C-147-2006

7 de abril de 2006

Licenciado

Rolando Lee Bustos

Presidente Ejecutivo

JAPDEVA

Su Despacho

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su oficio n.° P.E. 054-2006 del 7 de marzo del presente año, recibido en mi despacho el 22 de ese mismo mes,  mediante el cual solicita a la Procuraduría General de la República sobre si la Administración puede dejar de cobrar los servicios portuarios en rada a un barco que fue objeto de una acción de “salvataje” (acción de salvamento marítimo) y que, posteriormente, encalló.

I.-        ANTECEDENTES.

A.-       Criterio de la Asesoría Legal del ente consultante.

Nos indica usted en su oficio que el Departamento Legal, con base en los artículos 18 y 40 del Reglamento de Operaciones Portuarias, es del criterio que el responsable de la nave no solo debe cancelar las tarifas correspondientes a los servicios prestados, sino que debe pagar cualquier otro gasto, daño o perjuicio que pudo haber ocasionado con su presencia en las instalaciones de la entidad. Además, señala ese órgano consultivo, que JAPDEVA  está sometida al principio de legalidad, al principio de la inderogabilidad singular de la norma (opinión consultiva n.° 2009-95 de la Sala Constitucional)  y al numeral 129 constitucional, que establece la obligatoriedad de las normas jurídicas, por lo que esa entidad no puede dejar de aplicar una norma que se ha integrado al ordenamiento jurídico, al menos que la misma norma sea derogada, modificada o abrogada por los trámites correspondientes o bien se declare inconstitucional.

“En síntesis nuestro Departamento Legal, considera que al no existir ninguna norma que permita la exención de pago en casos como el que se cita, no puede dejar de cobrarse los servicios que se le haya prestado o que se le esté prestando a la nave en cuestión”.

B.-       Criterio de la Procuraduría General de la República.

Revisando el Sistema Nacional de Legislación Vigente sobre el tema consultado no nos hemos pronunciado. Empero, sí lo hemos hecho en relación con el principio de legalidad, el principio de la inderogabilidad singular de la norma y sobre la obligatoriedad de las normas jurídicas. Por tal motivo, estaremos recurriendo a nuestros pronunciamientos para abordar el tema consultado.

II.-       SOBRE EL FONDO.

El numeral 18 del Reglamento de Operaciones Portuarias, emitido por JAPDEVA el 14 de marzo del 2003, indica que los propietarios, apoderados o agentes, tienen la obligación de remover cualquiera de sus naves que por causa de accidente, hundimiento, desperfectos o daños, impidan la libre navegación en aguas jurisdiccionales de esa entidad. En caso de que la remoción del obstáculo no se realice dentro del plazo establecido por JAPDEVA; dicha operación debe ser ejecutada o controlada por JAPDEVA, quedando los propietarios, operadores, o agentes de la nave, obligados a cancelar los costos generados por dicha acción.

Además señala que cualquier pago por atrasos en el atraque de otras naves, que a juicio de JAPDEVA se deban a los casos anteriormente relacionados, corren también a cargo de los propietarios, operadores o agentes de la nave que ocasione el atraso.

Asimismo, el numeral 17 de ese Reglamento expresa que los servicios prestados a la nave al igual que el muellaje, la energía eléctrica y la estadía de contenedores, los pagan los usuarios de estos servicios, de conformidad con las tarifas legalmente aprobadas. Acto seguido indica que se prohíbe la prestación gratuita de servicios a cualquier persona física o jurídica, así como cualquier forma de exención. En este último supuesto, de comprobarse dolo o culpa por la no-facturación o reporte de algún servicio, el funcionario que hubiese autorizado una exoneración o rebaja responde pecuniariamente por esto, sin perjuicio de las responsabilidades disciplinarias o penales en que haya incurrido.

Por su parte, el artículo 40 de ese mismo cuerpo normativo expresa lo siguiente:

“a) Toda embarcación que arribe a Puerto Limón o Moín o cualquier otro Puerto marítimo o fluvial dentro del área de competencia de JAPDEVA, debe encontrarse en perfectas condiciones de flotabilidad, y sus máquinas y aparejos deben estar actualizadas en condiciones óptimas de servicio, debe presentar certificado de casco, máquinas y aparejos de maniobra en el momento en que lo solicite el Jefe de Operaciones Portuarias o persona autorizada. De no cumplirse lo acordado, en el presente artículo, la Autoridad Portuaria podrá ordenar el desatraque de la nave sin que ello implique responsabilidad alguna para JAPDEVA.

b) Cuando una embarcación atracada en los muelles o fondeada en la rada del puerto, se encuentre haciendo agua, en precarias condiciones de flotabilidad, en peligro de irse a pique o perder su estabilidad, se le exigirá al capitán u oficial responsable, proceder de inmediato a su desatraque y su conducción hasta un sitio donde pueda fondear o vararse sin peligro para las instalaciones portuarias y canales navegables, sin que ello genere ninguna clase de responsabilidad para JAPDEVA.

c) En caso de hundimiento de una embarcación por cualquier causa en muelles, fondeaderos o canales de acceso al puerto, los trabajos de remoción deben iniciarse de inmediato con el fin de dejar el puerto libre, estos gastos corren por cuenta del propietario, capitán, agente o representante del barco o nave, lo mismo que todos los daños y perjuicios que le ocasionen a JAPDEVA.

d) Las naves que van a ser atendidas en los puertos de Limón y Moín deberán instalarse en el área de fondeo establecida por JAPDEVA, mientras esperan su turno de atraque”.

Adoptando como marco de referencia lo anterior, y haciendo abstracción del caso del barco MADACAM, pues, como es bien sabido, nuestra Ley Orgánica nos impide referirnos a casos concretos, de la normativa descrita se pueden extraer una serie de reglas que deben ser observadas por la Administración activa. En primer lugar, es una obligación de los propietarios, apoderados o agentes el remover cualquiera de sus naves que por causa de accidente, hundimiento, desperfecto o daño, impida la libre navegación en aguas jurisdiccionales de JAPDEVA. Si la remoción no se realiza dentro del plazo que establezca esta entidad, dicha operación debe ser ejecutada o controlada por JAPDEVA, quedando los propietarios, operadores, o agentes de la nave, obligados a cancelar los costos generados por dicha acción.

En segundo término, cualquier pago por atrasos en el atraque de otras naves, que a juicio de JAPDEVA se deban a los casos anteriormente relacionados, corren también a cargo de los propietarios, operadores o agentes de la nave que ocasione el atraso.

Por otra parte, toda embarcación que arribe a Puerto Limón o Moín o cualquier otro Puerto marítimo o fluvial dentro del área de competencia de JAPDEVA, debe encontrarse en perfectas condiciones de flotabilidad, y sus máquinas y aparejos deben estar actualizadas en condiciones óptimas de servicio.

En cuarto lugar, cuando una embarcación atracada en los muelles o fondeada (reconociendo para ver si trae géneros prohibidos o de contrabando) en la rada del puerto (bahía, ensenada, donde las naves pueden estar ancladas al abrigo de algunos vientos), se encuentre haciendo agua, en precarias condiciones de flotabilidad, en peligro de irse a pique o perder su estabilidad, se le debe exigir al capitán u oficial responsable, proceder de inmediato a su desatraque y su conducción hasta un sitio donde pueda fondear o vararse sin peligro para las instalaciones portuarias y canales navegables, sin que ello genere ninguna clase de responsabilidad para JAPDEVA.

Por último, en caso de hundimiento de una embarcación por cualquier causa en muelles, fondeaderos o canales de acceso al puerto, los trabajos de remoción deben iniciarse de inmediato con el fin de dejar el puerto libre; estos gastos corren por cuenta del propietario, capitán, agente o representante del barco o nave, lo mismo que todos los daños y perjuicios que le ocasionen a JAPDEVA.

En el caso que nos ocupa, la normativa es muy clara en el sentido de precisar las responsabilidades de los propietarios, apoderados agentes de naves, de tal manera, y al no existir una norma de excepción que permita a JAPDEVA el no cobro en el caso de una acción de “salvataje” sobre un barco y, que posteriormente, haya encallado (dio en arena o piedra, quedando este sin movimiento), máxime cuando la entidad incurrió en costos. De actuar en sentido contrario, se estaría vulnerando el principio de legalidad.

Debemos recordar que, en el Estado democrático, el ejercicio del poder es limitado; está sujeto a reglas previas y precisas, las cuales delimitan la competencia de los órganos y entes públicos; o sea, que sus potestades están claramente fijas de antemano,  para alcanzar el fin que el ordenamiento jurídico les impone. “En los términos más generales, el principio de legalidad en el estado de derecho postula una forma especial  de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de una definición básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso -para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté constitucional y legalmente autorizado en forma expresa,  y todo lo que no les esté autorizado les está vedado”.  (Véase el Voto Nº440-98 de la Sala Constitucional.)

El Estado de Derecho supone, según HAURIOU, una gran fe jurídica. “En efecto,  cualesquiera que  sean las peripecias de la lucha, las iniciativas de los ciudadanos o las resistencias de los gobernantes, de lo que se trata  es de la sumisión del Estado al Derecho; más precisamente, de obligar a los gobernantes a actuar siempre en el marco de un Estado, desde ahora dota de una Constitución, de conformidad con las reglas jurídicas que hayan sido establecidas por el pueblo o por sus representantes”. (HAURIOU, André. Derecho Constitucional e Instituciones Políticas, Ediciones Ariel, Barcelona-España, 1970,  página 191). Desde esta perspectiva,  y parafraseando al gran jurista HANS KELSEN, el Derecho es el lenguaje ética y jurídicamente válido a través del cual se expresa el poder. En otras palabras, en la sociedad democrática el Estado sólo puede actuar a través del Derecho, ya que una actuación al margen o en contra de él supone una acción arbitraria y, por ende, sujeta a ser anulada por las autoridades competentes.

A diferencia de lo que ocurre en el ámbito privado, donde los sujetos están regidos por el principio de libertad (todo lo que no está prohibido está permitido), y sus dos componentes esenciales: el principio de la autonomía de la voluntad y el principio de igualdad entre las partes contratantes), la Administración Pública está regentada, tanto en su organización como en su funcionamiento, por el principio de legalidad (todo lo que no está autorizado está prohibido).

El principio de legalidad ha sido definido como una técnica de libertad y una técnica de autoridad (GARCÍA DE ENTERRÍA,  Eduardo  Y OTRO. Curso de Derecho Administrativo. Editorial Civitas, Madrid-España, reimpresión a la tercera edición, 1980).  Lo primero, porque en todo Estado de Derecho el poder está sometido al Derecho, tal y como se indicó supra. Con base en lo anterior,  el Estado sólo puede expresarse a través de normas habilitantes del ordenamiento jurídico, las cuales responden a los ideales y a las aspiraciones de los habitantes de las sociedades democráticas, con lo que se busca evitar actuaciones  que afecten las libertades fundamentales de la persona.  El principio de legalidad constituye  un presupuesto esencial para garantizar la libertad; sin él,  el ciudadano estaría a merced de las actuaciones discriminatorias y abusivas de los poderes públicos.

Por otra parte, el principio de legalidad es una técnica de autoridad, porque gracias a él se le otorgan las potestades jurídicas a la Administración Pública para que  cumpla con los fines que le impone el ordenamiento jurídico. Desde esta óptica,  el principio de legalidad es una garantía para el administrado,  ya que gracias a él, la Administración posee los poderes suficientes que le permiten desplegar las actividades necesarias para satisfacer el interés público. Ahora bien,  sólo es legítimo el utilizar esas atribuciones en los fines que expresa o implícitamente le impone el ordenamiento jurídico a la Administración Pública, porque de lo contrario, se caería en vicio de desviación de poder. También, la validez del uso de esos poderes, está condicionada al  ejercicio  razonable y donde  exista una relación lógica y justa entre los medios empleados y los fines perseguidos,  ya que de no ser así, se caería en el vicio de exceso de poder.

Así las cosas, podemos afirmar que la Administración Pública en la sociedad democrática está sometida al principio de legalidad. Con base en él,  aquélla sólo puede realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico. En efecto, señala el artículo 11 LGAP, que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

Por su parte, la Sala Constitucional de Costa Rica, en el voto N° 440-98, ha sostenido la tesis de que, en el Estado de Derecho, el principio de legalidad  postula una forma especial  de vinculación de las autoridades  e institución públicas al ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva,  “…toda autoridad  o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso -para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que este constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no esté autorizado  les está vedado-; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley,  que en este campo  es casi absoluto”. (Véase el  voto N° 440-98 de la Sala Constitucional).

En otra importante resolución, la N° 897-98, el Tribunal Constitucional de Costa Rica estableció lo siguiente:

“Este principio significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa desde luego,  el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente,  y en general a todas las normas del ordenamiento jurídicos - reglamentos ejecutivos  y autónomos especialmente; o sea,  en última instancia, a lo que se conoce como  el ‘principio de juridicidad  de la Administración’.  En este sentido es claro que,  frente a un acto ilícito o inválido, la Administración tiene,  no solo el deber sino la obligación, de hacer lo que esté a su alcance para enderezar la situación”.

            En síntesis,  el principio de legalidad constituye un presupuesto esencial del Estado de Derecho y, por ende, del sistema democrático. Ergo, ningún ente ni órgano, que conforma la Administración Pública, puede actuar si no existe una norma del ordenamiento jurídico que lo habilite.

Por otra parte, de no seguirse la tesis de la Asesoría Jurídica también se estaría vulnerando el principio de inderogabilidad singular de la norma, pues se estaría desaplicando las normas del Reglamento de Operaciones Portuarias para un caso concreto, sin que esté previsto en él tal excepción. En esta dirección, no podemos dejar de lado que este principio, según la Sala Constitucional, tiene rango constitucional (opinión consultiva n.° 2009-95), lo que implicaría una segunda violación a un principio cardinal del Estado social y democrático de Derecho. Además, en el caso que nos ocupa, existe una norma expresa reglamentaria que prohíbe la prestación gratuita de los servicios prestados a cualquier persona física o jurídica, así como cualquier forma de exención.

Por último, no podemos olvidar el principio de la vinculatoriedad normativa, recogido en el numeral 129 de la Carta Fundamental, que indica claramente que las normas jurídicas una vez que entran en vigencia son de acatamiento obligatorio para todos los operadores jurídicos. Con base él, no podría la Administración activa actuar a contrapelo de lo que señala el numeral 17 del Reglamento de Operaciones Portuarias.

III.-     CONCLUSIÓN.

La Administración activa no puede dejar de cobrar los servicios portuarios en rada a un barco que fue objeto de una acción de “salvataje” y que, posteriormente, encalló.

De usted, con toda consideración y estima,

Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

FCV/mvc