OJ-103-2005

26 de julio de 2005

Licenciada

Silma Bolaños Cerdas

Jefa Área

Comisión Permanente de Económicos

Asamblea Legislativa

S.         D.

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio N° ECO-013-2005 de fecha 27 de junio de 2005, mediante el cual requiere el criterio de la Procuraduría General de la República acerca del proyecto en estudio “REFORMA DEL ARTÍCULO 93 DE LA LEY GENERAL DE ADUANAS, N° 7557 DE 20 DE OCTUBRE DE 1995 Y SUS REFORMAS”, expediente N° 15.629, el cual se adjunta.

De previo a dar respuesta a su solicitud, cabe advertir que de conformidad con el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N° 6825 de 27 de setiembre de 1982, y sus reformas), sólo los órganos de la Administración Pública por medio de sus jerarcas, pueden requerir el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la República, condición que es ajena a la Asamblea Legislativa. No obstante, en un afán de colaboración con los señores Diputados, esta Procuraduría tramitará la consulta presentada, con la advertencia de que el criterio que se emite carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión jurídica.

Por otro lado, “…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone.”  (Ver OJ-097-2001 de 18 de julio de 2001).

El Proyecto que se somete a consideración de la Procuraduría General de la República, esta relacionado con la adición de dos párrafos al artículo 93 de la Ley General de Aduanas, mediante los cuales se pretende excluir de la generalidad de procedimiento de verificación inmediata, en los casos de declaración autodeterminada, a los productos y mercancías agrícolas, previamente declarados por el Ministerio de Agricultura y Ganadería como sensibles para la seguridad alimentaria y la estabilidad social del país, proponiendo el señor legislador el establecimiento de procedimientos especiales de verificación por vía reglamentaria. Dice en lo que interesa el “Proyecto de Reforma”:

“ARTÍCULO UNICO.- Refórmase el artículo 93 de la Ley General de Aduanas, N° 7557, de 20 de octubre de 1995 y sus reformas, que se leerá de la siguiente manera:

“Artículo 93.- Verificación inmediata

La declaración aduanera autodeterminada será sometida a un proceso selectivo y aleatorio, para determinar si corresponde efectuar la verificación inmediata de lo declarado.

Durante la verificación inmediata podrá ordenarse el reconocimiento físico de las mercancías, la revisión de los documentos que sirvieron de soporte a la declaración aduanera y los análisis de laboratorio de las mercancías, así como cualquier otra medida necesaria para verificar la exactitud y veracidad de lo declarado por el declarante y por el agente aduanero, si ha intervenido ese auxiliar.

No obstante, los productos y mercancías agrícolas, previamente declarados por el Ministerio de Agricultura y Ganadería, mediante resolución fundada, como sensibles para la seguridad alimentaria y la estabilidad social del país, serán sometidos a procedimientos especiales de verificación que incluirán, entre otros aspectos, un procedimiento físico más riguroso y detallado de dichos productos y mercancías, en razón del interés público que reviste la medida.

Estos procedimientos especiales de verificación serán definidos por vía reglamentaria. La Dirección General de Aduanas, podrá, previa consulta con los ministerios de Agricultura y Ganadería y de Economía, Industria y Comercio restringir para cada caso su aplicación en el tiempo a los períodos de mayor incidencia en las importaciones.

La verificación inmediata no limitará las facultades de fiscalización posterior a cargo de la autoridad aduanera.” ( La negrilla no es del original )

De la exposición de  motivos que acompaña al  presente proyecto,  destaca como motivo fundamental para establecer limitaciones al proceso selectivo y aleatorio que priva en la declaración aduanera autodeterminada, la práctica de la subfacturación en las aduanas nacionales como una forma de defraudación. Práctica que a juicio del proponente del proyecto, se agrava cuando se trata de la importación de productos agrícolas, principalmente en la declaración de aspectos que versan sobre clasificación, volumen, calidad de los productos, por lo que a su juicio cuando se trate de productos agrícolas sensibles a la estabilidad social del país y a la seguridad y soberanía alimentaria, debe establecerse un trato diferenciado en cuanto a la verificación de la autodeterminación contenida en las declaraciones aduaneras.

A juicio de la Procuraduría General de la República, la reforma que se propone del artículo 93 de la Ley General de Aduanas, resulta innecesaria por las siguientes razones:

Si se analiza el artículo 93 de la Ley se tiene que el legislador establece dos procedimientos para ejercer las facultades de verificación inmediata que le asisten a las Aduanas Nacionales a fin de comprobar los elementos determinantes de la obligación tributaria aduanera y de las medidas arancelarias  y no arancelarias, a saber el selectivo y el aleatorio. No obstante para llevar a cabo ambos procedimientos, también establece los llamados criterios selectivos y aleatorios, es por ello que el artículo 93 de la Ley debe ser analizado en forma armónica con el artículo 93 bis y 94 del mismo cuerpo local, así como con los artículos 245 y 248 del Reglamento ( Decreto Ejecutivo N° 25270-H de 14 de junio de 1996 ), a fin de comprender la distinción entre los procedimientos selectivos y aleatorios y los criterios selectivos y aleatorios. Dice en lo que interesa el artículo 93:

“Verificación inmediata. La declaración aduanera autodeterminada será sometida a un proceso selectivo y aleatorio, para determinar si corresponde efectuar la verificación inmediata de lo declarado. (…) ( La negrilla no es del original ).

En tanto el artículo 93 bis, dice en lo que interesa:

“.-Plazo para la realización de la verificación inmediata. Cuando, en aplicación de los criterios de selectividad y aleatoriedad, corresponda realizar la verificación inmediata de lo declarado,(…)” ( La negrilla no es del original )

            Resulta importante la relación de los artículos 93 y 93 bis con el artículo 245 del Reglamento por cuanto en dicho artículo queda claramente establecida la diferencia entre los procedimientos selectivos y aleatorios y los criterios de selectividad y aleatoriedad. Dice en lo que interesa el artículo 245:

Artículo 245.-Verificación de la Declaración Aduanera. En cualquier modalidad o régimen aduanero, la autoridad aduanera podrá utilizar criterios selectivos y aleatorios, para comprobar la veracidad de la información declarada de unidades de transporte, vehículos, bultos o mercancías, mediante su revisión documental, el reconocimiento físico, o ambos, salvo disposición especial en contrario de este Reglamento.

La declaración aduanera autodeterminada, será sometida a un proceso selectivo y aleatorio, para precisar si corresponde efectuar la verificación inmediata de lo declarado, en caso de proceder la verificación inmediata, podrá ordenarse la verificación documental o el reconocimiento físico de las mercancías.  La verificación documental, consistirá en el análisis de la información declarada y su cotejo con los documentos que sustentan la declaración y demás información que se solicite al declarante o agente aduanero y la que conste en los archivos o base de datos del Servicio. (…)”  ( La negrilla no es del original )

Es decir, el procedimiento de selectividad y aleatoriedad es aquel mediante el cual la Administración Aduanera determina si procede realizar la verificación inmediata, en tanto los criterios selectivos y aleatorios, son los que permiten corroborar la veracidad de la información contenida en la declaración aduanera.

            El artículo 94 regula lo concerniente al procedimiento selectivo y aleatorio para el reconocimiento físico de mercancías. Dice en lo que interesa el artículo:

“Reconocimiento físico de las mercancías. El reconocimiento se limitará a las operaciones que se consideren indispensables, según se determine por vía reglamentaria y conforme a los procedimientos selectivos y aleatorios que determine la autoridad aduanera.(…)” ( La negrilla no es del original )

            Finalmente en el artículo 248 del Reglamento, se regula lo concerniente  procedimiento selectivo y aleatorio para determinar si procede la verificación inmediata, con la utilización de los criterios selectivos y aleatorios para reconocer la mercancía, así como lo concerniente a la facultad que tiene la Administración Aduanera de establecer tales criterios. Dice el artículo:

“.-Procedimiento del reconocimiento físico. El reconocimiento físico de las mercancías se efectuará de la siguiente manera:

(…)

b. Forma de realización del reconocimiento físico: Para la realización del reconocimiento físico, la Dirección General emitirá directrices sobre los criterios de muestreo que deberán aplicarse, las operaciones que deberán realizarse de acuerdo con la naturaleza de las mercancías y del régimen o modalidad solicitados y los casos que requerirán de un reconocimiento detallado o específico.

(…)”

Del análisis de las normas citadas, no queda la menor duda entonces que respecto a la verificación inmediata de la declaración aduanera se plantean dos situaciones distintas: Por un lado la utilización del procedimiento selectivo y aleatorio para determinar si procede la verificación inmediata de la declaración aduanera, y por otro lado, la utilización de criterios selectivos y aleatorios para verificar la información contenida en la declaración.

Si bien el legislador no estableció cuáles son esos criterios por ser materia eminentemente técnica y no jurídica, si dispuso en el artículo 94 de la Ley, que corresponde a la Autoridad Aduanera establecer dichos criterios, para permitir la verificación inmediata, para lo cual deberá emitir las directrices pertinentes, según lo establece el inciso b) del artículo 248 del Reglamento. Ahora bien, si la Administración Aduanera está facultada para establecer cuales son los criterios selectivos y aleatorios para determinar si procede la verificación inmediata, también estará facultada para establecer los criterios selectivos y aleatorios para ejecutar la verificación inmediata de la declaración autodeterminada, tal y como reza del artículo 245 del Reglamento. Es por ello, que a juicio de la Procuraduría General, sin necesidad de reformar el artículo 93 de la Ley como se propone, la Administración Aduanera puede establecer como criterio selectivo para comprobar la veracidad de la información contenida en la declaración aduanera, por ejemplo, la importación de determinados productos o mercancías, dentro de los cuales obviamente podrían incluirse los agrícolas.  Y decimos que la competencia para establecer criterios selectivos corresponde a la Administración Aduanera, por cuanto, si ésta de conformidad con el artículo 94 de la Ley es competente para definir los criterios para aplicar el procedimiento selectivo y aleatorio a fin de determinar si procede la verificación inmediata, con mucho más razón es competente para definir criterios selectivos para llevar a cabo el reconocimiento físico de las mercancías, el cual no es ni más ni menos que una consecuencia del ejercicio de la facultad de verificación inmediata de la declaración aduanera autodeterminada.

            Consecuentemente, con el respeto que merece el proponente del proyecto de reforma, el mismo resulta innecesario.

Lic. Juan Luis Montoya Segura

Procurador Tributario

JLMS/gcga