C-181-2006

15 de mayo de 2006

 

 

Licenciado

Hugo Ramos Gutiérrez

Auditor Judicial

Poder Judicial

S. O.

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio 640-26-UJ-2004 del 27 de julio del 2004, por medio del cual nos plantea varias consultas relacionadas con las pensiones por sobrevivencia del régimen de pensiones del Poder Judicial.

 

            Fundamentalmente, las dudas que se someten a nuestro conocimiento se relacionan con la reforma integral operada a la Ley Orgánica del Poder Judicial (n.° 8 del 29 de noviembre de 1937) por la ley n.° 7333 del 5 de mayo de 1993.  Mediante esta última, se modificaron algunas de las disposiciones que regían el tema de las pensiones por sobrevivencia, por lo que se nos solicita pronunciarnos sobre varios supuestos que podrían presentarse en la práctica.  Antes de referirnos a los puntos objeto de consulta, expondremos las diferencias que generó la reforma; realizaremos algunas consideraciones generales sobre la normativa aplicable tanto para la declaratoria del derecho a la pensión, como para las causales de caducidad según el momento en que se presente el hecho generador de cada una de ellas; y, finalmente, nos referiremos a los incrementos en el monto de las pensiones.

 

            I.- SOBRE LAS REFORMAS OPERADAS A LAS PENSIONES POR SOBREVIVENCIA DEL RÉGIMEN DEL PODER JUDICIAL COMO PRODUCTO DE LA ENTRADA EN VIGENCIA DE LA LEY N.° 7333

 

            La ley n.° 7333 ya citada, entró en vigencia el 1° de enero de 1994.  Antes de esa fecha, el tema relativo a las pensiones por sobrevivencia del régimen del Poder Judicial estaba regulado en el artículo 237 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.  El texto de esa norma era el siguiente:

 

"Artículo 237.- El fallecimiento de los funcionarios o empleados judiciales, o de los ya jubilados, da derecho a sus beneficiarios a una pensión que la Corte Plena fijará prudencialmente, pero que no podrá ser superior a las dos terceras partes de la jubilación que disfrutaba o pudo disfrutar ni inferior a la tercera parte del último sueldo que percibió.  Por beneficiario se entiende la persona que el servidor o ex-servidor judicial designe, si se tratare de su cónyuge, de sus hijos o de sus padres. Tal designación deberá hacerse por escrito dirigido a la Corte.

A falta de esa designación o si la última, por tener más de cinco años de haberse efectuado, o por cualquier otro motivo racional, evidentemente no representare los deseos del causante, todo previa investigación, la Corte tendrá por beneficiarios al pariente o parientes dichos y distribuirá la pensión entre ellos, si económicamente dependían del fallecido, en la forma que estime adecuada y que se ajuste, en lo posible, a sus presuntos deseos y a las necesidades familiares.

No podrá ser beneficiario quien no forme parte del grupo de parientes a que se refiere este artículo, ni la persona que no necesite de la pensión, porque su trabajo o sus rentas le permitan proveer sus alimentos sin ella, a no ser que el trabajo o las rentas que reciba sean insuficientes en cuyo caso la Corte le fijará la pensión menor en el tanto que estime necesario.

Toda asignación caducará por la muerte del beneficiario; porque éste llegue a no necesitarla para su subsistencia, a juicio de la Corte Plena; en cuanto a los varones por la emancipación o mayoridad, salvo que sean inválidos y, tratándose de mujeres, por contraer matrimonio.

La Corte Plena, previa investigación, podrá hacer los cambios o ajustes accesorios en las cuotas asignadas y disponer, respecto de los beneficiarios inválidos o menores no emancipados, que sus porciones acrezcan en todo o en parte, con las que caducaren."

 

            De la lectura de la norma transcrita puede afirmarse que el régimen tenía las siguientes características:

 

1.   La Administración  del régimen estaba a cargo de la Corte Plena.

2.   La pensión no podía ser inferior a un tercio, ni superior a dos tercios de la pensión que disfrutaba o pudo haber disfrutado el servidor judicial.  Esta regla no tenía excepciones.

3.   El servidor podía designar como beneficiario al cónyuge, los hijos o los padres.

4.   Si no había designación, o ésta última no era válida, la pensión se distribuía entre el cónyuge, los hijos y los padres.  No podían ser beneficiarios quienes no dependieran económicamente del fallecido, o no necesitaren la pensión.

5.   Las causas de caducidad de la pensión eran las siguientes:

a.- La muerte del beneficiario.

b.- El estar en condición de no necesitar la pensión.

c.- En el caso de los hijos varones: alcanzar la mayoría de edad o la emancipación, salvo que fuesen inválidos.

d.- En el caso de las hijas: contraer matrimonio.

6.   Las pensiones que caducaren podían hacer acrecer únicamente las de los beneficiarios inválidos y menores no emancipados.  En consecuencia, no podían acrecer las pensiones del cónyuge, de los padres, ni de los hijos mayores (que era el caso de las mujeres solteras), salvo que cualquiera de ellos fuese inválido.

 

            Luego de la reforma integral de que fue objeto la Ley Orgánica del Poder Judicial por medio de la ley n.° 7333 citada, el tema de las pensiones por sobrevivencia quedó regulado en el artículo 232 de ese cuerpo normativo.  El texto vigente de dicho artículo es el siguiente:

 

“Artículo 232.- En las condiciones establecidas en este Capítulo, el fallecimiento de un servidor judicial, activo o jubilado, da derecho a sus beneficiarios a una pensión que el Consejo fijará prudencialmente, pero que no podrá ser superior a las dos terceras partes de la jubilación que disfrutaba o pudo disfrutar ni inferior a la tercera parte del último sueldo que percibió, salvo cuando se tratare del cónyuge sobreviviente, en cuyo caso el monto de la pensión será igual al monto de la jubilación que venía disfrutando o tenía derecho a disfrutar el exservidor.

Por beneficiarios, se entienden las personas que el servidor o exservidor judicial designe, si se tratare de su cónyuge, de su compañero o compañera de convivencia durante al menos dos años, de sus hijos o de sus padres. Tal designación deberá hacerse por escrito y dirigida al Consejo.

A falta de esa designación o si la última, por cualquier motivo racional, evidentemente no representare los deseos del causante, se tendrá por beneficiarios a la persona o personas dichas y se distribuirá la pensión entre ellas, en la forma en que el Consejo reglamente y que se ajuste, en lo posible, a los presuntos deseos del fallecido y a las necesidades familiares.

No podrá ser beneficiario quien no forme parte del grupo de personas a que se refiere este artículo, ni aquél que no necesite de la pensión, porque su trabajo o sus rentas le permiten proveer sus alimentos sin ella, a no ser que el trabajo o las rentas que reciba sean insuficientes, en cuyo caso el Consejo rebajará la pensión en el tanto que estime necesario.

Toda asignación caducará por la muerte del beneficiario; porque éste llegue a no necesitarla para su subsistencia, a juicio del Consejo; en cuanto a los hijos de uno u otro sexo, por la mayoridad, salvo que sean inválidos o que no hubieren terminado sus estudios para una profesión u oficio, mientras obtengan buenos rendimientos en ellos y no sobrepasen la edad de veinticinco años. Todo sin perjuicio de las asignaciones que a la fecha de vigencia de esta Ley se hubieran acordado.

El Consejo, previa investigación, podrá hacer los cambios o ajustes necesarios en las cuotas asignadas y disponer respecto de los beneficiarios que lo necesitaren que sus porciones acrezcan en todo o en parte las que caducaren”.

 

            Dentro de las características de la nueva regulación se encuentran las siguientes:

 

1.   La Administración del régimen está a cargo del Consejo Superior.

2.   La pensión no puede ser inferior a un tercio, ni superior a dos tercios de la pensión que disfrutaba o pudo haber disfrutado el servidor judicial; excepto cuando se trate del cónyuge sobreviviente, en cuyo caso, la pensión puede ser igual a la que disfrutaba o hubiese disfrutado el servidor judicial.

3.   El servidor puede designar como beneficiario al cónyuge, a los hijos, a los padres y, además, a la compañera o compañero de convivencia, siempre que dicha convivencia haya sido, al menos, de dos años.

4.   Si no hay designación, o ésta última no es válida, la pensión se debe distribuir entre el cónyuge, el compañero o compañera de convivencia durante al menos dos años, los hijos y los padres.  No pueden ser beneficiarios quienes no necesiten la pensión

5.   Las causas de caducidad de la pensión son las siguientes:

a.   La muerte del beneficiario.

b.   El estar en condición de no necesitar la pensión.

c.   En el caso de los hijos de uno u otro sexo: alcanzar la mayoría de edad, salvo que fuesen inválidos o que no hayan terminado sus estudios para una profesión u oficio, mientras obtengan buenos rendimientos en ellos y no sobrepasen los 25 años de edad.

6.   Las pensiones que caduquen pueden hacer acrecer a cualquiera de los beneficiarios que lo necesiten, previa investigación del Consejo Superior del Poder Judicial.

 

De la reseña hecha hasta el momento puede deducirse que los principales cambios que se experimentaron en el tema en estudio con motivo de la entrada en vigencia de la ley n.° 7333 son los siguientes:

 

1.- La administración del régimen, que antes estaba a cargo de la Corte Plena, pasó al Consejo Superior del Poder Judicial.

2.- La regla según la cual, el máximo de la pensión asignable era de dos terceras partes de la pensión que disfrutaba o pudo haber disfrutado el servidor judicial, se excepcionó a favor del cónyuge sobreviviente, quien puede recibir -siempre que lo necesite- una pensión igual a la que disfrutaba o hubiese disfrutado el servidor.

3.- Se eliminó la dependencia económica del fallecido como requisito para obtener la pensión; sin embargo, se mantuvo como requisito que el beneficiario “necesite” la pensión.

4.- Se agregó al compañero o compañera de convivencia como beneficiario de la pensión, siempre que el periodo de convivencia haya sido igual o superior a dos años.

5.- En materia de caducidad se hicieron los siguientes cambios:

a.  Se eliminó la emancipación como causa de caducidad.

b.  Se eliminó la posibilidad de que las mujeres solteras recibieran indefinidamente la pensión.  Se igualó la situación de la hija con la del hijo varón en el sentido de que la caducidad se produce al alcanzar la mayoría de edad.

c.  Se agregó, como motivo para prolongar el disfrute de la pensión de los hijos de cualquier sexo, el que éstos no hubiesen terminado sus estudios para una profesión u oficio, mientras obtengan buenos rendimientos en ellos y no sobrepasen los 25 años de edad.

     6.- Se abrió la posibilidad de que cualquier beneficiario -y no solamente los menores y los inválidos- puedan acrecer su beneficio ante la caducidad de la pensión de otros beneficiarios.

 

            II.- NORMATIVA APLICABLE PARA LA DECLARATORIA DEL DERECHO Y PARA LA CADUCIDAD DE LAS PENSIONES POR SOBREVIVENCIA DEL RÉGIMEN DEL PODER JUDICIAL

 

            Considera este órgano asesor que la normativa aplicable tanto en lo relativo al otorgamiento de pensiones por sobrevivencia del régimen de pensiones del Poder Judicial, como en lo relacionado con las causales de caducidad de las pensiones ya otorgadas, es la que se encuentre vigente al momento en que se produzca el hecho generador de la pensión o de la caducidad.

 

            Sobre el tema, cabe indicar que en las pensiones por sobrevivencia, la situación que genera el derecho de los beneficiarios a percibir las prestaciones que correspondan por parte del régimen de seguridad social, lo constituye la muerte del causante.  Hasta que ocurra esa situación, y se cumplan los demás requisitos previstos en las normas que regulan el régimen, surge el derecho a obtener el pago de la pensión.  Las normas  vigentes en ese momento son las que deben regir las condiciones bajo las cuales se otorguen esas prestaciones.

 

            En el caso de las pensiones por sobrevivencia, aún cuando el causante estuviese recibiendo ya las prestaciones de la seguridad social, no podría hablarse técnicamente de un “traspaso de pensión”, pues lo que ocurre no es un traspaso, sino la declaratoria de un derecho nuevo, esta vez a favor del sobreviviente.  Antes de la muerte del causante, los beneficiarios no han adquirido derecho alguno, por lo que la pensión que eventualmente reciban con posterioridad, no puede regirse por las reglas que estaban vigentes al momento en que se otorgó la pensión o la jubilación al causante.

 

            La Sala Segunda de la Corte, en su resolución n.° 126-2001, de las 9:05 horas del 21 de febrero del 2001, abordó el tema que se analiza en los siguientes términos:

 

“II.-  La actora es viuda del señor (…), quien fuera beneficiario de una pensión del Régimen de Hacienda y quien falleció el 17 de diciembre de 1995.  Ante el deceso del beneficiario, la actora acudió a la sede administrativa y solicitó el traspaso, a su favor, de la pensión correspondiente, en su indicada condición de viuda.  Por resolución administrativa No. R-TP-DNP-0074-97 de las 14:00 horas, del 22 de setiembre de 1997, la Dirección Nacional de Pensiones le acordó el traspaso de la pensión de Hacienda, por sobrevivencia, en un cincuenta por ciento de la percibida por su esposo.  Lo anterior, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 8 de la Ley 7302, de 15 de julio de 1992 y del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social (folios 69 y 70).  En estrados, la actora reclama que la percepción del beneficio acordado lo sea en forma total; esto es, en un cien por ciento, así como para que se le cancelen las diferencias de pensión, reconocidas según  el oficio No. DNP-370-95.

III.- Examinados los motivos de agravio, expuestos por el representante estatal, se estima que lleva razón en cuanto la sentencia del Tribunal contiene un grave yerro en la aplicación de la ley que otorga y que regula, el derecho de la actora, como beneficiaria y sucesora del derecho jubilatorio, del cual disfrutaba su esposo.  En primer lugar se debe resaltar que, a partir de la promulgación de la Ley No. 7302, de 8 de julio de 1992, se creó un Régimen General de Pensiones, tendente a unificar los distintos regímenes contributivos con cargo al Presupuesto Nacional.  Para ello, la ley derogó todas aquellas disposiciones legales que regulaban esos otros regímenes, dentro de los cuales estaba el creado mediante Ley No. 148, de 23 de agosto de 1943; conocido como Régimen de Pensiones de Hacienda.  Este nuevo régimen general, que entró en vigencia desde el 15 de julio de 1992, contiene una norma específica que, expresamente, dispone:   <<Artículo 8.-   Tendrán derecho a disfrutar de una pensión los causahabientes del servidor, que muera después de haber laborado y cotizado por lo menos durante cinco años para el régimen especial al que pertenecía y los causahabientes del pensionado que fallezca.  En ambos casos, la pensión se regirá por las disposiciones establecidas en el Reglamento del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social, tanto en cuanto a la determinación de los beneficiarios como a la de sus condiciones y monto.>> (la negrita es agregada).- La propia ley dimensionó los efectos de la derogatoria dispuesta en ella, dejando a salvo los derechos de quienes al entrar en vigencia,  cumplieran los requisitos para adquirir el derecho a la pensión, preceptuados por cualquiera de los regímenes afectados.  En el caso en estudio, el derecho de la actora a la pensión de su esposo, fue, mientras él vivió, una simple espectativa de derecho, que surge y se constituye en un derecho propio, esto es, que ingresa a su patrimonio, al producirse la muerte del pensionado.  Piénsese, por ejemplo, que entre el momento de la jubilación del cotizante y hasta su deceso, bien pudieron darse diversas situaciones que modificaran su estado civil y con él, el de su esposa, como  un divorcio o una separación, y sus efectos, lo cual significa que el surgimiento del derecho en el cotizante, no implica, por sí mismo, el de su cónyuge, quien también puede morir antes.  El del cónyuge, surge con la muerte del jubilado, porque su derecho es uno derivado, y no originario; lo que jurídicamente significa que es distinto al del beneficiario titular u original; dado que surge en el momento en el cual se produce la condición de hecho dispuesta para su otorgamiento, cual es, la muerte del pensionado. Como no es sino hasta este otro momento, en que se cumplen todos los requisitos objetivos, para poder ser acreedor del beneficio, la norma aplicable es  entonces, la vigente en ese momento y, en este caso, era la Ley 7302.  Por esa razón, lleva razón el representante estatal en cuanto a que, el Tribunal, realizó una errónea interpretación de la jurisprudencia sentada por la Sala Constitucional,  reflejada, entre otras, en los Votos Nos. 5168-96, de las 16:00 horas, de 2 de octubre de 1996 y  3937-97, de  las 15:24 horas, de 9 de julio de 1997, al dar por sentado que, el derecho de la actora, surgió en el momento en que lo adquirió su esposo y denegar con ello, la obligada aplicación de la Ley No. 7302.  De acuerdo con la doctrina de los derechos adquiridos, reflejada en las mencionadas sentencias, el derecho se adquiere cuando se cumplen las condiciones de hecho, previstas para el otorgamiento del respectivo derecho.  Esa misma razón, torna   en inatendible la alegada aplicación retroactiva de la ley, en perjuicio de la actora, porque la Ley 7302, entró en vigencia en el mes de julio de 1992, fecha para la cual, como se dijo, la actora se encontraba en una situación de espectativa, que se consolidó, como un derecho, con la muerte de su esposo, en 1995.  De conformidad con esa Ley,  la determinación y condición de los beneficiarios, así como el monto a percibir, se regirá por lo dispuesto en el Reglamento del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, de la Caja Costarricense de Seguro Social.  El artículo 27 de ese Reglamento expresamente establece la proporcionalidad del derecho del sobreviviente, con relación a su edad, y como para la fecha del deceso del señor (…), la actora tenía menos de cincuenta años cumplidos -su data de nacimiento es el 15 de agosto de 1948 (folio 58)-, el porcentaje que le correspondía era de sólo un cincuenta por ciento de la que percibía su extinto esposo.  Por esa razón, en ese aspecto, debe revocarse la sentencia del Tribunal para, en su lugar, confirmar la del Juzgado, que declaró sin lugar la pretensión de la actora de que, el beneficio jubilatorio, le fuera acordado en forma total”.

           

La resolución transcrita confirma la tesis ya expuesta en el sentido de que la normativa aplicable para el otorgamiento de las pensiones por sobrevivencia es la vigente al momento en que se produzca la muerte del causante.  A pesar de ello, dicha sentencia incurre en un error que podría generar confusión en el tratamiento jurídico de estos temas.  Ese error consiste en afirmar que el derecho que se declara al otorgar una pensión por sobrevivencia, es un derecho derivado y no originario, cuando en realidad, lo correcto es lo opuesto: el derecho a la pensión por sobrevivencia es un derecho originario y no derivado.  A nuestro juicio, se trata de un simple error material, pues toda la argumentación del fallo conduce a afirmar que en el caso que se analizó se está en presencia de un derecho originario y no derivado.

 

            En todo caso, consideramos propicia la ocasión para reconsiderar de oficio, en cuanto a ese aspecto únicamente, nuestra opinión jurídica n.° 090-2004, del 8 de julio del 2004, en la cual, luego de citar la sentencia aludida, se afirmó que el derecho a las prestaciones económicas por concepto de sobrevivencia es un derecho derivado y no originario.

 

            Por otra parte, consideramos que en lo relativo a la caducidad de este tipo de pensiones, debe aplicarse el mismo principio: la caducidad de la pensión opera de acuerdo a las causales que estén vigentes al momento en que se produce el hecho generador de la caducidad.  A manera de ejemplo, podría afirmarse que una pensión otorgada a una hija menor antes de la vigencia de la ley n.° 7333 citada, caducaría cuando esa persona, una vez vigente dicha ley, cumpla la mayoría de edad, independientemente de que cuando se otorgó el derecho, esa causal de caducidad no estuviese prevista en la ley.  Obsérvese que en el caso hipotético mencionado, la persona no tendría un derecho adquirido para percibir indefinidamente la pensión, pues su derecho adquirido se circunscribe a las sumas recibidas antes del cambio en la legislación.  Por ello, si cumple los 18 años de edad cuando la legislación vigente prevé ese hecho como causal de caducidad, esta última operaría aunque esa causa no estuviese prevista en las disposiciones bajo las cuales se le confirió el derecho.

 

            A pesar de lo anterior, existen mecanismos jurídicos para preservar a futuro la situación (no el derecho adquirido) en que se encontraba la menor del ejemplo, como sería el de indicar -como lo hizo la ley n.° 7333 citada- que las nuevas causas de caducidad aplican “… sin perjuicio de las asignaciones que a la fecha de vigencia de esta Ley se hubieran acordado”.

 

            Esa frase, inserta al final del penúltimo párrafo del artículo 232 de la Ley Orgánica del Poder Judicial vigente, permite afirmar que en materia de caducidad de pensiones por sobrevivencia del régimen del Poder Judicial, no es posible aplicar las nuevas causales “en perjuicio” de las pensiones ya otorgadas.  Las disposiciones de esas nuevas causales sólo son aplicables a los derechos ya otorgados cuando sea en beneficio de los pensionados.  Pero esto último es así, no porque la legislación posterior no pueda modificar las condiciones de la pensión ya otorgada, ni porque exista un derecho adquirido a mantener las condiciones de la pensión original (con la salvedad que más adelante se analizará), sino porque el legislador dispuso expresamente que no era posible aplicar las nuevas normas -contenidas en la ley n.° 7333- en perjuicio de las asignaciones ya acordadas.

 

            Así, en el caso del ejemplo que habíamos planteado con anterioridad, a la hija menor que obtuvo una pensión por sobrevivencia antes de la entrada en vigencia de la ley n.° 7333, no le afectaría la nueva causal de caducidad relacionada con el cumplimiento de la mayoría de edad, pues esa causal no opera “en perjuicio” de las asignaciones ya acordadas.

 

            III.- NORMATIVA APLICABLE EN MATERIA DE INCREMENTOS AL MONTO DE LA PRESTACIÓN

 

El tema de los incrementos a las pensiones por sobrevivencia del régimen del Poder Judicial estaba regulado, antes de la entrada en vigencia de la ley n.° 7333, en el artículo 234 de la Ley Orgánica del Poder Judicial cuyo texto, en lo conducente, disponía:

 

             “Artículo 234.- Ninguna jubilación o pensión podrá ser inferior a la tercera parte del sueldo que para el último cargo o empleo servido señale el Presupuesto de gastos del Estado, vigente en el año en que se hiciere el pago.  Cuando en el presupuesto fuere aumentado el sueldo que sirvió de base para fijar una jubilación o pensión, la Corte deberá mejorar en esa proporción el beneficio acordado”.

 

            Luego de la reforma integral operada por la ley n.° 7333 ya citada, el punto quedó regulado en el artículo 229 de la Ley Orgánica del Poder Judicial vigente, cuyo texto indica:

 

“Artículo 229.- Ninguna jubilación o pensión podrá ser inferior a la tercera parte del sueldo que, para el último cargo o empleo servido, señale el presupuesto de gastos del Estado, vigente en el año en que se hiciere el pago.

El monto de las pensiones y jubilaciones se reajustará cuando el Poder Judicial decrete incrementos para los servidores judiciales por variaciones en el costo de la vida y en igual porcentaje que los decretados para estos”.

 

            Si bien ha existido mucha discusión en torno a la posibilidad de modificar las normas que regulan las pensiones en curso de pago (y, específicamente, la de modificar su mecanismo de reajuste) sin violar el principio de irretroactividad de la ley, este órgano asesor considera que esa posibilidad sí existe.  Ello, en primer lugar, porque afirmar lo contrario sería limitar las potestades conferidas constitucionalmente al legislador; y, en segundo lugar, porque quien adquiere el derecho a la pensión, no adquiere con ello el derecho a que las condiciones que regían al momento de la declaratoria de su derecho, se mantengan invariables indefinidamente.  La reforma que acuerde el legislador solo violaría el principio de irretroactividad, y con él, los derechos adquiridos del pensionado, si no respeta las cuotas ya ingresadas a su patrimonio, pero respecto a las que no han ingresado aún, no existe derecho adquirido alguno que deba respetarse.

 

            Sobre ese tema, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Español, en la cual se ha inspirado en diversas ocasiones nuestra Sala Constitucional, ha sostenido la inexistencia de un derecho adquirido a conservar las condiciones bajo las cuales se obtuvo el derecho a la pensión.  Seguidamente se transcriben algunos extractos de sus resoluciones sobre ese punto:

 

“…como se ha dicho ya en otras ocasiones por este Tribunal, sólo puede afirmarse que la norma es retroactiva, a efectos del art. 9.3 C.E., cuando incide sobre relaciones consagradas y afecta a situaciones agotadas, de tal modo que la incidencia en los derechos, en cuanto a su protección en el futuro no pertenece al campo estricto de la retroactividad (SSTC 42/1986 y 99/1987). Por lo que procede excluir la presencia de efectos retroactivos constitucionalmente prohibidos en el presente caso, en cuanto que no se ven afectados los derechos consolidados a la prestación ni se priva a los beneficiarios de las prestaciones devengadas, proyectándose los efectos de la aplicación de la norma sólo en relación a situaciones futuras (STC 65/1987)”. (Sentencia 199/90 del 10 de diciembre de 1990).

 

“… el régimen de prestaciones de la Seguridad Social no es un régimen contractual, sino legal, que si bien se asienta en alguna medida en el principio contributivo, sin embargo la relación entre cotización y prestación que se da en una relación contractual no puede trasladarse en forma automática al régimen legal de la Seguridad Social; de la configuración del citado régimen resulta que los afiliados a la Seguridad Social no ostentan un derecho subjetivo a una cuantía determinada de las pensiones futuras, es decir, de las pensiones respecto a las cuales no se ha producido el hecho que las causa (SSTC 134/1987, fundamento jurídico 4. y 97/1990, fundamento jurídico 4.).

Por otra parte, el art. 9.3 C.E. prohíbe la retroactividad entendida como incidencia de la nueva ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores, de suerte que la incidencia en los derechos, en cuanto a su proyección hacia el futuro, no pertenece al campo estricto de la irretroactividad, sino al de la protección que tales derechos, en el supuesto de que experimenten alguna vulneración, hayan de recibir (STC 65/1987, fundamento jurídico 19). No puede hablarse así de derechos adquiridos a que se mantenga un determinado régimen regulador de unas prestaciones a obtener en el futuro, ni existe retroactividad cuando una norma afecta a situaciones en curso de adquisición, pero aún no consolidadas por no corresponder a prestaciones ya causadas (STC 97/1990, fundamento jurídico 4.).

No aportándose en el Auto de planteamiento argumentos susceptibles de enervar la anterior doctrina jurisprudencial, la aplicación de la expresada doctrina jurisprudencial conduce a calificar la cuestión suscitada como notoriamente infundada.” (Auto n.° 224/1995 del 18 de julio de 1995).

 

“… con relación a las prestaciones del sistema de la Seguridad Social, es doctrina de este Tribunal, como sintetiza la STC 197/2003, de 30 de octubre, FJ 3, que "el art. 41 CE convierte a la Seguridad Social en una función estatal en la que pasa a ocupar una posición decisiva el remedio de situaciones de necesidad, pero tales situaciones han de ser apreciadas y determinadas teniendo en cuenta el contexto general en que se producen y en conexión con las circunstancias económicas, las disponibilidades del momento y las necesidades de los diversos grupos sociales. No puede excluirse por ello que el legislador, apreciando la importancia relativa de las situaciones de necesidad a satisfacer, regule, en atención a las circunstancias indicadas, el nivel y condiciones de las prestaciones a efectuar o las modifique para adaptarlas a las necesidades del momento”. (Sentencia n.° 186/2004 del 2 de noviembre del 2004.  En sentido similar pueden consultarse las sentencias de ese mismo Tribunal 1297/1988, del 12 de diciembre de 1988; 100/1990, del 30 de mayo de 1990; 38/1995 del 13 de febrero de 1995 y 197/2003, del 30 de octubre del 2003).

 

            Esta Procuraduría, en su dictamen C-147-2003, del 26 de mayo del 2003, analizó también el tema e indicó que, en principio, quien adquiere el derecho a la pensión, no adquiere el derecho a que ésta última sea incrementada de acuerdo al mecanismo que estaba vigente al momento en que se declaró el derecho principal:

 

“… considera esta Procuraduría que desde la perspectiva de la Seguridad Social y de sus principios, no es posible aceptar la existencia de un derecho adquirido a un sistema específico de reajuste a la pensión.  Si bien es cierto, existe un derecho fundamental a la pensión, así como un derecho, también fundamental, a que el monto de esa pensión se revalorice periódicamente (para que no pierda su poder adquisitivo por la influencia de factores económicos como la inflación), ello no significa que el legislador esté imposibilitado para variar, a futuro, el sistema de revalorización de las pensiones.

             Obviamente, no se lesionaría el principio de irretroactividad de la ley si el cambio en el sistema de revalorización se aplica a futuro, o sea, a partir de la vigencia de la nueva ley, pues en ese caso se estaría respetando el derecho adquirido del pensionado a conservar en su patrimonio las sumas que hubiese percibido por concepto de revalorizaciones anteriores.

             La administración de un régimen de seguridad social requiere flexibilidad para orientar adecuadamente los recursos de que dispone.  Esa flexibilidad se afecta cuando se inhibe al legislador para realizar cambios en las normas que regulan el otorgamiento tanto de las prestaciones iniciales, como de las prestaciones en curso.  Sostener la existencia de un derecho adquirido a favor de una persona (o de grupos de ellas) a disfrutar indefinidamente de un sistema determinado de revalorización, equivale a petrificar las normas que en algún momento consideraron conveniente ese sistema, a pesar de que en otro contexto histórico o económico ya no lo sean.   Eso podría llevar al colapso de la seguridad social de un país o, incluso, de su economía en general, lo cual perjudicaría no sólo a las personas que ya han alcanzado la condición de pensionados, sino también a quienes tienen expectativas justificadas de obtener en el futuro -cuando surja alguna de las contingencias protegidas- prestaciones económicas de la Seguridad Social.

             La Seguridad Social debe estar dotada de capacidad para autocorregir su rumbo y para adaptarse a los cambios que experimente la economía o las necesidades sociales del país.  Al negársele al legislador la posibilidad de variar las normas aplicables en cuanto a la revalorización de las prestaciones en curso, se inhiben los mecanismos de autocorrección y adaptación mencionados”.

 

            A pesar de lo anterior, en el dictamen recién transcrito, indicamos también que existen precedentes de la Sala Constitucional, vinculantes “erga omnes” según el artículo 13 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, que sostienen una tesis distinta, por lo que es la posición de la Sala y no la de este órgano asesor la que debe privar en estos casos.   A manera de ejemplo, en la sentencia n.° 5817-93 de las 17:03 horas del 10 de noviembre de 1993, la Sala Constitucional resolvió lo siguiente:

 

"… dentro de un régimen cualquiera, el derecho a la pensión se constituye y adquiere cuando acaecen en cada caso particular las condiciones o hechos previstos legalmente para que tal derecho pueda válidamente concederse.  Pero simultáneamente con el derecho a la pensión, se adquieren, en ese mismo momento, los beneficios que el régimen específico establezca: por ejemplo, el beneficio a que el monto de la pensión aumente año con año.  Este beneficio no es una mera expectativa de derecho para quienes se jubilan cuando el beneficio está previsto, sino que es parte del derecho que ha adquirido, y como derecho adquirido que es, resulta intangible para la ley posterior, que, en consecuencia, no puede válidamente suprimirlo, aunque sí puede mejorarlo.  La misma regla se aplica al monto establecido legalmente para el porcentaje de aumento anual: quien adquiere el derecho a una pensión, adquiere con él el derecho a que la pensión aumente anualmente, si así esta prescrito, y a que aumente en un cierto porcentaje, si la ley lo autoriza; porcentaje que, por consiguiente, la ley posterior no puede variar en perjuicio del derecho adquirido."

            La resolución transcrita agrega:

“… el porcentaje de aumento anual autorizado por la ley para los exdiputados no guarda relación con las reglas que conceden aumentos anuales para los beneficiarios de otros regímenes.  En el caso de aquéllos, el beneficio es mayor y configura un privilegio de que otros jubilados no disponen.  Esta circunstancia puede repugnar a quienes toca aplicar la norma, como parece ser el caso de las autoridades recurridas (véase, a este respecto, lo que ellas dicen en su informe, especialmente al folio 33).  Pero aún cuando se tratase de un beneficio exorbitante y contrastante -tema que la Sala no puede abordar con motivo de este recurso- la solución sería la misma, por exigirlo así el citado principio de irretroactividad”.

            La tesis expuesta fue reiterada por la Sala Constitucional, entre otras, en sus resoluciones 6464-94 de las 9:18 horas del 4 de noviembre de 1994, 1500-96 de las 9:03 horas del 29 de marzo de 1996, 4289-97 de las 16:18 horas del 23 de julio de 1997, y en la 7642-2005 de las 11:39 horas del 17 de junio del 2005.

 

            La posición de la Sala constituye una excepción al principio sentado por ella misma en el sentido de que sólo son derechos adquiridos “aquellos que ingresan definitivamente en el patrimonio de su titular” (sentencia n.° 670- I- 94 de las 8:46 horas del 23 de diciembre de 1994), y de que “nadie tiene derecho a la inmutabilidad del ordenamiento” (sentencia n.° 2765-97 de las 15:03 horas del 20 de mayo de 1997), con base en los cuales ha admitido la posibilidad de que el legislador modifique las normas que regulan relaciones en curso de ejecución (sentencia n.° 7772-98 de las 16:27 horas del 3 de noviembre de 1998).

 

            En todo caso, mientras la Sala Constitucional mantenga la posición mencionada en el tema específico de los incrementos al monto de la pensión, la normativa aplicable será la que se encontraba vigente al momento en que se declaró el derecho a percibir el beneficio, o la prevista en leyes posteriores que sean más beneficiosas para el pensionado. 

 

IV.- ANÁLISIS DE LOS SUPUESTOS ESPECÍFICOS SOBRE LOS QUE SE NOS CONSULTA:

 

            Con fundamento en lo expuesto, procederemos seguidamente a analizar los supuestos que se nos plantean en la consulta:

 

            “1.- Si se tiene un beneficiario varón, cuya pensión se le otorgó antes de 1994, amparado a lo estipulado en la Ley 34, y el mismo llega a cumplir los 18 años, sin que se tenga ninguna minusvalía, ¿Debe la Administración suspenderle el beneficio de conformidad con lo que establece el Art. 237, inciso 1) de la Ley mencionada, bajo la cual se otorgó el beneficio, o bien, debe mantenérsele el beneficio tal como lo establece el inciso 2 del Art.232 de la Ley 7333 (Ley actual), siempre y cuando cumpla con los requisitos ahí establecidos?.”

 

Para resolver este supuesto, debe tenerse en cuenta que la norma mediante la cual se regulaban las causales de caducidad al momento en que se confirió el derecho de pensión por sobrevivencia al hijo menor no inválido (artículo 237 de la Ley Orgánica del Poder Judicial anterior a la reforma por la ley n.° 7333), no contemplaba posibilidad alguna de que el beneficiario conservara el derecho a la pensión después de haber alcanzado la mayoría de edad.  No fue sino con la entrada en vigencia de la ley n.° 7333 que se agregó, como causa para prolongar el disfrute de la pensión de los hijos de cualquier sexo, el que éstos no hubiesen terminado sus estudios para una profesión u oficio, mientras obtuviesen buenos rendimientos en ellos y no sobrepasasen los 25 años de edad.

 

            Partiendo de lo anterior, en el caso bajo análisis sería necesario determinar si el hecho que generó la causal de caducidad ocurrió antes o después de la entrada en vigencia de la ley n.° 7333 citada.  Si el beneficiario de la pensión cumplió 18 años antes del 1° de enero de 1994, operó la causal de caducidad vigente hasta ese momento.  Por el contrario, si cumplió 18 años el 1° de enero de 1994, o después, tiene derecho a mantener la pensión hasta que cumpla 25 años, siempre que no hubiese terminado sus estudios para una profesión u oficio, mientras obtenga buenos rendimientos en ellos.  Lo anterior porque así lo permite la normativa vigente a partir del 1° de enero de 1994.

 

            “2.- Si se tiene una beneficiaria, a la cual se le otorgó la pensión de conformidad con lo estipulado en la Ley anterior, y esta contrae matrimonio antes de cumplir los 25 años, ¿debe la Administración suspenderle el beneficio en mención, tal como lo señala la ley anterior, y bajo la cual se le otorgó el beneficio, en el inciso 2 del Art. 237; o por el contrario, debe mantenérsele el beneficio, tal como lo indica el inciso 2 del Art. 232 de la ley actual, siempre y cuando se cumpla con los requisitos ahí establecidos?”.

 

            Al igual que en el supuesto anterior, es necesario determinar si la beneficiaria de la pensión contrajo matrimonio antes o después del 1° de enero de 1994.  Si lo hizo antes de esa fecha, incurrió en una de las causales de caducidad vigentes en ese momento, por lo que no tendría derecho a seguir percibiendo la pensión.  Si lo hizo el 1° de enero de 1994, o después, esa situación, por sí sola, no produciría el mismo efecto, pues después de la vigencia de la ley n.° 7333, el contraer matrimonio no es una de las causales para que opere la caducidad de la pensión.

 

“3.- En caso que un pensionado, cuyo beneficio se otorgó en forma compartida y amparado a lo estipulado en la Ley Orgánica anterior y renunciara a su beneficio, ya sea por caducidad o por voluntad propia; puede la Administración traspasar la proporción que éste dejó a los otros beneficiarios, a pesar de que éstos no son ni menores de edad ni minusválidos, tal como lo estipula el inciso 3) del Art. 237 de la ley anterior, o por el contrario se debe aplicar lo estipulado en la actual Ley Orgánica, donde se suprimió esa situación?”.

 

            En primer término, es necesario precisar que tanto la normativa anterior a la vigencia de la ley n.° 7333, como la actual, solamente admiten el acrecimiento de la pensión cuando haya operado la caducidad del derecho que ostentaba alguno de los otros beneficiarios; de ahí que la renuncia a recibir la pensión que realice alguno de ellos, al no estar contemplada dentro de las causales de caducidad, no podría, por sí misma, hacer acrecer el beneficio de los demás pensionados por sobrevivencia.

 

            En el caso de que haya operado una causal de caducidad en perjuicio de alguno de los beneficiarios, la posibilidad de que la pensión de los demás acrezca, depende del momento en que se haya producido el hecho generador de dicha caducidad.  Si ese hecho se produjo antes del 1° de enero de 1994, únicamente podrían acrecer las pensiones de los beneficiarios menores de edad y de los inválidos.  Si el hecho se produjo el 1° de enero de 1994, o después, podrían acrecer las pensiones de cualquiera de los otros beneficiarios que lo necesiten, o de todos, si fuera del caso.

 

            “4.-  De igual forma para los incrementos en las jubilaciones y pensiones, existen algunas diferencias en el otorgamiento de dichos beneficios en la Ley anterior, versus lo señalado en la Ley actual, por lo que surge la inquietud respecto a la aplicación correcta que debe dársele a dichos beneficios”.

 

            De conformidad con lo expuesto en el apartado III de este dictamen,  y por existir precedentes vinculantes de la Sala Constitucional en ese sentido, para los incrementos al monto de las pensiones se aplica el mecanismo vigente al momento en que se declaró el derecho a la pensión, o bien, el previsto en leyes posteriores que sean más beneficiosas para el pensionado.

 

            “5.- Finalmente, ¿Se debe aplicar la Ley que más favorezca al jubilado o pensionado, o estrictamente debe aplicarse en cada caso lo estipulado en la Ley bajo la cual se otorgó el beneficio respectivo, pues existen diferencias sustanciales en uno u otro caso?”.

 

            Como ya indicamos, tratándose de incrementos al monto de la pensión, el mecanismo aplicable es el que estaba vigente al momento de la declaratoria del derecho, o el posterior que sea más beneficioso para el pensionado.

 

Cabe aclarar, sin embargo, que lo anterior no significa que en todos los casos se pueda aplicar la ley más favorable al pensionado, pues si este último adquirió su derecho después de la entrada en vigencia de la ley n.° 7333 (lo cual ocurrió, como hemos reiterado, el 1° de marzo de 1994) no tendría la opción de que se le aplique el mecanismo de incremento previsto en las disposiciones vigentes con anterioridad a esa fecha.

 

V.- CONCLUSIÓN:

 

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

            1.- En principio, la normativa aplicable tanto en lo relativo a la declaratoria de pensiones por sobrevivencia del régimen de Pensiones del Poder Judicial, como en lo relacionado con las causales de caducidad de las pensiones ya otorgadas, es la que se encuentre vigente al momento en que se produzca el hecho generador de la pensión o de la caducidad.  A pesar de ello, por disponerlo así el penúltimo párrafo del artículo 232 de la Ley Orgánica del Poder Judicial vigente, en materia de caducidad de pensiones por sobrevivencia del régimen del Poder Judicial, no es posible aplicar las nuevas causales “en perjuicio” de las pensiones ya otorgadas.

 

            2.- La normativa aplicable en materia de incrementos al monto de la pensión debería ser la que se encuentre vigente al momento en que se produzca el hecho generador del incremento.  No obstante, por existir precedentes de la Sala Constitucional, vinculantes “erga omnes”, en el sentido de que la normativa aplicable es la que se encontraba vigente al momento en que se declaró el derecho a la pensión, o la prevista en leyes posteriores que sean más beneficiosas para el pensionado, será la posición de la Sala Constitucional y no la de este órgano asesor la que debe privar en ese tema.

 

            3.- Se reconsidera de oficio nuestra opinión jurídica n.° 090-2004, del 8 de julio del 2004, únicamente en cuanto afirmó que el derecho a las prestaciones económicas por concepto de sobrevivencia es un derecho derivado y no originario.

 

            Del señor Auditor Judicial, atento se suscribe;

 

 

MSc. Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

 

 

Jcmm/dahs