C-002-2007

9 de enero de 2007

 

 

 

 

 

Señor

Carlos E. Cascante Gutiérrez

Auditor Interno

Municipalidad de Carrillo

 

 

Estimado señor:

           

            Por encargo y con la aprobación de la señora Procuradora General de la República Ana Lorena Brenes Esquivel, nos referimos a su oficio sin número de 29 de setiembre de 2005, mediante el cual solicitó el criterio técnico jurídico de este Órgano consultivo, respecto al procedimiento utilizado para la tramitación de permisos de construcción por el Alcalde de la Municipalidad de Carrillo, el que a su criterio, resulta contrario a lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley de Construcciones.

 

 

a.- Admisibilidad:

 

            De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, las auditorias internas de los entes y órganos públicos tienen la facultad de solicitar el criterio técnico jurídico de este Órgano asesor. Ahora bien, para que la gestión resulte procedente se debe cumplir con los siguientes requisitos[i]: a) la consulta debe referirse a aspectos sobre los que tenga competencia la auditoría, b) la materia consultada debe ser de competencia de la Procuraduría, c) se debe informar a la asesoría legal del órgano correspondiente sobre la consulta efectuada, y d) no puede tratarse de casos concretos.

 

            La consulta formulada, en esta oportunidad, se refiere a la legalidad de actos específicos llevados a cabo por el Alcalde Municipal, lo que a criterio de este Despacho constituye un caso concreto y por tanto, resulta improcedente la solicitud. No obstante lo anterior, con un afán de colaboración, se emiten algunas consideraciones generales sobre el tema.

 

b.- Otorgamiento de permisos de construcción:

 

            La administración de los intereses y servicios locales de cada cantón le corresponde a las municipalidades, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 169 de la Constitución Política, disposición constitucional que es desarrollada en lo que atañe a la materia urbanística, principalmente, por el Código Municipal, la Ley de Planificación Urbana y la Ley de Construcciones; los cuales le reconocen a los gobiernos locales atribuciones específicas de control  y planificación del desarrollo urbano.

 

            Las licencias o permisos de construcción son, precisamente, uno de los mecanismos previstos por ley, para el control del desarrollo urbanístico por parte de las municipalidades, lo que se desprende del artículo 74 de la Ley de Construcciones Nº 833 de 2 de noviembre de 1949, que dice:

"Artículo 74.- Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente." 

            Este Órgano consultivo se ha referido a los permisos de construcción, definiéndolos como autorizaciones administrativas de competencia municipal que permiten ejercer un control preventivo respecto al desarrollo urbano, tal y como se aprecia en los siguientes extractos:

“En síntesis, el permiso de construcción es una autorización administrativa por medio de la cual se ejerce un control preventivo en relación con el ejercicio del ius edificandi dominical, de modo tal que se autoriza tal ejercicio una vez comprobado que sea conforme con las exigencias del ordenamiento jurídico, entre las cuales están las derivadas de la planificación urbana.  

En cuanto al ente competente, dispone nuestro ordenamiento jurídico que, para tramitar y otorgar los permisos de construcción, lo son las municipalidades. Así lo establece la Ley de Construcciones número 833 de 4 de noviembre de 1949, en los artículos 1 y 51.”. Dictamen C-357-2003, de 13 de noviembre del 2003.      

 

“La licencia para construir es una forma de control municipal sobre la actividad de la construcción que se desarrolla en su territorio (artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana), para armonizar, en materia urbanística, el interés o bien común con el privado.” Dictamen C- 017-95, de 16 de enero de 1995.

           

            Conforme a lo expuesto, resulta claro que el otorgamiento de las licencias de construcción le corresponde a las municipalidades, pero los términos de la consulta obligan a ir más allá, para determinar cuál es la autoridad municipal competente para autorizar finalmente dichos permisos.

 

            Al analizar el Código Municipal, nos encontramos con que no existe regulación específica sobre el punto, ya que únicamente, en el inciso o) del artículo 13 de ese cuerpo normativo, se hace referencia de manera general a la planificación urbana, cuando se  le reconoce al Concejo Municipal la atribución de dictar las medidas de ordenamiento urbano.

 

            Por su parte, dentro de la Ley de Construcción se encuentra el artículo 83, citado por el consultante, que, en apariencia, define a quien le corresponde la autorización de los permisos de construcción, en los siguientes términos:

 

“Definición. Para los efectos de esta ley, son Ingenieros Responsables, los ingenieros o arquitectos incorporados al Colegio de Ingenieros para ejercer sus profesiones en sus distintas especialidades. Los Ingenieros Responsables son los únicos que tendrán la facultad de autorizar solicitudes de licencia para obras de construcción y la obligación de vigilar las obras para las cuales hayan solicitado o autorizado licencia  No obstante lo anterior, toda persona puede hacer reparaciones que no excedan de cinco mil colones (¢5,000.00), por cuenta propia o de terceros.

Las Municipalidades que no tuvieren Ingeniero Municipal, deberán remitir las solicitudes de construcción a la Municipalidad más cercana que cuente con los servicios de un Ingeniero Civil incorporado.”.

           

            Como se observa, la norma supracitada determina lo que debe entenderse por “ingeniero responsable” para efectos de la Ley de Construcciones, fijando dos requisitos: a) ser profesional en ingeniería o arquitectura y b) estar incorporado al colegio profesional respectivo[ii]. Además, define las funciones que le corresponden a quien tenga esa condición, estableciendo, precisamente, como una de ellas, la autorización de solicitudes de licencia de obras de construcción. Finalmente, en el segundo párrafo, agregado mediante Ley Nº 1714 de 9 de junio de 1953, hace referencia a los ingenieros municipales, cuando establece la obligación de las Municipalidades de remitir las solicitudes de construcción a la Municipalidad más cercana, cuando no cuente con los servicios de un ingeniero.

 

            Este Órgano consultivo, en pronunciamientos anteriores, se ha referido al artículo supracitado, y en el dictamen C-235-99 de 3 de diciembre de 1998, lo hace el de forma particular, respecto a la atribución de autorizar solicitudes de licencia de construcción reconocida a los ingenieros responsables, en los siguientes términos:

 

“Por otra parte, no se puede colegir del artículo 83 de la Ley de Construcciones que el ordenamiento jurídico le haya atribuido la competencia al ingeniero municipal de aprobar o improbar la construcción de las urbanizaciones. En primer lugar, porque ese no es el espíritu de la norma. En efecto en el dictamen 042-98 de 10 de marzo de 1998, el órgano asesor indicó al respecto:

“1- En lo que se refiere a la competencia de los profesionales en materia de construcciones, el artículo 83 de la Ley de Construcciones establece que 'Para los efectos de esta ley, son Ingenieros Responsables, los ingenieros o arquitectos incorporados al Colegio de Ingenieros...'.

Del anterior texto se desprende que la incorporación de un ingeniero o de un arquitecto a su colegio, al igual que en otras profesiones, los autoriza automáticamente para ejercer las funciones de ingeniero o de arquitecto responsables de una construcción. Tal incorporación al Colegio de Ingenieros y de Arquitectos, garantiza a la sociedad su capacidad para el ejercicio de la profesión.

Posterior a la indicada norma, la Escuela de Ingeniería de la Universidad de Costa Rica (acta 176 de la sesión de 5 de octubre de 1951 de la Asamblea Legislativa), solicitó a ésta reformar el artículo 83 de la Ley de Construcciones, el cual, por el artículo único de la ley 17 de 9 junio de 1953, introdujo un párrafo final que dice:

'Las Municipalidades que no tuvieren Ingeniero Municipal, deberán remitir las solicitudes de construcción a la Municipalidad más cercana que cuente con los servicios de un Ingeniero Civil incorporado'.

En punto al ejercicio profesional de uno u otro, la reforma no mencionó al arquitecto, pero esta omisión de la ley carece de importancia si ambos, arquitecto e ingeniero, una vez incorporados a su colegio, pueden ejercer válidamente su profesión. De manera que en este punto no existe incoherencia digna de comentario y porque además, este no es el meollo de la solicitud de la municipalidad, pues ambos profesionales son responsables en virtud de la autorización automática que significa la incorporación al colegio profesional, para ejercer la profesión legítimamente."

Como puede observarse, la ratio legis de la norma fue garantizarle a la colectividad que la construcción de obras estarían a cargo de un profesional debidamente incorporado en el Colegio respectivo, hipótesis de la cual no puede deducir de que ese profesional sea el competente para aprobar o improbar una urbanización en un determinado cantón. Ahora bien, los estudios y los dictámenes técnicos que emita el ingeniero de la municipalidad deberán ser un elemento a considerar a la hora de que el Concejo adopte el acto decisorio final, y resultan vinculante cuanto los mismos son el resultado de la aplicación de las normas que el ordenamiento jurídico exige para aprobar este tipo de desarrollo urbanístico.”

 

            De acuerdo con lo anterior, esta Procuraduría ha sostenido que el artículo 83 tiene como finalidad garantizarle a la colectividad que la construcción de obras va a estar a cargo de profesionales incorporados al Colegio respectivo; pero lo más relevante, para los efectos que nos ocupan, es que se ha afirmado que de lo dispuesto en el numeral 83 no se puede deducir que el ingeniero municipal tiene la competencia de aprobar o improbar la construcción de las urbanizaciones.

 

            Si bien es cierto, el citado pronunciamiento, cuando se refiere a ese último aspecto, lo hace en relación con las urbanizaciones, es claro que debe entenderse que es aplicable para el supuesto general, es decir, respecto a cualquier obra de construcción.

 

            Así las cosas, se indica que de lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley de Construcciones, no se debe inferir que los ingenieros municipales son los facultados para autorizar, en forma definitiva, las solicitudes de licencia para la construcción de obras; ya que el espíritu de la norma no es ese, sino más bien, asegurar que sea un profesional incorporado al Colegio respectivo el que emita el criterio técnico, que sirva de fundamento para la toma de la decisión final sobre el permiso.

 

            Un aspecto que refuerza la conclusión expuesta anteriormente, es el hecho de que la parte adicionada al artículo 83, mediante Ley Nº 1714, señala que en caso de que una Municipalidad no tenga ingeniero municipal debe remitir la solicitud de construcción a la Municipalidad más cercana que cuente con los servicios de un ingeniero civil incorporado, ya que si se entendiera que es el ingeniero el que aprueba los permisos de construcción, se estaría reconociendo la posibilidad de que los asuntos de interés de un cantón sea decididos por otra Municipal, lo que contradice lo dispuesto en el artículo 169 Constitucional.

 

            Finalmente, cabe mencionar, que a pesar de que el artículo 83 utiliza el verbo “autorizar” a la hora de referirse a la facultad reconocida a los ingenieros responsables respecto a los permisos de construcción, la doctrina ha señalado que este término, tiene un doble alcance jurídico, ya que puede ser “un acto de habilitación o permisión” o “un acto de fiscalización o control”; y claramente de acuerdo a nuestro análisis, dentro del numeral analizado, debe entenderse “como una declaración de voluntad administrativa constitutiva o de remoción de obstáculos preexistentes para superar los límites que el ordenamiento jurídico le pone al libre desenvolvimiento de la actividad pública”, que se dicta antes de la emisión del acto administrativo definitivo”[iii].

           

            Ahora bien, en el caso de la Municipalidad de Carrillo, ésta cuenta con el “Reglamento de Construcciones, Reparaciones y Ampliaciones, visado de planos, fiscalización de obras, movimientos de tierra y permisos de demolición de la Municipalidad de Carrillo”[iv], en el cual como su propio nombre lo indica, se regula lo referente a los permisos de construcción.

 

            Ese Reglamento le asigna, al Departamento de construcciones de la Municipalidad de Carrillo, la vigilancia del cumplimiento de los requisitos y condiciones que exige la ley y el reglamento para los permisos de construcción (artículo 6), y lo encarga de recibir y tramitar las solicitudes de licencia de construcción (artículo 7); Departamento que está constituido por el Inspector de construcciones y cuenta con la supervisión y asesoría del Ingeniero municipal y el Asesor legal de la Municipalidad.  Además, dispone el Reglamento, en la primera parte del artículo 10, que la verificación de la existencia y cumplimiento de los requisitos técnicos, le corresponde al ingeniero municipal en conjunto con el personal de la Oficina destinado al efecto.

 

            A pesar de que es claro, que, por disposición reglamentaria, la tramitación de las solicitudes de permiso de construcción está a cargo no sólo del ingeniero municipal, sino del Departamento mencionado, en la segunda parte del numeral décimo supracitado, se le encarga al ingeniero municipal la firma del permiso, como se observa:

 

“Artículo 10.—  …

El Ingeniero Municipal será el encargado de firmar, en definitiva, el respectivo permiso de construcción y en asocio con la Oficina de Construcciones, deberá realizar las inspecciones y verificaciones que con arreglo a este Reglamento y las especificaciones técnicas respectivas, corresponda.” (El resaltado no es del original)

           

            Respecto a la norma transcrita, interesa destacar el hecho de que pone énfasis, mediante la frase “en definitiva”, en que la rúbrica del ingeniero es el acto que pone fin el trámite; lo que nos permite afirmar, como conclusión final, que el ingeniero municipal, al estampar su firma, perfecciona el acto mediante el cual la Municipalidad otorga los permisos de construcción de obras.

 

            Considerando lo anterior, en definitiva afirmamos que, por disposición reglamentaria, le corresponde al Departamento de Construcciones de la Municipalidad de Carrillo la tramitación de las solicitudes de licencia de construcción de obras y al ingeniero municipal la firma definitiva de dichos permisos.

 

            De conformidad con lo expuesto anteriormente, se da respuesta a la consulta indicando que, es claro que le corresponde a las municipalidades el otorgamiento de los permisos de construcción, pero no existe disposición legal que establezca cuál es la autoridad municipal competente para autorizar finalmente dichos permisos.

 

            Del análisis efectuado al artículo 83 de la Ley de Construcciones, citado por el consultante, se llegó a la conclusión, de que ese numeral no faculta a los ingenieros municipales a autorizar, en forma definitiva, las solicitudes de permiso de construcción de obras.

 

            No obstante, en el caso de la Municipalidad de Carrillo, el “Reglamento de Construcciones, Reparaciones y Ampliaciones, visado de planos, fiscalización de obras, movimientos de tierra y permisos de demolición de la Municipalidad de Carrillo”  establece como función del Departamento de Construcción, la vigilancia del cumplimiento de los requisitos y condiciones exigidas por ley y reglamento para los permisos de construcción; y encarga al ingeniero municipal la firma, definitiva, de dichos permisos.

           

            Así las cosas, no podría el procedimiento descrito por el consultante lesionar lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley de Construcción.

 

De esta manera, evacuamos la consulta formulada.

 

De Usted, atentamente,

 

 

 

 

M.Sc. Tatiana Gutiérrez Delgado                                Licda. Xochilt López Vargas

Procuradora                                                               Abogada de Procuraduría

 

TGD/XLV/laa