OJ-011-2006

30 de enero del 2006

 

 

Señora

Hannia M. Durán

Jefa de Área

Comisión Permanente Especial de Ambiente

Asamblea Legislativa

                                                                         

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su nota de fecha 29 de julio del 2005, en la cual solicita el criterio de esta Procuraduría sobre el proyecto “Ley General de Residuos”, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 122 del 24 de junio de ese año, y tramitado bajo el expediente legislativo No. 15897.

            Recordando la improcedencia de asumir nuestra conformidad con el proyecto en los términos del artículo 157 del Reglamento Interior de Orden, Dirección y Disciplina de la Asamblea Legislativa, inaplicable en este caso; advirtiendo que no se emitirá un criterio sobre su bondad u oportunidad (del ámbito discrecional legislativo); sin perjuicio del análisis exhaustivo del texto que corresponde al Departamento de Servicios Técnicos; y sin efectos vinculantes (véanse de esta Procuraduría las opiniones jurídicas números OJ-053-98 del 18 de junio y OJ-049-2004 del 27 de abril, entre otras), se emiten las siguientes consideraciones:

I. Ámbito de aplicación

            De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto, éste tiene la pretensión de integrar y actualizar la normativa dispersa en materia de residuos.

            Según se desprende de lo anterior, del título sugerido a la Ley, y del artículo 2°, se aspira a una regulación general:

            “Esta Ley es de aplicación a todo tipo de residuos que se encuentren dentro del territorio nacional, sin ningún tipo de exclusión ni excepción.” (artículo 2°).

            Sin embargo, el numeral 3°, inciso u), define residuo, para efectos del proyectado  cuerpo legal, como aquel material o producto “que se encuentra en estado sólido o semisólido, o es un líquido o gas contenido en recipientes o depósitos” (el destacado no pertenece al original).

            De lo anterior, parece deducirse que se excluyen del ámbito de aplicación del proyecto, por ejemplo, las aguas residuales ordinarias (generadas por las actividades domésticas tales como uso de inodoros, duchas, lavatorios, fregaderos, lavado de ropa, etc.) y especiales (provenientes de extracción de minerales, rellenos sanitarios y otras instalaciones de manejo de desechos, fábricas, lavanderías y tintorerías, producción agropecuaria, beneficios de café, etc.), en los términos del Reglamento de vertido de aguas residuales, Decreto No. 26042 del 14 de abril de 1997; aguas negras y servidas en los términos de los numerales 285 y siguientes de la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973; también objeto de los artículos 65 a 67 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995. 

            Surge la duda de si el proyecto brinda cobertura, por ejemplo, a las excretas:  cerdaza (Reglamento de granjas porcinas, No. 32312 del 11 de octubre del 2004), gallinaza y pollinaza (Reglamento sobre granjas avícolas, No. 31088 del 31 de marzo del 2003).

Así como al polvo, fibras y otras partículas sólidas en suspensión en el aire que pueden ocasionar contaminación atmosférica (por ejemplo el asbesto o amianto), incluso aquellas que, en sí mismas, son producto del manejo de residuos, tales como las que se generan de incineradores (ver Reglamento para el manejo de los desechos peligrosos industriales, Decreto No. 27001 del 29 de abril de 1998 y Reglamento sobre manejo de basuras, Decreto No. 19049 del 20 de junio de 1989), o las emitidas de hornos cementeros que utilizan residuos peligrosos o no peligrosos ―pinturas, solventes, barnices, aceites usados, llantas, envases plásticos que han contenido agroquímicos, y otros plásticos― como combustibles alternos propiciando su reciclaje térmico (véase Reglamento de requisitos, condiciones y controles para la utilización de combustibles alternos en los hornos cementeros, Decreto No. 31837 del 1° de abril del 2004).

Tampoco queda claro si se contemplan semisólidos con las mismas características, como los lodos¹ provenientes de sistemas de tratamiento de aguas residuales y de tanques sépticos,² lodos de oxidación de tratamiento biológico, lodos de lavadores de efluentes gaseosos de altos hornos, lodos de equipos de control de emisiones de gases, humos y polvos; o lodos generados en actividades industriales tales como producción de cobre, tratamiento de metales, refinación de petróleo y perforaciones de exploración (ver Reglamento para el manejo de los desechos peligrosos industriales, Decreto No. 27001 del 29 de abril de 1998).

            Por otra parte, cuando se hace referencia a los residuos ordinarios, generalmente se restringe a los sólidos (incisos ñ) y o) del artículo 3, numerales 7, 11 y 22).

Así las cosas, el título de “Ley General de Residuos” resultaría inadecuado al texto.

            Finalmente, la pretensión de abarcar la universalidad de residuos y de integrar la normativa dispersa no se completa, habida cuenta de otras disposiciones de rango legal atinentes al tema, tales como:  en la Ley Orgánica del Ambiente, los artículos 62 y 63 (sobre contaminantes atmosféricos) y 68 al 70 (sobre disposición de residuos contaminantes e importación de desechos);  en la Ley General de Salud, los numerales 146 (sobre importación y traspaso de materiales radiactivos), 165 (desechos de sustancias u objetos peligrosos por favorecer la propagación de enfermedades), 190 (disposición de cadáveres animales), 239 al 252 (relativos a sustancias o productos tóxicos y peligrosos) y 275 a 277 (contaminación de aguas por residuos líquidos, sólidos o gaseosos, entre otros); las regulaciones sobre los residuos y envases de sustancias químicas, biológicas o afines y equipos para aplicarlas en la agricultura, contenidas en la Ley de Protección Fitosanitaria No. 7664 de 8 de abril de 1997 (artículos 5 inciso o), 10 inciso c), 20 y 36); y las normas sobre contaminación de los suelos comprendidas en la Ley de uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 (numerales 28 a 33 y 52).

II. Atribución de competencias

Según la exposición de motivos del proyecto, éste también tiene la pretensión de aclarar inconsistencias en materia de distribución de competencias.

            El texto atribuye al Ministerio del Ambiente y Energía la competencia para coordinar, tramitar y reglamentar todo lo relativo a residuos especiales (peligrosos ―que incluye aquellos con características tóxicas o radiactivas― y no peligrosos), incluyendo su agrupación y clasificación en categorías, reglamentación de su manejo, elaboración de inventarios y programas de prevención y gestión integral, orientación de la toma de decisiones, emisión de lineamientos técnicos y la revisión de los planes de manejo³, mientras que al Ministerio de Salud se le otorgan  competencias equivalentes en materia de residuos ordinarios (artículos 4, 5, 11, 12 y 18). 

            Se le asigna también al MINAE, la competencia para autorizar la prestación de servicios de transporte, acopio, almacenamiento, reutilización, reciclaje, tratamiento y disposición final de los residuos especiales peligrosos y especiales no peligrosos (artículos  27, 33, 34 y 35).⁴

            En esta línea, se reformaron los artículos 239, 240, 241 y 242 de la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973, para cambiar la alusión al Ministerio de Salud por el Ministerio del Ambiente y Energía en lo que respecta a la competencia para declarar sustancias o productos como peligrosos (incluyendo los tóxicos y radiactivos) y dictar disposiciones reglamentarias o especiales para prever daños para la salud o vida de las personas.

            Sin embargo, el texto del artículo 243 de la Ley General de Salud no se modificó, y sus artículos 247, 248, 249, 250 y 252 continúan haciendo referencia al Ministerio de Salud con relación al registro de sustancias radiactivas, control de condiciones y medios de seguridad para descarga de residuos generados por equipos que produzcan radiaciones, promulgación de normas para el transporte de sustancias radiactivas, y declaración de sustancias o productos como peligrosos.

            No se aclara en el proyecto ante cuál órgano deberán registrarse los grandes y pequeños generadores de residuos peligrosos, haciéndose referencia a “el Estado” (artículos 32 y 38).

            Por otra parte, existen en el ordenamiento otras normas, de rango inferior, que se refieren al ejercicio por parte del Ministerio de Salud, de competencias relacionadas con residuos peligrosos y especiales en general, tales como:

            - Reglamento sobre manejo de basuras, Decreto No. 19049-S del 20 de junio de 1989, artículos 44 a 55.

- Reglamento de registro, uso, control de plaguicidas agrícolas y coadyuvantes, Decreto No.24337-MAG-S del 27 de abril de 1995.

- Reglamento para el transporte terrestre de productos peligrosos, Decreto No. 24715-MOPT-MEIC-S del 6 de octubre de 1995.

- Reglamento de uso controlado del asbesto y productos que lo contengan, Decreto No. 25056-S-MEIC-MINAE del 19 de febrero de 1996.

- Reglamento sobre rellenos sanitarios, Decreto No. 27378-S del 9 de octubre de 1998, numerales 15, 16, 19 y 20 en relación con su transitorio único.

            - Reglamento para el registro de productos peligrosos, Decreto No. 28113-S del 10 de setiembre de 1999.

- Reglamento a la Ley de uso, manejo y conservación de suelos, Decreto No. 29375 del 8 de agosto del 2000, artículos 64 y siguientes.

- Artículo 6° del Reglamento general para el otorgamiento de permisos de funcionamiento por parte del Ministerio de Salud, Decreto No. 30465-S del 9 de mayo del 2002.

            - Reglamento sobre la gestión de los desechos infecto-contagiosos que se generan en establecimientos que prestan atención a la salud y afines, Decreto No. 30965-S del 17 de diciembre del 2002.

- Reglamento para el registro, importación y etiquetado de preservantes de uso industrial para el tratamiento de maderas, Decreto No. 31547-S del 6 de octubre del 2003.

            - Reglamento de requisitos, condiciones y controles para la utilización de combustibles alternos en los hornos cementeros, Decreto No. 31837-S del 1° de abril del 2004.

            Así las cosas, la distribución de competencias hecha en el proyecto de ley en función del tipo de residuos, no parece muy razonable, ni pareciera propiciar la buena administración, ni la optimización de los recursos para el alcance de los fines de protección a la salud y al ambiente.

            En esa línea se pronunció el órgano contralor:

“(…) esta Contraloría General analizó el tema de la rectoría relacionada con la contaminación ambiental en el informe de resultados de la auditoría operativa efectuada en el MINAE y en el MINSA en materia de prevención y control de la contaminación ambiental, informe N° FOE-AM-15/2001. Para los efectos de la discusión legislativa del presente proyecto de ley, conviene tener en cuenta lo allí indicado:

 

“(…) la normativa vigente le asigna al MINAE las funciones de rectoría en materia medio ambiente, como son la formulación de políticas, la dirección y la coordinación. En esa medida se constituye al MINAE como órgano rector en materia de contaminación del ambiente, desde una perspectiva de los elementos de la naturaleza en sí mismos considerados (aire, agua, vida silvestre, bosque, etc.), sea, ecocéntrica.

Empero, siendo el Ministerio de Salud el encargado de la definición de la política nacional de salud, la normación, planificación y coordinación de todas las actividades públicas y privadas relativas a la salud (Art. 2 de la Ley General de Salud^[...]), cuando la contaminación del ambiente pueda generar una afectación en la salud de las personas, se ve enfrentado a la problemática medioambiental desde una perspectiva antropocéntrica. Dado ese orden de cosas, se genera una situación donde confluye la rectoría que en el sector salud ejerce el MINSA, con la rectoría que el MINAE ejerce sobre el tema ambiental.

Ante la convergencia de estas dos perspectivas a una misma problemática, donde el MINAE enfrenta la contaminación ambiental desde la perspectiva del ambiente en si mismo considerado, y el MINSA, desde su rectoría del sector salud, se observa que cuando la contaminación del medio puede afectar la salud humana, se genera entonces para estas dos instancias una responsabilidad ineludible de coordinación.

De ahí deviene la definición de una política nacional ambiental que afronte el tema de la contaminación del ambiente y el establecimiento de parámetros y mecanismos de coordinación entre el MINAE y el MINSA [...].”

 

Considerando lo anterior, se evidencia como la distinción propuesta en este proyecto de “Ley General de residuos” -en cuanto encargar al MINAE los residuos especiales y peligrosos, y al MINSA los residuos ordinarios- resulta ser arbitraria, en tanto no reconoce las competencias de cada uno de estos Ministerios y su relación con los distintos tipos de desechos generados.

 

(…) es claro que existen cierta clase de desechos peligros [sic] y especiales, cuya gestión abarca principalmente el campo de acción del Ministerio de Salud, tal es el caso de los desechos infectocontagiosos.⁵ Con ello se evidencia que pretender establecer la rectoría en el MINSA o en el MINAE mediante el simple hecho de asignarles a uno los residuos ordinarios y al otro los residuos especiales y peligrosos, es desconocer las competencias que tiene cada ministerio en esta materia, lo cual podría incrementar los problemas de coordinación para la toma de decisiones, podría significar un eventual traslape de funciones y la eventual no ejecución de tareas relevantes por considerar ambas dependencias que a ninguna le compete normarlas, entre otros efectos.

 

            En consecuencia, estimamos conveniente que el establecimiento de competencias entre uno y otro ministerio no se haga por el tipo de desecho, sino en virtud de los campos de acción que tiene cada uno, ya sea desde la perspectiva del impacto de los residuos en la salud humana, en el caso del Ministerio de Salud, y en el ambiente, para el caso del MINAE.” (oficio No. FOE-AM-0482 del Área de servicios agropecuarios y de medio ambiente de la División de fiscalización operativa y evaluativa).

 

Finalmente, el proyecto no define la autoridad competente para imponer las sanciones administrativas previstas en sus artículos 58 y 59, teniendo las acciones que se tipifican como infracciones en 14 de los incisos del artículo 58 relación con residuos peligrosos o especiales, mientras que 4 de sus incisos hacen referencia a residuos en general.   Atribución legal necesaria, como lo ha indicado este órgano asesor:

“La competencia está sujeta a determinadas reglas, consecuencia misma del principio de legalidad que rige la actuación de los organismos públicos. Una de estas reglas es que la competencia debe ser expresamente atribuida por el ordenamiento, particularmente cuando se trata de otorgar potestades de imperio. El corolario del principio de legalidad, según el cual la competencia debe ser expresa, se aplica también a la potestad sancionatoria.

En efecto, la potestad de sancionar es complemento de la potestad imperativa, por lo que se rige por los principios aplicables a las potestades imperativas. Y como es sabido, el principio que rige toda potestad de tal índole es que la competencia debe ser expresamente atribuida por la ley. Dicho principio se encuentra contenido en el artículo 59 de la Ley de la Administración Pública, a cuyo tenor:  ‛1. La competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio".

Reserva de ley que se aplica tanto cuando se está ante una potestad de supremacía general como respecto de las sanciones que se dan dentro de una relación de supremacía especial. En uno y otro supuesto, es la ley la norma que debe establecer las infracciones y sanciones administrativas y autorizar a la Administración a ejercer ese poder de sancionar.” (Dictamen de la Procuraduría General de la República No. C-001-98 del 7 de enero).

III. Observaciones puntuales

            ● En el artículo 1°, aún cuando está implícita, convendría hacer alusión expresa, junto a los principios del Derecho Ambiental en esta materia, a la filosofía “de la cuna a la tumba” que debe inspirar el diseño de los productos, embalajes, recipientes, envoltorios y envases, teniendo en cuenta las cargas contaminantes, los impactos ambientales, los recursos materiales y los consumos energéticos asociados a un producto, desde la obtención de materias primas para su fabricación hasta el destino final post-uso, asegurando que los objetivos de eficiencia ambiental, de salud y de seguridad se cumplan a lo largo de todo su ciclo de vida.⁶

En ese párrafo, debería incluirse también referencia expresa al principio preventivo, trascendental en esta materia, y que no debe confundirse con el precautorio, mediante el cual se establece una especie de presunción en favor del ambiente, de modo que, cuando no exista certeza científica sobre los efectos negativos que una actuación pueda generar, se prohíba su realización, se le impongan limitaciones o se adopten medidas protectoras.  Ambos están enunciados en el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad:

“Son criterios para aplicar esta ley:

1.-Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de la biodiversidad o sus amenazas.

2.-Criterios precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección.(…)”

 

Y se relacionan estrechamente:

 

“Se dice que cabe aplicar el Principio de Prevención en aquellos casos en que existe posibilidad científica de medir los riesgos y recomendar por ello, medidas para su manejo.  Cuando los conocimientos científicos no llegan a ese nivel, lo procedente será, entonces, acudir al Principio Precautorio.(…).” ⁷

            El principio preventivo tiene relación con el carácter que deben revestir, en general, las acciones para la protección del ambiente:

“(...) La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas.” (Sala Constitucional, Voto No. 1250 de las 11:24 horas del 19 de febrero de 1999, reiterado en los Votos números 2219 de las 15:18 horas del 24 de marzo de 1999, 9773 de las 9:44 horas del 3 de noviembre del 2000, 1711 de las 16:32 horas del 27 de febrero del 2001, 6322 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003 y 1923 de las 14:55 horas del 25 de febrero del 2004).

            ● La doctrina equipara el aprovechamiento con la valorización (incisos b) y d.1 del artículo 3):

“El aprovechamiento equivale a lo que con una clara influencia terminológica del francés se traduce como valorización y puede consistir en la reutilización del residuo para el mismo fin que es el caso más frecuente de los envases de vidrio para líquidos, en la recuperación cuando se emplean los mismos materiales para recrear el mismo artículo, caso del papel, lo que también se llama reciclado término al que equivale prácticamente, aunque para la Unión Europea entra aquí también (…) la creación de abono orgánico.  Finalmente aparece la transformación, que aplica los residuos a otros fines como la generación de energía o la obtención de productos distintos:  neumáticos usados para obtener pavimentos especiales.” ⁸

Otras legislaciones incluyen en la valorización la incineración con recuperación de energía (Ley española 11/1997, de 24 de abril, de envases y residuos de envases, artículo 2.7).  Y se habla de eliminación (inciso c) del artículo 3), para referirse a los procedimientos dirigidos a:  su destrucción, total o parcial, por vía física o química, por incineración u otros métodos que no impliquen recuperación de energía; almacenamiento en vertederos hasta su autodestrucción; o vertido controlado.⁹

            ● Se echa de menos la aclaración del significado de los términos “coprocesar” y “co-procesamiento” (incisos c) y m) del artículo 3° y numeral 43).

            ● El “gran generador” se define como aquella persona física o jurídica cuya producción de residuos supere un volumen de 10 m³  por semana, y el “pequeño generador”, aquella que genere una cantidad inferior a 5 m³  por semana (incisos i) y n) del artículo 3°), haciéndose referencia a ambas categorías en los artículos 30, 32 y 38, quedando un vacío de regulación para aquellas personas que generen una cantidad en el rango de los 5 a los 10 m³  por semana. 

            ● El carácter imperativo con que está redactado el artículo 14 (estableciendo la obligación para los productores y grandes generadores de formulación y ejecución de planes de manejo de los residuos) contrasta con el tono facultativo del numeral 16, que establece criterios para valorar “qué tipo de residuos pueden sujetarse a planes de manejo”.

            ● El proyecto (artículos 19, inciso a), 46 y 61, inciso c) hace referencia a las medidas destinadas a la reducción o eliminación de contaminantes en el suelo a niveles seguros para la salud y el ambiente  (remediación), pero omite previsiones análogas para la contaminación de cuerpos de agua, que también puede darse como consecuencia de los lixiviados (véase su definición en el inciso l) del numeral 3) o directamente con el vertido de residuos sólidos en los causes superficiales.¹⁰

            ● El capítulo II, relativo a la generación de residuos peligrosos, parece excluir ―sin que se comprenda la razón―, a los importadores, distribuidores, envasadores y exportadores (incluidos en la definición de productor pero no en la de generador), así como a aquellos que generen una cantidad de residuos en el rango de los 5 a los 10 m³  por semana.  El numeral 38 está ubicado incorrectamente en el articulado, debiendo formar parte de este capítulo.

            ● Con vista del artículo 36, que establece que la entrada y salida de residuos peligrosos del territorio nacional se regirá por lo dispuesto en el Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación y demás tratados o convenios internacionales “en los que Costa Rica sea parte”, valga recordar que la entrada en vigor de esos instrumentos internacionales requiere no solamente su negociación y firma, sino también su ratificación por el Poder Ejecutivo una vez que hayan sido aprobados por la Asamblea Legislativa (artículos 121. 4) y 140. 10) de la Constitución Política). 

 

Además de las disposiciones concretas que contenga cada documento, por ejemplo el artículo 25 del Convenio de Basilea (Ley No. 7438 de 6 de octubre de 1994) especifica que su entrada en vigor se dará: “el nonagésimo día siguiente a la fecha en que haya sido depositado el vigésimo instrumento de ratificación, aceptación, confirmación formal, aprobación o adhesión” mientras que el numeral 6.4 del Acuerdo centroamericano sobre movimiento transfronterizo de desechos peligrosos (aprobado mediante Ley No. 7520 de 6 de julio de 1995) dispone: “para los tres primeros Estados depositantes, el presente Acuerdo entrará en vigor ocho días después de la fecha en que se deposite el tercer instrumento de ratificación, y para los demás Estados signatarios o adherentes, en la fecha de depósito de sus respectivos instrumentos.”

 

            ● La redacción del artículo 37 parece no tener en cuenta la vigencia del numeral 70 de la Ley Orgánica del Ambiente, ni el 13.3 del Reglamento para el manejo de los desechos peligrosos industriales, Decreto No. 27001 del 29 de abril de 1998, así como tampoco el mismo texto del Convenio de Basilea (sexto párrafo del preámbulo y artículos 4.1.a) y b), 4.2.e) y 13.2.c) y el del Acuerdo centroamericano sobre movimiento transfronterizo de desechos peligrosos (párrafo tercero del preámbulo y numeral 3.1) y 2).

 

            ● En los incisos f) y g) del numeral 42, se considera adecuado incorporar la referencia a otras formas de valorización sin restringirse al reciclaje, previendo el desarrollo de nuevas tecnologías y la aplicación de la mejor tecnología disponible para el tipo de residuos (artículo 15 de la Ley Orgánica del Ambiente).

            ● El artículo 41 y la reforma al artículo 74 del Código Municipal pretenden materializar el principio de “quien contamina paga” relacionando el monto de las tasas con el peso de residuos generados, sin embargo la implementación de ese parámetro genera varias interrogantes, puestas en evidencia en el oficio No. DAGJ-2713-2005 de la División de asesoría y gestión jurídica de la Contraloría General de la República, visible en el expediente legislativo.

            ● La sanción fija establecida en el artículo 58 (multa de seis salarios mínimos), es de dudosa constitucionalidad en tanto pareciera violentar el "principio de proporcionalidad de las penas", aplicable al Derecho Administrativo Sancionador en virtud del rango constitucional que le ha reconocido la Sala Constitucional (Voto No. 8193 de las 15:05 horas del 13 de setiembre de 2000), sin dar un margen dentro del cual pueda determinarse la sanción que corresponda a las circunstancias del caso concreto; y cuestionable razonabilidad, al aplicarse por igual a los infractores, sin consideración de las diferencias que pudieran existir entre ellos (véase el dictamen de esta Procuraduría No. C-222-2001 del 8 de agosto).

            Los supuestos de los incisos e) y g) del artículo 58, parecieran estar contenidos en su inciso a), lo cual amerita una aclaración.

            Por su parte, los incisos a) y f) son contradictorios, pues en el f), para configurarse la infracción se requieren más de doce meses y en el a) no se contempla un tiempo mínimo.

● En los artículos 60 y 61, debe tenerse en cuenta que la revocación o cancelación de las concesiones por eventuales incumplimientos no es propiamente un acto sancionatorio, sino que es una manifestación de responsabilidad contractual que “se sustancia en el seno de la propia relación, por virtud de la misma”.¹¹

De igual manera, la remediación de sitios contaminados (inciso c) del artículo 61), por su carácter reparador, es extraña a la noción de sanción administrativa (mal inflingido al administrado consistente en la privación de un bien o derecho),¹² y debería imponerse en todos los casos de infracción a la normativa que tenga como resultado la contaminación.

            ● Finalmente, en el encabezado del Título X deberá eliminarse la referencia a las disposiciones transitorias, toda vez que el proyecto no las contiene.

 

Atentamente,

 

M.Sc. Susana Fallas Cubero

Procuradora Adjunta     

 

1) Definidos como: “La suspensión de sólidos en un líquido, provenientes de tratamiento de agua, de residuos líquidos o de otros procesos similares” en el Reglamento sobre manejo de basuras, Decreto No. 19049 de 20 de junio de 1989.

2) Véase artículo 39 del Reglamento de vertido y aguas residuales, Decreto No. 26042 del 14 de abril de 1997.

3) No queda clara la competencia con respecto a los planes de manejo, pues el numeral 18 dispone que “se presentarán” ante las respectivas carteras, el 27 se refiere a hacerlos de su conocimiento y el 32, a someterlos a su consideración.

4) Respecto de los ordinarios, valga destacar lo indicado en el oficio No. FOE-AM-0482 del Área de servicios agropecuarios y de medio ambiente de la División de fiscalización operativa y evaluativa de la Contraloría General de la República:  “6.- El proyecto es omiso en establecer parámetros y principios que regulen la participación de agentes privados en la gestión de los residuos ordinarios.  Actualmente el artículo 280 de la Ley General de Salud dispone que el servicio de recolección, acarreo y disposición de basuras es responsabilidad de las Municipalidades las cuales pueden realizarlo “mediante contratos con empresas o particulares que se otorgarán de acuerdo con las formalidades legales y que requieran a su vez la aprobación del Ministerio [de Salud]”.  Preocupa que el proyecto de “Ley General de Residuos” elimina esta norma, y no señale la forma en que los agentes privados deberán brindar este servicio. Es decir, los artículos 27, 33 al 35 y 39 al 42, no establecen expresamente que los agentes privados, para ofrecer estos servicios de recolección, acarreo y disposición de desechos, requieran de un contrato con la municipalidad respectiva, tampoco se señalan los parámetros mínimos bajo los cuales una corporación municipal podría realizar estas contrataciones, y se elimina la obligación de que esos contratos cuenten con el visto bueno del Ministerio de Salud.  El artículo 39 posibilita la recolección de residuos ordinarios por parte de empresas privadas, y para ello únicamente se requiere de la autorización del municipio correspondiente. Sea, no se requiere expresamente de la autorización del Ministerio de Salud -ni del MINAE- para la recolección privada de desechos ordinarios (véase que la autorización dispuesta en el artículo 39 in fine se refiere a la disposición de los desechos, mas no a su recolección). (…) Por ello, consideramos preocupante que este proyecto de ley elimine también  los artículos 283 y 284 de la Ley General de Salud, y que no los sustituya por ningún otro, pues con ello se elimina el expreso permiso de salud que actualmente requieren las empresas privadas para recuperar, aprovechar, comercializar, industrializar, seleccionar, recolectar y aprovechar desechos.”

 

5) Otros ejemplos son materiales cancerígenos (que puedan producir cáncer o aumentar su frecuencia) como el asbesto o amianto, residuos con componentes mutagénicos (que pueden ocasionar defectos genéticos hereditarios o aumentar su frecuencia), teratogénicos (que producen malformaciones en el embrión o feto durante su desarrollo intrauterino), tóxicos, neurotóxicos (que inhiben o alteran gravemente las funciones del sistema nervioso), irritantes (que puedan causar reacciones inflamatorias),   etc. (Véase Diccionario de la Real Academia Española, http://www.rae.es, 17 de noviembre del 2005 y Sociedad Estatal de Participaciones Industriales. Prontuario de Gestión Medioambiental, Madrid, Escuela de Organización Industrial, 2000, p. 742).

 

6) Véase Martín Mateo (Ramón). Manual de Derecho Ambiental,  Editorial Aranzadi, S.A, Navarra, 2003, p.173.

 

7) Milano Sánchez (Aldo). El Principio precautorio fuente del derecho constitucional ambiental, Editorial Jurídica Continental, San José, 2005, p. 65.  Véase en igual sentido, Juste Ruiz (José). Derecho Internacional del Medio Ambiente, Editorial McGraw-Hill, segunda edición en español, Madrid, 1999, pp. 78 y 79.

 

8) Martín Mateo (Ramón), op. cit.,  p.174.

 

9) Ibídem y Ley 11/1997 de envases y residuos de envases, artículo 2.9.

 

10) Martín Mateo (Ramón), op. cit., p. 176.

 

11) GARCÍA DE ENTERRÍA (Eduardo) y FERNÁNDEZ (Tomás-Ramón). Curso de Derecho Administrativo, Madrid, Editorial Civitas, cuarta edición, T.II, 1993, pp. 172 y 173.

 

12) Ibídem, p.163 y ARNESTO MOYA (Alonso) y FALLAS CUBERO (Susana), Los principios del derecho administrativo sancionador en Costa Rica, San José, Tesis para optar el Título de Licenciados en Derecho, Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, 1998, pp. 83 y 84.