de Protección Social de San José formara parte del Estado, la hubiera ubicado en forma expresa - tomando en cuenta su finalidad al momento de la promulgación de la ley - dentro del inciso c) del artículo 2, es decir, dentro del “Sector no financiero” del sector público, donde se ubica al Gobierno Central, sus dependencias y entes adscritos.

Tampoco podemos considerar ese simple hecho de inclusión de la Junta de Protección Social dentro del sector público, como determinante para justificar a dicha institución  como un ente descentralizado, toda vez que para ello se requiere de la existencia de una ley que le otorgue tal condición, y es lo cierto que la Ley que erigió a la Junta de Protección Social de San José como institución descentralizada ( Ley N° 7342 ) fue promulgada hasta el 16 de abril de 1993; razón suficiente para afirmar entonces, que la Junta de Protección Social de San José es jurídicamente una institución descentralizada del Estado, hasta después de la promulgación de la Ley N° 7293 que derogó todas las exenciones vigentes, por lo que no puede beneficiarse de la excepción contenida en el inciso l) del artículo 2 de dicha ley, ya que la naturaleza jurídica de dicha junta antes de esa fecha - como se indicó - era de asociación privada de interés público.

Con fundamento en lo expuesto, lo procedente es confirmar el dictamen C-413-2005 de 6 de diciembre del 2005 en todos sus extremos.

Con toda consideración suscribe atentamente;

Lic. Juan Luis Montoya Segura

Procurador Tributario 

JLMS/gcga