C-355-2006

05 de setiembre de 2006

Señora

Doris Chen Cheang

Auditora Interna

Junta de Protección Social de San José

S. O.

Estimada señora:

            Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio Nº AI-141 de 3 de marzo de 2005, por medio el cual se consultan los siguientes aspectos:

“¿Es legal efectuar nombramientos en propiedad de funcionarios que se encuentran nombrados interinamente, ya sea en plazas que tengan o no titular, y que participen en concursos internos para llenar plazas vacantes? Y en casos en que se hayan llevado o se lleven a cabo nombramientos en propiedad de funcionarios interinos mediante concurso interno: ¿Se estaría ante la violación del derecho que tienen terceros (ciudadanos) de acceder en igualdad de oportunidad a las funciones públicas? ¿Cuál es el medio idóneo para que un funcionario nombrado interinamente adquiera una plaza en propiedad?

La “Carrera Administrativa” que se establece en una Convención Colectiva como un derecho del trabajador, ¿debe entenderse como los años laborados en una plaza en propiedad o en forma interina? O bien, ¿se deben considerar los años laborados en otras instituciones del Sector Público?”

Aún cuando la reforma introducida al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, mediante el artículo 45, inciso c) de la Ley No. 8292 de 31 de julio del 2002, publicada en la Gaceta # 169 de 4 de setiembre del 2002, dispensa a los Auditores Internos de adjuntar el criterio jurídico, pudiendo éstos consultar directamente en lo que atañe a la materia de su competencia, en el presente caso se nos aporta el criterio tanto de la Asesoría legal (oficio AL 0005 de 6 de enero de 2005), como de la Gerencia General (oficio G. 111-2005 de 13 de enero de 2005), sobre al menos uno de los temas en consulta, referido al nombramiento de interinos en propiedad a través de concursos internos.

I.- Consideraciones previas.

Obviamente, sobre los temas en consulta existen posiciones contradictorias de las referidas asesorías y dependencias internas de la Junta de Protección Social de San José. No obstante, debemos insistir en que no corresponde a la Procuraduría General de la República, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas de las Administraciones Públicas, son conformes o no al ordenamiento jurídico (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003, C-120-2004 de 20 de abril de 2004 y C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005).

Por consiguiente, debe quedar claro que la Procuraduría General entra a conocer la presente consulta no con el afán de analizar si los referidos criterios están o no conformes al ordenamiento jurídico, pues dicha labor obviamente excedería el marco jurídico de nuestras competencias, sino por cuanto estimamos que la interpretación legal que se solicita respecto de la correcta forma de acceso a la función pública con carácter permanente; esto es, para acceder a la condición de funcionarios de carrera, es objeto propio de nuestra competencia consultiva. Y para ello, se hará abstracción de los informes de mérito.

De previo a referirnos sobre el particular, ofrecemos las disculpas del caso por la demora en la emisión del criterio jurídico solicitado, todo justificado en el volumen de trabajo que maneja este Despacho.

II.- Nociones generales de la carrera administrativa de los funcionarios y la promoción interna.

Según refiere la doctrina1, un elemento clave en la relación jurídica de todos los funcionarios públicos, es la existencia de una “carrera administrativa”; concepto que supone el derecho, una vez nombrado en propiedad –como funcionario o servidor regular-, a ascender dentro de una organización, utilizándose para ello unos criterios objetivos, consiguiendo así el servidor una mejora tanto retributiva, como la consolidación de una cualificación profesional. Así las cosas, se afirma que una de las cuestiones esenciales en dicha carrera, es la promoción y ascenso de los funcionarios, pues la misma se debe configurar en torno a dos principios básicos: la consolidación en el empleo y su desarrollo a través del mérito profesional2.

Tradicionalmente, la carrera del funcionario regular (en propiedad), rígidamente reglamentada, constituye una garantía y una compensación de su identificación permanente con el Estado; de ahí que se habla comúnmente de un “derecho a la carrera”; estructurado mediante criterios prefijados y en cierto modo reglados de ascenso gradual, entre los cuales la antigüedad ocupa un lugar preferente. Así entendida, “La carrera del funcionario era tanto un sistema de progresión económica y social como una especie de cursus honorum y un instrumento de jerarquización administrativa”3.

Las tendencias actuales conciben la carrera administrativa más bien desde una perspectiva funcional, como un conjunto de oportunidades regladas de ascenso y movilidad que el empleo público ofrece a los servidores para su mejora profesional y económica. Por ello se afirma que, por un lado, la carrera pretende facilitar la autorrealización profesional (lo cual incluye los aspectos retributivos) y por el otro, estimular el perfeccionamiento del funcionario. Y su objetivo último es asegurar que la Administración cuente con el personal altamente capacitado que necesita.

Algo importante de mencionar, es que el logro efectivo de los objetivos de la carrera profesional depende en cada caso de su regulación normativa, es decir, del esquema de carrera que la legislación disponga.

Por desgracia, a nivel general nuestro sistema de carrera administrativa está ligado excesivamente a la provisión de puestos de trabajos; es decir, se fundamenta necesariamente en la existencia y disponibilidad de puestos vacantes que pudieran facilitar las posibilidades reales de ascenso. Pero si no hay más puestos que los ocupados, la movilidad necesariamente queda congelada. Y además, si unimos a esta situación apremiante la política restrictiva del gasto público, que lleva a la supresión de vacantes, es innegable que nos encontramos entonces ante un sistema totalmente cerrado a casi todas las posibilidades efectivas de progresión profesional.

Por ello, sin querer sugerir un sistema prototípico de empleo, estimamos que en nuestro caso, siguiendo las tendencias internacionales, la regulación de la carrera administrativa debiera de fundarse, por imperativo constitucional, en criterios objetivos de mérito y capacidad, sustentada en el desempeño y no fijarla a criterios prioritariamente formales como la antigüedad en el escalafón4. Ese cambio constituye –a nuestro juicio- uno de los retos de nuestra función pública, para ello habrá que racionalizar e introducir mejores sistemas de evaluación del desempeño profesional y acomodar el sistema retributivo a la categoría de cada funcionario y especialmente a su productividad (eficiencia) y cumplimiento de estándares éticos5. Desde el derecho merece la pena seguir esforzándose en mejorar nuestra burocracia, pues ningún país puede progresar realmente si carece de una función pública a la altura de los tiempos6.

Así la intención última es entonces que se regule adecuadamente, a través de normas de carácter y alcance general, los parámetros técnicos y objetivos de la carrera administrativa que garanticen los principios constitucionales de idoneidad comprobada, de libre acceso a los cargos públicos en condiciones de igualdad, de estabilidad en el empleo y de imparcialidad en el ejercicio de la función pública (Véase al respecto el dictamen C-242-2000 de 2 de octubre de 2000).

Para efectos de la presente consulta, conviene recordar que conforme a nuestras bases constitucionales de la función pública, el personal al servicio de las Administraciones Públicas debe regirse por un estatuto profesional, basado en los criterios de mérito y capacidad como los únicos principios que deben regir el acceso, en condiciones de igualdad, a la función pública; garantizándose así la imparcialidad del funcionario en el ejercicio de sus funciones.

Indudablemente, la aplicación de los principios de igualdad, mérito y capacidad son consustanciales al diseño profesional de nuestra función pública; lo cual relega a la categoría de excepcional otros sistemas, ampliamente discrecionales, de acceso y provisión de puestos de trabajo por razones de confianza política; reduciendo su ámbito de aplicación a casos en que estuviera estricta y razonablemente justificado (Véase al respecto el dictamen C-287-2005 de 8 de agosto de 2005).

Estos principios y preceptos constitucionales referidos a la función pública, por la heterogeneidad del empleo público, admiten en nuestro medio una pluralidad de desarrollos normativos igualmente lícitos, siempre y cuando no traspasen sus límites. En otras palabras, toda regulación normativa de la función pública, sea en la Administración central o en los entes descentralizados7, debe fundarse inexcusablemente en las garantías de acceso de los ciudadanos a los cargos y empleos públicos, en condiciones de igualdad, y sobre la base de criterios de mérito y capacidad 8.

En definitiva, los poderes públicos no pueden reclutar el personal a la manera de una empresa privada, es decir, por la simple y directa voluntad de los responsables de la selección de empleados. Y con base en la doctrina, debemos insistir en que “La selección de los empleados públicos ha de hacerse en virtud de criterios objetivos, pues todos los ciudadanos son iguales ente la ley y ante su aplicación, de manera que la Administración no puede expresar preferencias discriminatorias o fundadas en razones subjetivas de unos sobre otros. Dichos criterios objetivos deben basarse en criterios de mérito y capacidad, puesto que la Administración está obligada a gestionar los intereses públicos con eficacia”9.

Todas estas razones explican el por qué de la existencia del régimen específico de empleo público, fundado en principios especiales de derecho público y articulado a través de garantías legales.

Ahora bien, para referirnos a las primeras interrogantes vertidas en su consulta, debemos distinguir entre funcionarios de carrera y de empleo. Los primeros son los que disfrutan plenamente de la cobertura del estatuto profesional en virtud de nombramiento legal “en propiedad”, después de haber sido seleccionados por su idoneidad demostrada a través de procesos de oposición o concurso, y por ende, desempeñan servicios con carácter permanente (estabilidad en el empleo). Los segundos, serían el personal en precario –por falta de estabilidad propia-, que podrían ser: eventuales (puestos de confianza o asesoramiento especial) o interinos; estos últimos serían aquellos que por razón de necesidad o urgencia, ocupan plazas –vacantes (sin titular) o cuyo titular no la desempeña temporalmente (permisos, licencias, incapacidades, etc.)- en tanto no se provean por funcionarios de carrera; su rasgo característico es la provisionalidad o transitoriedad en la relación de servicio10.

Así las cosas, tal y como lo explicamos en el dictamen C-223-2006 de 1 de junio de 2006, al quedar vacante un puesto dentro de alguna institución pública, el jerarca institucional o la autoridad intermedia que ostente las competencias específicas en materia de personal o de empleo, dentro de cierto ámbito de discrecionalidad administrativa, es decir, por criterios de conveniencia y oportunidad, y en aras del buen servicio público, puede decidir entre varias opciones normativamente previstas para ocupar esa plaza.

Entre las varias posibilidades que prevé el régimen de empleo público, y que en todo caso no pretendemos agotar en este estudio jurídico, como clara manifestación de la “carrera administrativa”, puede optarse válida y legítimamente por promover o ascender a un “funcionario de carrera” (nombrado en propiedad) de la clase inmediata inferior al puesto vacante (relación armónica de los artículos 24 y 33 del Estatuto de Servicio Civil). E interesa destacar que dicha promoción al puesto superior puede efectuarse “en propiedad”, o sea, brindándole estabilidad en dicho puesto, o bien de manera “interina” o provisional.

            Pero si a criterio del jerarca o de quien ostente las competencias en materia de personal, no existe una persona idónea para ser promovida o por razones de conveniencia institucional no se estima prudente realizar un ascenso, el puesto vacante puede ser sacado a concurso, pues este es el medio natural mediante el cual se abre la posibilidad a todos aquellos sujetos que cumpliendo requisitos, sean aptos para ocupar el puesto (Sobre esto último puede consultarse, entre otras, la resolución Nº 1997-5119 de las 13:12 horas del 29 de agosto de 1997, Sala Constitucional).

            Indiscutiblemente, el concurso para llenar una plaza vacante le permite a la Administración, por un lado, comprobar la idoneidad de los aspirantes, y por otro lado, le asegura reclutar los mejores candidatos posibles para ocupar el puesto; esto en aras de una prestación eficiente del servicio público.

            Cabe destacar que en aras de garantizar de manera real y tangible la “carrera administrativa” (concepto que supone el derecho, una vez nombrado en propiedad –como funcionario o servidor regular-, a ascender dentro de una organización), no es de extrañar que al quedar una plaza vacante dentro de las Administraciones Públicas, se le pueda dar prioridad para ocupar dicho puesto a los funcionarios de carrera (en propiedad), mediante los denominados “concursos internos”.

            Y debemos ser claros y contundentes en advertir que, desde el punto de vista jurídico, es válido y factible que en estos concursos internos participen y puedan ser nombrados en propiedad en el puesto vacante, funcionarios de carrera que a lo interno de las instituciones públicas se encuentran ascendidos a otros puestos de manera interina, siempre y cuando hayan pasado por los procesos de selección normativamente previstos y cumplan con los requisitos exigidos para la plaza (véase al respecto el dictamen C-223-2006 op. cit.). Esto es así, porque con base en los principios generales derivados del numeral 34 del Estatuto de Sevicio Civil y 21 de su Reglamento, así como del Decreto Ejecutivo Nº 24025-MP de 13 de enero de 1995, que regula el concurso interno, a través de estos concursos se reclutan y seleccionan servidores regulares (en propiedad) de comprobada idoneidad, para pasar por vía de promoción de un puesto a otro de clase diferente a la inmediata superior; con lo cual se estimula la carrera administrativa y se logran retener a los servidores más idóneos.

Lo que jamás podría entenderse ajustado a las exigencias constitucionales y legales de nuestro régimen de empleo público, es la integración forzada de empleados interinos en el funcionariado de carrera; es decir, dotar a aquellos de estabilidad en el empleo mediante concursos internos, o procedimientos similares que ponen en flagrante quiebra el principio de mérito y capacidad para el acceso a la función pública; especialmente cuando aquel interino que se nombra en propiedad no superó siquiera las pruebas de selección –por oposición o concurso- para convertirse en funcionario de carrera; situación que pondría en evidencia que hay otros con mayor mérito y capacidad que aquél, de manera que se excluyó o se colocó en peor condición a los demás aspirantes al acceso a la función pública.

En definitiva, en esos casos el proceso de selección que inexorablemente debe aplicarse para efectuar el nombramiento en propiedad, es el concurso externo, no el interno.

A partir del dictamen C-242-2000 de 2 de octubre de 2000, fuimos claros y contundentes en advertir en esa misma línea interpretativa, en primer lugar, que los concursos internos  solo pueden utilizarse para alcanzar los objetivos que se buscan obtener con él, y en segundo término, que el concurso interno no puede utilizarse para que empleados que ocupan puestos en forma interina, puedan ingresar a la carrera administrativa, sea para ser nombrados en propiedad, en vista de que ese proceder vulneraría el derecho fundamental que tienen los otros habitantes de la República de libre acceso a los cargos públicos en condiciones de igualdad y desnaturaliza la idea central del concurso interno.

A través del dictamen C-049-2002 de 19 de febrero de 2002, siguiendo la orientación ya decantada sobre el tema, manifestamos que “(...) si por medio de un concurso interno un funcionario interino, que insistimos, no ha demostrado su idoneidad, accede a un puesto en propiedad, se estarían quebrantando todas las bases que rigen el sistema de empleo público, y se estarían perjudicando en forma abierta las aspiraciones de los funcionarios regulares de la institución de ascender en propiedad a un puesto de clase superior, siendo que son éstos últimos quienes han demostrado su idoneidad en el cargo, y gozan de estabilidad en el mismo, lo que les abre la posibilidad de acceder a todos los beneficios y derechos de la carrera administrativa, en cuenta la participación en un concurso interno para llenar una plaza vacante”. Y concluimos, por consiguiente, que el concurso interno no es el medio idóneo para otorgar plazas en propiedad a empleados interinos, por cuanto constituye un procedimiento para estimular la carrera administrativa de los funcionarios que han demostrado idoneidad y gozan de estabilidad en el puesto.

Y terminando de configurar un sólido criterio doctrinal sobre el tema en consulta, que constituye ineludiblemente jurisprudencia administrativa en los términos del numeral 2º de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815), en el dictamen C-288-2004 de 12 de octubre de 2004, insistimos en que el hecho de que un empleado se desempeñe eficientemente en un puesto de manera interina por determinado período, no puede ser tenido como justificación suficiente para proceder a nombrarlo en propiedad, pues para ello se requiere primeramente que se hayan satisfecho las pruebas de idoneidad que la ley dispone para ingresar a la carrera administrativa. Y se concluimos que en virtud de lo anterior, las Administraciones Públicas no están facultadas para, en forma arbitraria y antojadiza, obviar los procedimientos y requisitos que se han de cumplir en la selección y reclutamiento de un funcionario en propiedad.

La propia Sala Constitucional ha insistido en que “(...) las Administraciones Públicas deben garantizar su cumplimiento (derecho al trabajo protegido por el artículo 56 de la Constitución Política) a través de labores de vigilancia, protección, y fomento, cerciorándose que en todos los organismos oficiales o privados, no se apliquen políticas de empleo discriminatorias a la hora de contratar, formar, ascender o conservar a una persona en el empleo, pues todo trabajador tienen el derecho de acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, si cumple con los requisitos impuestos por ley” (Resolución Nº 2005-06757 op. cit.).

            Ahora bien, claro está que el clausulado convencional hoy vigente en la Junta de Protección Social de San José, acoge plenamente los postulados normativos y doctrinales mencionados, al establecer, por ejemplo, que “Para ocupar una plaza vacante la Junta preferirá, en igualdad de condiciones y previo cumplimiento de los requisitos establecidos en el respectivo Manual de Puestos para esa plaza, a los servidores nombrados en propiedad, más eficientes y con mayor antigüedad en la institución “ (artículo 34). Y además, dicho instrumento colectivo de trabajo establece que “Para llenar plazas vacantes definitivas o nuevas la Junta debe respetar los principios de publicidad y no discriminación y observar los procedimientos administrativos y legales establecidos a tal efecto. En ningún caso se podrá dejar de solicitar requisitos o condiciones indispensables para el puesto. El procedimiento para tales nombramientos será en primera instancia el concurso interno y en segunda instancia el concurso externo” (artículo 39). Incluso el Reglamento autónomo de organización y servicio de esa misma entidad dispone que para ingresar al servicio se requiere, entre otras exigencias, “Ser debidamente nombrado por la Gerencia General, tomando en consideración la recomendación que emita el Departamento de Recursos Humanos, a partir del resultado de los concursos internos o externos que se realicen de conformidad con la legislación vigente, al cual se deberá anexar la recomendación del jefe de la unidad administrativa en la que se encuentra ubicada la plaza (...)”(artículo 7, inciso c). Y se establece la nulidad de cualquier nombramiento hecho en contravención del citado Reglamento (artículo 9).

Así las cosas, consideramos que incluso en la Junta de Protección Social de San José, la conversión del interino en funcionario de carrera (en propiedad) sin una rigurosa selección, es decir, sin efectuar pruebas objetivas de reclutamiento, jamás podría entenderse ajustada a las exigencias constitucionales y mucho menos lícita, pues crea condiciones favorables para operaciones clientelares o de favoritismo excluyente que repudió el constituyente originario, pues bien puede entrañar una reserva “ad personam” de funciones públicas.

            En todo caso, es de resorte exclusivo de la administración activa consultante determinar si los nombramientos en propiedad de empleados interinos, a través de concursos internos, se apegan o no a los supuestos jurídicos enunciados en este dictamen, por lo tanto, si se ajustan o no a las exigencias constitucionales y legales del régimen de empleo público.

Pero en definitiva creemos que el clientelismo político o el retorno del favoritismo en el acceso a la función pública (amiguismos, nepotismos y patronazgos de variado tipo), debe ser combatido, por no decir, utópicamente erradicado, para consolidar una Administración moderna y estrictamente profesionalizada.

Por último, en cuanto a las últimas interrogantes contenidas en su consulta, debemos indicarle que en el contexto expuesto de la “carrera administrativa” imperante en nuestro medio, en franco reconocimiento del principio de unidad estatal, bajo la concepción de Estado como patrono único11, y a sabiendas de que el artículo 34 de la Convención Colectiva actualmente vigente “(…) establece la carrera administrativa como un derecho de los trabajadores de la Junta de Protección Social de San José”, consideramos que el tiempo de servicio previamente prestado como interino, incluso en otras Administraciones, puede ser valorado (plus de puntuación) en proporciones razonables de la puntuación total de un concurso de promoción interna, como antigüedad o experiencia en la Administración 12. Pero ello no puede llevar a olvidar o excluir los principios de mérito y capacidad (calificación acerca del modo y resultado de esa prestación previa) que deben ser respetados; por lo que insistimos en que ningún caso puede convertirse a ese tiempo efectivo de servicios, en título de legitimación exclusivo que permita el acceso a la función pública con carácter permanente; esto es, para acceder a la condición de funcionarios de carrera.

Recuérdese que del principio general de igualdad en relación con el acceso a los cargos y funciones públicas, deriva la necesidad no sólo de que la Ley no límite irrazonablemente el acceso a personas determinadas, sino de que la capacidad, y especialmente los méritos a tener en cuenta, han de estar también en relación con la función a desempeñar y no se describan o establezcan en términos tales que puedan considerarse fijados en atención a personas determinadas13.

Conclusiones:

            Con base en lo expuesto, la Procuraduría General de la República concluye que:

1.      Conforme a nuestras bases constitucionales de la función pública, el personal al servicio de las Administraciones Públicas debe regirse por un estatuto profesional, basado en los criterios de mérito y capacidad como los únicos principios que deben regir el acceso, en condiciones de igualdad, a la función pública.

2.      Toda regulación normativa de la función pública, sea en la Administración central o en los entes descentralizados, debe fundarse inexcusablemente en las garantías de acceso de los ciudadanos a los cargos y empleos públicos, en condiciones de igualdad, y sobre la base de criterios de mérito y capacidad.

3.      Al quedar vacante un puesto dentro de alguna institución pública, el jerarca institucional o la autoridad intermedia que ostente las competencias específicas en materia de personal o de empleo, dentro de cierto ámbito de discrecionalidad administrativa, y en aras del buen servicio público, puede decidir entre varias opciones normativamente previstas para ocupar esa plaza, conforme lo establece el régimen de empleo público.

4.      En aras de garantizar de manera real y tangible la “carrera administrativa” (concepto que supone el derecho, una vez nombrado en propiedad –como funcionario o servidor regular-, a ascender dentro de una organización), no es de extrañar que al quedar una plaza vacante dentro de las Administraciones Públicas, se le pueda dar prioridad para ocupar dicho puesto a los funcionarios de carrera (en propiedad), mediante los denominados “concursos internos”.

5.      Es jurídicamente válido y factible que en los concursos internos participen y puedan ser nombrados en propiedad en el puesto vacante, funcionarios de carrera que a lo interno de las instituciones públicas se encuentran ascendidos a otros puestos de manera interina, siempre y cuando hayan pasado por los procesos de selección normativamente previstos y cumplan con los requisitos exigidos para la plaza.

6.      Lo que jamás podría entenderse ajustado a las exigencias constitucionales y legales de nuestro régimen de empleo público, es la integración forzada de empleados interinos en el funcionariado de carrera; es decir, dotar a aquellos de estabilidad en el empleo mediante concursos internos o restringidos, o procedimientos similares que ponen en flagrante quiebra el principio de mérito y capacidad para el acceso a la función pública; especialmente cuando aquel interino que se nombra en propiedad no superó siquiera las pruebas de selección –por oposición o concurso- para convertirse en funcionario de carrera; situación que pondría en evidencia que hay otros con mayor mérito y capacidad que aquél, de manera que se excluyó o se colocó en peor condición a los demás aspirantes al acceso a la función pública.

7.      En esos casos, el proceso de selección que inexorablemente debe aplicarse para efectuar el nombramiento en propiedad, es el concurso externo, no el interno.

8.      Para efectos consecuentes de la carrera administrativa, estimamos que el tiempo de servicio previamente prestado como interino, incluso en otras Administraciones, puede ser valorado (plus de puntuación) en proporciones razonables de la puntuación total de un concurso de promoción interna, como antigüedad o experiencia en la Administración. Pero ello no puede llevar a olvidar o excluir los principios de mérito y capacidad  que deben ser respetados.

9.      En ningún caso puede convertirse a ese tiempo efectivo de servicios, en título de legitimación exclusivo que permita tanto el acceso a la función pública con carácter permanente, como la promoción y el ascenso de los funcionarios de carrera.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

GBH/gvv

_________________

[1] JIMÉNEZ BLÁZQUEZ, José. “La formación continua y la carrera administrativa”. VII Congreso Internacional del CLAD sobre la reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 de octubre de 2002.

2 ARROYO YANES, L.M. “La Carrera Administrativa de los funcionarios públicos”. Tirant lo Blanch, Valencia 1994. págs. 93 y ss.

3 SÁNCHEZ MORÓN, op. cit. Pág. 146. 

4  Según afirmamos en el dictamen C-381-2005 de 7 de noviembre de 2005: “(...) el escalafón constituye un instrumento para la administración de personal donde se reflejan de manera jerarquizada los puestos de la organización. La existencia de un escalafón permite a los empleados de la organización acceder según sus méritos, y mediante criterios objetivos, a los puestos superiores vacantes y asegurar con ello su carrera administrativa” (OLEA, Manuel Alonso. “Derecho del Trabajo”, Madrid, Editorial Civitas, decimoquinta edición, 1997, pág. 296).

5  FERNÁNDEZ TORO, Julio César. “Democratización del liderazgo y de la Función Pública en tiempos de cambio”. Puede consultarse en Internet, en la siguiente dirección:

 www.sercivil.go.cr/ponencias/Presentación%20Julio%20César%20Fernández%20Toro.ppt –

6 SÁNCHEZ MORÓN, op. cit. Pág. 55.

7 El objetivo constitucional es el establecimiento de un “régimen único de empleo para los servidores públicos que incluye a la totalidad de las instituciones del Estado, con la excepción hecha del artículo 156 de la Carta Magna en cuanto al Poder Judicial” (resolución N° 3309-94 de 15:00 hrs. de 5 de julio de 1994, Sala Constitucional). En ese mismo sentido véanse las sentencias Nºs 1472-94 y 1696-92, de esa misma Sala; así como los dictámenes C-122-99 de 11 de junio de 1999 y C-062-2004 de 23 de febrero de 2004; éste último, según el cual: “(…) El régimen de empleo público es estatutario y de aplicación uniforme para toda la Administración Pública (…) De ese hecho, aún cuando una norma legal no haya sometido expresamente los puestos de una entidad al Régimen de Servicio Civil, la entidad debe aplicar las normas y principios generales que regulan el régimen. Dichas normas y principios derivan de lo dispuesto en los artículos 191 y 192 de la Carta Política y son desarrollados por el Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento”.

8 Según lo ha entendido la Sala Constitucional, el régimen de nombramiento de los servidores y funcionarios públicos pretende garantizar el derecho que tiene toda persona de tener acceso, en condiciones generales y razonables de igualdad, a las funciones públicas (art. 23 párrafo 1, inciso c) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos) y de gozar de estabilidad en el empleo. Además, posibilita la escogencia con base en un concurso anterior de quien compruebe ser candidato idóneo para ocupar el cargo en aras de la prestación eficiente del servicio público (art. 192 constitucional). Sin embargo dicha tutela constitucional se agota con el derecho de participación igualitaria que tienen los oferentes para integrar la nómina o terna respectiva, ya que, una vez confeccionada ésta, con lo que cuenta el interesado es con una simple expectativa a ocupar el cargo para el que opta (Resolución Nº 2006-07033 de las 13:18 horas del 19 de mayo de 2006. En igual sentido, las resoluciones Nºs, 2005-02824 de las 14:33 horas del 15 de marzo de 2005, 2004-011113 de las 09:04 horas del 8 de octubre de 2004, 6448-94 de las 17:57 horas del 2 de noviembre de 1994).

9  SÁNCHEZ MORÓN, Miguel. “Derecho de la Función Pública”. Editorial Tecnos, Segunda Edición, 2000, pág. 119.

10 Ya la Sala Constitucional ha insistido en que las Administraciones Públicas no pueden pretender, a través de cualquier procedimiento, prolongar los interinatos más allá de un plazo razonable y prudencial, debiendo tomar las medidas y prevenciones necesarias para que ello no ocurra, pues ello va en detrimento de la estabilidad laboral, aspecto este último constitucionalmente protegido en el artículo 56. Bajo esta inteligencia, una figura laboral que se creó con fines provisionales no puede pervertirse con una práctica que pretende perpetuar lo temporal con evidente menoscabo de una serie de derechos inherentes tan solo al trabajador con un puesto en propiedad, principalmente la estabilidad (Resolución Nº 2005-06757 de las 23:19 horas del 31 de mayo de 2005, y en sentido similar las Nºs 8507-97, 22-95 y 3467-93).

11  Teoría desarrollada tanto por la jurisprudencia administrativa, como por la judicial, mediante la cual se ha venido progresando en cuanto a los derechos respecto de los cuales se hacía reconocimiento de la antigüedad, que inicialmente lo fue para efectos de vacaciones, preaviso, auxilio de cesantía, pago de anualidades y más recientemente jubilaciones o pensiones (Véanse al respecto, entre otras, las sentencias números 433-90 de las 15:30 horas del 27 de abril de 1990, de la Sala Constitucional y 269-94 de las 09:30 horas del 16 de setiembre de 1994, de la Sala Segunda; así como los pronunciamientos C-136-2004 de 5 de mayo de 2004 y OJ-119-2005 de 9 de agosto de 2005).

12  Véase incluso que en los artículos 32 y 33 inciso k) del decreto ejecutivo Nº 24025 de 13/01/1995, que regula el concurso interno para promoción de los servidores públicos, se reconoce que en los concursos internos, según las características de los puestos vacantes, podrán aplicarse, entre otros, predictores de selección como la antigüedad y la experiencia relacionada con el puesto vacante. Y en cuanto a la antigüedad, la conceptúa expresamente como “el tiempo servido en diferentes instituciones del Estado”.

13 Como fuente orientadora de nuestro criterio, puede consultarse la jurisprudencia constitucional española; especialmente las sentencias 27/1991 de 14/2/1991, 151/1992 de 19/10/1992, 302/1993 de 21/10/1993, 185/1994 de 20/6/1994 y 11/1996 de 29/1/1996.