C-178-2007

5 de junio de 2007

 

 

 

 

Señor

Marco A. Segura Seco

Alcalde

Municipalidad de Escazú

 

Estimado señor:

 

Con aprobación de la Procuradora General de la República, nos es grato dar respuesta a su oficio DA–099–06 del 07 de marzo de 2006, por medio del cual solicita el criterio vinculante de este órgano consultivo en lo referente a los efectos de la publicación de una fe de erratas del plan regulador local.

 

Señala Usted que actualmente en dicha municipalidad existe una diferencia de criterio respecto de la calificación de un error en la publicación del plan regulador del cantón y sus efectos. Por un lado, el departamento de asuntos jurídicos concluye en el informe DAJ-167-05, que la incorrecta publicación del plan regulador impidió que éste entrara en vigencia y tuviera eficacia jurídica desde febrero de 2005 hasta la publicación de su fe de erratas, en marzo de ese mismo año; de manera que el plan regulador de ese municipio debe tenerse por vigente desde la publicación de dicha corrección. En tanto que el concejo municipal mantiene una posición contraria, argumentando que el dictamen jurídico no aclara que tratándose de un error material en la numeración, la fe de erratas vaya a hacer la diferencia en la entrada en vigencia del plan regulador, tomando en cuenta que en el fondo, sus normas no han sido afectadas.

 

Así las cosas, esta Procuraduría se centrará en examinar los efectos de la publicación de la fe de erratas del plan regulador de Escazú, a partir de la jurisprudencia administrativa que éste órgano consultivo ha emitido sobre el tema.

 

 

I.       Sobre el fondo

 

            Mediante dictamen número C-357-2003 del 13 de noviembre de 2003, esta Procuraduría resolvió una consulta similar a la que actualmente nos ocupa. En esa ocasión, se nos solicitó un pronunciamiento que detallara los alcances de un error material ocurrido en la publicación en el Diario Oficial La Gaceta del reglamento de zonificación del plan regulador de Santa Ana. En dicho dictamen, éste órgano consultivo se pronunció en lo conducente de la siguiente manera:

 

“1) La corrección del error

            La publicación de un reglamento con un error en su contenido, puede dar lugar a tres soluciones: su corrección por medio de una fe de erratas, su anulación o su modificación. La publicación de una fe de erratas consiste simplemente en hacer la corrección por medio de una publicación en el Diario Oficial La Gaceta. La anulación consiste en eliminar del ordenamiento jurídico, por razones de validez, la norma que contiene el error. Dicha anulación debe darse por medio de alguno de los procedimientos existentes al efecto, sea en sede administrativa sea en sede judicial, lo que se define en función de la gravedad y características del vicio invalidante. Y su modificación consiste en el ejercicio de la propia potestad normativa reglamentaria siguiendo el procedimiento que al efecto establece la ley. Como las tres soluciones tienen efectos jurídicos distintos, es importante definir cual es la procedente, para lo que hay que empezar por caracterizar el tipo de error en que se incurrió.

 

Según lo manifestado por la asesora legal de esta Municipalidad en dictamen número msa-daj-081-2003, la modificación parcial al plan regulador del cantón de Santa Ana, al ser publicada en La Gaceta número 74 de 19 de abril de 1991, contenía un error material pues en la publicación el inciso 2.6 del artículo 7 del reglamento de zonificación indicaba que la densidad máxima en la zona residencial de baja densidad era de sesenta habitaciones por hectárea, cuando el texto ese mismo numeral, aprobado por el Concejo Municipal, señalaba sesenta habitantes por hectárea.

 

Es decir, que entre lo publicado en el Diario Oficial La Gaceta y lo acordado por el Concejo Municipal en la sesión extraordinaria número 10 de 9 de marzo de 1991, hay una diferencia en el texto del artículo 7, inciso 2.6, pues lo publicado no concuerda con lo acordado. El texto del inciso 2.6 del artículo 7 aprobado por el Concejo decía "habitantes" y el texto publicado de ese mismo numeral señalaba "habitaciones". Se trató, en consecuencia, de un error en la publicación en la disposición normativa, no en la adopción de dicha disposición por el órgano competente, en este caso, el Concejo Municipal. Esto es relevante para caracterizar el error, sobre todo en función de la distinción que se hace entre error material y error conceptual.

 

El error conceptual vicia la voluntad del órgano, lo que no ocurre si el error es meramente material. Es decir, el error conceptual es un error de sentido y de significado que arroja dudas sobre lo qué quiso el órgano que adoptó la disposición normativa. Con el error material no ocurre lo mismo, porque del contexto es posible establecer, razonablemente, qué quiso decir el órgano que adoptó la disposición normativa al momento de hacerlo. Esta Procuraduría ya ha hecho uso de esta distinción en relación con los errores que afectan la legislación. Así, el dictamen C-281-2003, sostuvo:

 

"El cuarto, presupuesto todo lo anterior, está en la posibilidad de distinguir entre errores de concepto y errores materiales o tipográficos:  ´en ambos casos hay que estar a la idea de cuáles son aquellos errores que cabe deshacer con la mera lectura del texto, si se dice perro en lugar de pero, es un error fácilmente salvable. Si se trata de una legislación en materia de recogida de animales que están por las calles, ya va a ser más complicado. Entonces, cuáles son los criterios de distinción entre error material y error de concepto, entre error de concepto que cabe deshacer con la mera lectura del texto o que, para deshacerlo hay que recurrir a una complicada interpretación, ahí no hay criterios claros, no hay criterios rígidos para establecer la distinción. Sin embargo, creo que si cualquiera de ustedes habla en un auditorio de profesionales con veinte ejemplos de errores de concepto, en relación con diecisiete de esos errores, se llegará a un consenso por parte de este auditorio sobre cuáles son aquellos que cabe deshacer, digamos, sobre la marcha, cuáles son aquellos otros que requieren una intervención legislativa para ser deshechos." (CODERCH, Salvador. Op. cit., páginas 121 y 124).

 

Sobre el error de concepto, el autor español que estamos siguiendo nos recuerda lo siguiente:

 

"Si se trata de errores de concepto, de errores que modifican el sentido de la expresión contenida en el artículo que se trate, si son muchos y si no hay manera de deshacerlos recurriendo al contexto inmediato, entonces, sí, nosotros permitimos que mediante una simple fe de erratas puedan deshacerse los errores de contexto, establecemos una mecanismo simplificado de legislación extraordinaria, y retroactiva a la vez.

 

Si se trata de errores de concepto, pero son errores, por lo menos en su mayor parte que pueden deshacerse acudiendo al contexto y son errores ‘bona fides’ la técnica que se utiliza en el todo el mundo, es la de fe de erratas."

 

"Error de concepto es el que cambio el sentido y no es salvable con el contexto. ¿Claro,   ulteriormente qué es el contexto?  El principio es contexto inmediato y contexto de la propia ley. Se requiere algo parecido a una labor de interpretación jurídica, el error de concepto no es ya salvable automáticamente, es decir, por servicios funcionariales del diario oficial. Si requiere el equivalente a la actividad intelectual que lleva a cabo un juez cuando dicta una sentencia y entonces ya estamos en un mundo de errores de concepto que no se salvaron del contexto."

 

Es por lo dicho que, tratándose de actos administrativos, incluidos los reglamentos de conformidad con lo que dispone el artículo 121 de la Ley General de la Administración Pública, los errores materiales pueden ser corregidos en cualquier momento por la Administración, según lo dispone el artículo 157 ibídem, el cual señala: 

"Artículo 157.- En cualquier tiempo podrá la Administración rectificar los errores materiales o de hecho y los aritméticos."

 

La Administración puede corregir en cualquier momento los errores materiales respecto de los actos administrativos, porque el error que se corrige no afecta al acto como manifestación de voluntad libre y consciente, tal y como lo caracteriza el artículo 130.1 ibídem. La doctrina española, partiendo de la distinción entre errores de derecho y errores materiales, ha señalado que cuando el error no afecta la voluntad, la administración puede rectificar en cualquier momento, sea de oficio o a instancia de parte interesada, los errores materiales (PAREJO ALFONSO, Luciano, Manual de Derecho Administrativo, 1998, p.746). En todo caso, hay que tener presente que lo dicho respecto a errores de concepto y simples errores materiales en relación con lo que dispone el citado numeral 157 de la LGAP, se refiere a errores acaecidos al momento de adoptar el acto, tanto si se trata de actos administrativos concretos como si de trata de reglamentos.

 

Pues bien, aclarado lo anterior corresponde caracterizar el error del asunto que nos ocupa, para poder definir cuál es el medio adecuado para corregirlo con vistas a determinar los efectos jurídicos que del mismo se pueden derivar, aunque en relación con lo que se consulta, ya fue adoptada la fe de erratas como forma de corrección.

 

Lo primero que hay que decir en relación con el artículo 7, inciso 2.6 del reglamento de zonificación del plan regulador del cantón de Santa Ana, publicado en La Gaceta número 74 de 19 de abril de 1991, es que al momento de adoptarlo no se produjo error alguno. Esto, en el tanto consta en actas, según lo expresado en el criterio legal de la asesoría de la Municipalidad de Santa Ana, que el texto aprobado indicaba que la densidad máxima en la zona de baja densidad era de sesenta habitantes y no habitaciones. En este sentido, no hay nada que indique que haya un error conceptual, es decir, de significado y sentido como para suponer que el Concejo Municipal quiso una cosa pero aprobó otra.

 

La anterior conclusión se reafirma con el hecho de que los otros artículos que definen la densidad máxima por hectárea de las zonas de media y alta densidad lo hacen en términos de habitantes, utilizando este vocablo. Es razonable sostener, por no decir que resulta claro y evidente de las circunstancias fácticas de este asunto, que el error se produjo en la publicación del Plan regulador en el Diario Oficial La Gaceta. Lo cual hace razonable concluir, a su vez, que el error producido es un simple error material que no afecta ni pone en duda la voluntad del órgano que adoptó lo que en este caso es una disposición normativa, y no un acto administrativo concreto, y que lo que tal órgano quiso fue fijar la densidad máxima de las zona de baja densidad en sesenta habitantes, no habitaciones, por hectárea.

 

 De conformidad con lo anterior hay que descartar la nulidad del inciso 2.6 del artículo 7 del  reglamento de zonificación del plan regulador del Cantón de Santa Ana. Aparte del hecho de que con su anulación no se estaría en realidad corrigiendo el supuesto error, pues lo que sucedería es que la disposición normativa que define la zona de baja densidad sería inaplicable en el tanto no estaría definida la densidad máxima permitida; el caso es que el error no es un error invalidante del acto en los términos del artículo 130.2 de la LGAP, el cual establece:

 

" Artículo 130.-

1. El acto deberá aparecer objetivamente como una manifestación de voluntad libre y consciente, dirigida a producir el efecto jurídico deseado para el fin querido por el ordenamiento.

2. El error no será vicio del acto administrativo pero cuando recaiga sobre otros elementos del mismo, la ausencia de éstos viciará el acto, de conformidad con esta ley.

 3. El dolo y la violencia viciarán el acto únicamente cuando constituyan desviación de poder. "

 

Nuevamente, es importante tener presente que el error no se produjo al momento de adoptarse el acto, en este caso, el plan regulador como acto administrativo general con alcances normativos. En este sentido, y en el tanto es un simple error material acaecido al momento de su publicación, no produjo la ausencia de algunos de los elementos constitutivos del acto. En consecuencia, el error contenido en el artículo 7, inciso 2.6 del reglamento de zonificación no es un vicio del acto por lo que no procede su anulación.

 

Con base en el mismo razonamiento hay que descartar que, para corregir el error cometido, sea indispensable reformar el Plan regulador siguiendo el mismo procedimiento utilizado para su adopción (artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana número 5525 de 2 de mayo de 1974).

 

En el caso de la legislación ordinaria, es necesario reformar la ley cuando el error no es un simple error material y hay dudas sobre lo que realmente quiso el legislador. Es el caso de los errores conceptuales no superables por medio de la interpretación y de los que se habló supra, ante los cuales no es posible recurrir a la fe de erratas pues ello implica legislar sin seguir el procedimiento establecido por la Constitución y sin tener potestad para ello. La Sala Constitucional dejó este aspecto claro cuando, ante una reforma hecha al artículo 243.1 del Código Penal y publicada tal y como fue aprobada, la Presidencia de la Asamblea Legislativa publicó una fe de erratas modificando el texto aprobado y publicado anteriormente. En esa ocasión, la Sala estableció el límite de la fe de erratas como medio para corregir supuestos errores, y señaló:

 

" PRIMERO: Por reforma contenida en la Ley número 6726 del veinticuatro de marzo de mil novecientos ochenta y dos, publicada en la Gaceta (Diario Oficial) número 73 del diecinueve de abril de ese mismo año, el inciso 1) del artículo 243 del Código Penal quedó redactado así: "Artículo 243.- Será reprimido con prisión de seis meses a tres años...el que librare un cheque, si concurrieren las siguientes circunstancias...1) Si lo girare sin tener provisión de fondos o autorización expresa del banco, y si fuere girado para hacerlo en descubierto:...". Este texto -aprobado por el plenario de la Asamblea Legislativa y sancionado por el Poder Ejecutivo- fue corregido por Fe de Erratas, según publicación que se hiciera en La Gaceta (Diario Oficial) del veintisiete de  mayo del año citado, por el Presidente de la Asamblea Legislativa, sea sin participación alguna ni del Plenario ni del Poder Ejecutivo, así: "Artículo 243.- El contenido del inciso 1) debe tener el siguiente texto: Si lo girare sin tener provisión de fondos o autorización del banco girado para hacerlo en descubierto". Es evidente que ese nuevo texto modificó el aprobado y le dio un sentido diferente,  por lo que con esa actuación se violaron los procedimientos establecidos en los artículos 121 inciso 1) y 124 constitucionales para la reforma de leyes -lo que en definitiva, en la práctica viene a ser la supuesta corrección-. Este procedimiento anómalo, de aceptarse, otorgaría de hecho al Presidente de la Asamblea Legislativa una potestad ilimitada para reformar leyes sin someterse a las formalidades que para ello prescribe la Constitución Política y le permitiría asumir competencias propias de otros Poderes -tanto de la Asamblea Legislativa, como se dijo, como del Poder Ejecutivo al que corresponde, en forma exclusiva, la promulgación de las leyes-.

 De manera que por ser inconstitucional esa actuación no puede tener la virtud de reformar el texto tal y como fue aprobado por el Plenario de la Asamblea Legislativa y sancionado y promulgado por el Poder Ejecutivo, por lo que el vigente, del inciso 1) del artículo 243 del Código Penal, es el que se publicó en La Gaceta (Diario Oficial) número 73 del diecinueve de abril de mil novecientos ochenta y dos." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Sentencia número 2994-92 de seis de octubre de mil novecientos noventa y dos).

 

Lo que la Sala señaló es que la fe de erratas es improcedente para corregir un error cometido por el legislador al momento de aprobar una ley y que se consigna como tal en la publicación correspondiente. Pero el caso que nos ocupa es distinto. Aquí la fe de erratas no se utilizó para modificar el texto de un artículo que en su momento fue correctamente publicado al ser coincidente con el texto aprobado por el órgano competente. Si ello hubiese sido así entonces lo procedente es su modificación por el mismo procedimiento utilizado para su adopción.

 

Lo ocurrido en el caso bajo estudio fue lo contrario, pues la fe de erratas se dio para hacer coincidir lo publicado con lo adoptado, precisamente para que el ejercicio de la potestad del Concejo Municipal para planificar con efectos normativos, no se viera menoscaba por una incorrecta publicación a cargo de otro órgano u ente sin potestades para variar la voluntad del Concejo Municipal.

 

Lo anteriormente dicho implica que el texto del artículo 7, inciso 2.6 del reglamento de zonificación del plan regulador del cantón de Santa Ana, publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 74 de 19 de abril de 1991, no puede ser tenido como el texto correcto de dicho numeral ya que el mismo tiene un error material que debe ser corregido por la propia Administración, al tenor de lo que dispone el citado artículo 157 de la LGAP.

 

Al tratarse de un simple error material ocurrido al momento de publicar el texto del plan regulador, su corrección puede hacerse por medio de una fe de erratas, de la misma forma en que suele hacerse respecto de la legislación cuando se trata de un error material que no arroja dudas sobre la voluntad del legislador por no ser conceptual, y su corrección no cambia su sentido, de conformidad con lo dicho por la Sala Constitucional.

 

Consecuentemente, y en el tanto la corrección del error contenido en la publicación del plan regulador del cantón de Santa Ana no modifica el sentido de lo querido por el Concejo, puede hacerse por medio de una fe de erratas que lo que busca es, precisamente, que lo publicado exprese adecuadamente lo acordado.

2)      La aplicación de las normas en el tiempo y el principio de irretroactividad

 

Una vez determinado que para corregir el error contenido en la publicación del reglamento de zonificación del plan regulador del cantón de Santa Ana hecha en La Gaceta número 74 del 19 de abril de 1991, es procedente la publicación de una fe de erratas en el Diario Oficial, se hace necesario establecer cuáles son los efectos jurídicos que tiene dicha fe de erratas, lo que nos obliga a referirnos al tema de la aplicación de las normas en el tiempo y al principio de su irretroactividad en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, garantizado en el artículo 34 de la Constitución Política. 

[...]

 

Pero además, y en atención al asunto consultado, es necesario establecer cuáles fueron los efectos que generó desde su publicación y hasta su corrección, la norma que contenía el error. Esto por cuanto no estamos frente a una simple modificación de una norma por otra, sino ante la corrección de un error acaecido en la publicación de la norma que, en principio, implica que la norma publicada con el error careció de eficacia jurídica, dado que su correcta publicación era requisito para ello.

 

La publicación de las leyes es condición jurídica de su eficacia erga omnes, lo que implica que la obligatoriedad de la ley nace con su publicación momento en el cual debe ser obedecida por sus destinatarios y aplicada por los tribunales (vid. RODRÍGUEZ-ZAPATA, Jorge, Sanción, promulgación y publicación de las leyes, 1987, p.166.). El artículo 124 de la Constitución señala como uno de los requisitos para que un proyecto se convierta en ley, además de su aprobación y sanción, su publicación en La Gaceta; y el artículo 129 ibídem señala que la obligatoriedad de las leyes y su eficacia se produce el día en que estas designen o diez días después de su publicación en La Gaceta. De una interpretación armónica de ambos artículos se ha de entender la publicación de la una ley es un requisito o condición de eficacia. Lo cual concuerda con lo que dispone el artículo 7 del Código Civil al respecto.

En lo que tiene que ver con los reglamentos, su publicación en el Diario Oficial La Gaceta también es un requisito de eficacia. Según lo establece la Ley General de la Administración Pública (artículo 121.2) los reglamentos son actos administrativos, y uno de los requisitos que esa misma ley exige (artículo 140) para que un acto administrativo sea eficaz, es su comunicación o notificación que, en el caso de los actos de alcance general, equivale a su publicación (art. 240.1).

 

Para el caso específico de los planes reguladores locales, los cuales contienen los respectivos reglamentos de zonificación, entre otros, el artículo 17, inciso 4) de la Ley de Planificación Urbana establece que deben ser publicados en La Gaceta, lo cual, al tenor de lo dicho respecto de las leyes y reglamentos en general, es un requisito de su eficacia, como lo es para las normas en general.

 

Ahora bien, ¿la incorrecta publicación de una norma afecta su eficacia? En relación con las leyes así lo dispone el citado artículo 7 de Código Civil, el cual señala:

 

"ARTÍCULO 7º- Las leyes entrarán en vigor diez días después de su completa y correcta publicación en el diario oficial " La Gaceta", si en ellas no se dispone otra cosa. Sin embargo, si el error o defecto comprendiere sólo alguna a algunas de las normas de una ley, las demás disposiciones de ésta tendrán plena validez, independientemente de la posterior publicación que se haga, siempre que se trate de normas con valor propio que se hubieren aplicado de esa manera."

 

De lo que establece el numeral transcrito, bien puede concluirse que la incorrecta publicación de una ley impide que ésta entre en vigencia y que, por lo tanto, produzca efectos jurídicos. Lo mismo puede decirse respecto de los reglamentos o cualquier norma en el tanto su correcta publicación es requisito de su eficacia, si se toma lo dicho por el artículo 7 del Código Civil como válido para cualquier norma. Lo cual, de cara al error en la publicación del artículo 7, inciso 2.6 del reglamento de zonificación del plan regulador de Santa Ana, implica que desde su publicación en La Gaceta número 74 de 19 de abril de 1991 y hasta la publicación de la respectiva fe de erratas en La Gaceta número 86 de 7 de mayo de 2003, lo allí dispuesto era ineficaz, por lo que su aplicación no podía producir efectos.

 

En la medida en que una fe de erratas supone no sólo un cambio normativo, por lo menos en la publicación de la norma, sino además la ineficacia de la norma que contenía el error de publicación, es posible establecer un parangón con las sentencias que anulan normas por razones de constitucionalidad, toda vez que la disconformidad de una norma con la Constitución conlleva su nulidad absoluta y, por ello mismo, la imposibilidad de que ésta produjera efectos jurídicos.

 

En el caso de la anulación de normas por razones de inconstitucionalidad tambien se plantea el problema relativo a los derechos adquiridos nacidos al amparo de la norma anulada, que puede ser, como suele serlo, una ley. El problema es el mismo y tiene que ver con la carencia de efectos jurídicos de una norma absolutamente nula. Precisamente por ello las sentencias de inconstitucionalidad no son constitutivas sino declarativas, y sus efectos retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada.

 

La Ley de la Jurisdicción Constitucional resuelve el problema en su artículo 91, cuando dispone que los efectos retroactivos de sus sentencias anulatorias no pueden afectar los derechos adquiridos de buena fe, es decir, los derechos adquiridos al amparo de la norma declarada absolutamente nula. De esta forma, lo que podría ser fuente de discusión doctrinaria tiene una solución de lege data en lo que a las sentencias anulatorias de normas por razones de constitucionalidad se refiere, aunque el aspecto más álgido y complejo quede sin resolver: el relativo al concepto mismo de derechos adquiridos.

 

La anterior es la misma solución que da el artículo 171 de la Ley General de Administración Pública. Este numeral establece que la declaratoria de nulidad absoluta de un acto administrativo tiene efectos retroactivos a la fecha del acto, pero sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Y si bien el tema de la fe de erratas no tiene que ver con la validez del acto, sino con la publicación como requisito de su eficacia, lo cierto es que el reconocimiento o no de derechos adquiridos tiene que ver, en ambos casos, con los efectos de la norma de que se trate, y no hay razón para dar una solución distinta al caso de una norma que no cumplió con un requisito de eficacia, en punto al respeto de derechos adquiridos, que la solución que se le da al caso de una norma declarada absolutamente nula.

 

Es decir, si el ordenamiento jurídico señala que han de respetarse los derechos adquiridos al amparo de normas, incluidas las leyes, declaradas como absolutamente nulas o de actos administrativos declarados absolutamente nulos, a pesar de que dicha declaratoria tiene efectos retroactivos, no hay razón alguna para que un acto como la publicación de una fe erratas, que corrige un error respecto de un requisito de eficacia de un reglamento y que, en ese tanto, tiene efectos retroactivos a la fecha del acto, según lo dispuesto por el artículo 145.2 de la Ley General de la Administración Pública, no deba respetar los derechos adquiridos al amparo de la norma que contenía el error. Esta interpretación se impone a la luz del principio constitucional consagrado en el artículo 34 de la Constitución, numeral que informa al artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y al 171 de la Ley de la Administración Pública 

[...]

 Pero el caso que nos ocupa es distinto porque no estamos ante un simple cambio normativo, sino ante la corrección de un error material ocurrido en la publicación de una disposición del reglamento de zonificación del plan regulador local de Santa Ana.

 

Como se dijo en el apartado 2), la incorrecta publicación en La Gaceta número 74 de 19 de abril de 1991, de lo acordado por el Concejo Municipal en su momento, implicó que, hasta su corrección por medio de la fe de erratas aparecida en La Gaceta número 86 de 7 de mayo de 2003, lo dispuesto en el inciso 2.6 del artículo 7 del reglamento de zonificación del plan regulador local del cantón de Santa Ana no surtiera efectos jurídicos, con lo cuál los permisos de construcción –y junto con ellos, los certificados de uso del suelo- dados en aplicación de lo que disponía el inciso 2.6 del artículo 7 de cita, carecen de validez, pues se dictaron en aplicación de una norma que no reunía los requisitos de eficacia (su correcta publicación, según la doctrina que se desprende del artículo 7 del Código Civil) que exige el ordenamiento.

 

La corrección del error material implica que la condición de eficacia en que consiste su correcta publicación se retrotrae a la fecha de publicación de la norma corregida, en aplicación de lo que dispone el artículo 145.2 de la Ley General de la Administración Pública. Como no puede hablarse de una situación jurídica consolidada al amparo de una norma ineficaz, los permisos de construcción otorgados en contravención de lo que dispone el artículo 7, inciso 2.6 del reglamento de zonificación, luego de su corrección por medio de la fe de erratas, son anulables sin que ello implique quebranto de lo dispuesto por el artículo 34 constitucional.

 

La nulidad de que adolecen tales actos es de carácter absoluta, pues afecta elementos constitutivos de los mismos, tales como el motivo y el contenido (artículo 166, en relación con los artículos 132 y 133 de la Ley General de la Administración Pública); y debe la Municipalidad de Santa Ana poner en funcionamiento los medios procesales para que dicha nulidad sea declarada respecto de aquellos permisos que aún se encuentran dentro del plazo de caducidad de cuatro años que establece el artículo 175 ibídem.

 

La declaratoria puede darse en vía administrativa, si la nulidad además de absoluta es evidente y manifiesta, sujetándose el procedimiento del artículo 173 ibídem, o en vía judicial de conformidad con lo que establecen los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Corresponde a la Municipalidad de Santa Ana, como autora de los actos impugnables, determinar en primera instancia cuál vía utilizar, si la administrativa o la judicial, según califique la nulidad como evidente y manifiesta o no. Esta Procuraduría se abstiene de pronunciarse en este aspecto específico como parte de este dictamen, porque de optar la municipalidad por incoar el procedimiento administrativo del 173 ibídem, a este órgano le corresponde dictaminar sobre su procedencia.

En todo caso, es necesario advertir en relación con eventuales nulidades que, de conformidad con lo que dispone el artículo 171 de la citada Ley General de la Administración Pública, la declaratoria de nulidad del acto absolutamente nulo no puede afectar derechos adquiridos de buena fe. Ya se había señalado en el apartado 2) de este dictamen que los efectos retroactivos que tiene la corrección del error en la publicación en tanto solventa un requisito de eficacia, no puede afectar derechos adquiridos de buena fe que, en este caso, pueden darse no en razón del permiso de construcción, que no otorga ninguno, sino en razón del ejercicio del derecho subjetivo que el permiso autorizó.

 

En el anterior sentido, y en relación con los permisos de construcción, hay que tomar en cuenta que aunque sean únicamente declarativos, por su medio se autoriza el ejercicio de un derecho subjetivo que da lugar a la adquisición de otros derechos subjetivos, ya sea por parte del sujeto que solicitó el permiso o de terceros adquirentes, como es el derecho de propiedad sobre la obra edificada, esté concluida o no, y que se construyó (o lo que se haya construido) con estricto apego a lo autorizado en el permiso anulado, porque en ningún caso se puede construir a contrapelo de lo autorizado y toda obra así hecha puede ser demolida.” (Resaltado no es del original)

 

            Del dictamen transcrito, se desprende que para determinar los alcances de la fe de erratas es necesario en primer lugar determinar si en el fondo el error consiste en un error material o conceptual. Una vez caracterizado, se determinarán los efectos jurídicos que conlleve cualquiera de estas hipótesis, y los medios creados para su rectificación, incluyendo su retroactividad.

 

            Pues bien, para éste órgano consultivo resulta claro que una alteración en la numeración como la que nos ocupa, no constituye un vicio en la voluntad del órgano que adoptó la disposición normativa, sino un error meramente material cometido por la imprenta nacional a la hora de editar e imprimir el texto de la edición número 24 del Diario Oficial La Gaceta, del 3 de febrero de 2005. Por tanto, la diferencia no se deriva de un error en el texto de lo aprobado por el Concejo Municipal, sino en su publicación, lo que imposibilita derivar vicio alguno en la voluntad de ese órgano colegiado, ni en el sentido o el significado de lo normado que pueda arrojar dudas sobre lo decidido. Todo lo contrario, la simple lectura de la norma permite desprender razonablemente, con base en el contexto, qué es lo que quiso decir el órgano que adoptó la disposición normativa. No da espacio a dudas, ni contradicciones, y tampoco la lectura se vuelve tan compleja que se requiera recurrir a técnicas hermeneúticas, dado que el sentido de las normas se mantiene incólume.

 

Y es que la numeración es un elemento de orden de las disposiciones normativas, que ayuda a organizar y estructurar en forma lógica los diferentes preceptos contenidos en las regulaciones jurídicas y a sistematizar los distintos componentes de una disposición de alcance general. Por consiguiente, su importancia es de carácter formal, aunque esto podría variar en virtud de la usual técnica legislativa de recurrir a la referencia expresa de otros numerales cuando del artículo en cuestión no es posible desprender con autosuficiencia su contenido, y es lo que ocurre cuando se necesita de disposiciones desarrolladas por otras normas para completar su significado. En estas situaciones –que no es la presente- la relevancia de la numeración se torna en sustancial, ya que puede convertirse en un presupuesto necesario para que se produzca el efecto jurídico deseado, lo cual puede dejar sin contenido o relevancia normativa una determinada regulación.

 

Ahora bien, en el caso bajo consulta, esta Procuraduría entiende que el error no versa sobre las referencias a numerales contenidas dentro de los artículos del plan regulador, sino simplemente en la numeración de los mismos. Esto refuerza la idea de que se trata de un simple error material, el cual -como dijimos en el precedente citado anteriormente y de acuerdo al artículo 157 de la ley general de la administración pública- pueden ser rectificados en cualquier momento.

 

            Una vez establecido que el error en la numeración es un error material que no afecta la válidez de la norma, es necesario entonces precisar cuáles son sus efectos jurídicos. En este sentido, y conforme vimos arriba, según se desprende del artículo 7 del código civil, la incorrecta publicación de una ley impide que ésta entre en vigencia y que, por lo tanto, produzca efectos jurídicos. Lo mismo puede decirse respecto de los reglamentos o cualquier norma en el tanto su correcta publicación es requisito de su eficacia. De modo tal que entre la publicación original del plan regulador del cantón de Escazú, acaecida el 3 de febrero, y la publicación de la fe de erratas, el 17 de marzo, ambas del año 2005, lo dispuesto en las normas afectadas era ineficaz, por lo que su aplicación no podía producir efectos.

            En este sentido, el Concejo Municipal de Escazú debe tener claro que la publicación de un reglamento con un error en su contenido, puede ser solucionado a través de tres opciones: su corrección por medio de una fe de erratas (si se trata de un error material), su anulación (si se trata de un error conceptual que vicie la voluntad del órgano), o su modificación (si lo que se intenta con ésta es variar la voluntad y el contenido de la disposición normativa). Por consiguiente, ante una situación como la expuesta lo correcto es la publicación de una fe de erratas, la cual consiste simplemente en hacer la corrección por medio de una publicación en el Diario Oficial La Gaceta.

 

            Es así como se lograría hacer coincidir lo publicado con lo adoptado, precisamente para que el ejercicio de la potestad del Concejo Municipal para planificar con efectos normativos, no se viera menoscabada por una incorrecta publicación a cargo de otro órgano u ente sin potestades para variar la voluntad del Concejo Municipal. Por ello, no es posible que se tenga la versión públicada el 3 de febrero como el texto correcto del plan regulador.

 

            Finalmente, aunque no menos importante, es el tema del carácter retroactivo de la publicación de la fe de erratas, respecto al cual nos remitimos a lo dicho en el dictamen C–357–2003, que indica que la corrección del error material implica que la condición de eficacia -en que consiste su correcta publicación- se retrotrae a la fecha de publicación de la norma corregida, en aplicación de lo que dispone el artículo 145.2 de la ley general de la administración pública. Por consiguiente, los efectos del plan regulador de Escazú se han de retrotraer del 17 de marzo, fecha de publicación de la fe de erratas, al 3 de febrero, día de la públicación original.

 

II.    CONCLUSIONES

 

1)      La alteración en la numeración constituye un error material en el que incurrió la imprenta nacional a la hora de editar e imprimir el texto del plan regulador de Escazú. Su rectificación puede ser hecha en cualquier momento por la administración (157 LGAP) mediante la públicación de una fe de erratas en el Diario Oficial La Gaceta.

2)      Según se desprende del artículo 7 del Código Civil, la incorrecta publicación de un reglamento impide que entre en vigencia y que, por lo tanto, produzca efectos jurídicos. De modo tal que entre la publicación original del plan regulador del cantón de Escazú, acaecida el 3 de febrero, y la publicación de la fe de erratas, el 17 de marzo, ambas del año 2005, lo dispuesto en las normas afectadas era ineficaz, por lo que su aplicación no podía producir efectos.

3)      La rectificación del error material implica que la condición de eficacia en que consiste su correcta publicación, se retrotrae a la fecha de publicación de la norma corregida, en aplicación de lo que dispone el artículo 145.2 LGAP. Por consiguiente, los efectos del plan regulador se han de retrotraer del 17 de marzo (fecha de publicación de la fe de erratas), al 3 de febrero (día de la públicación original).

 

De Usted, con toda consideración,

 

 

 

 

 

Gloria Solano Martínez                                                     Daniel Aguilar Méndez

Procuradora                                                                     Asistente Profesional Jurídico

 

 

 

 

GSM/DAM/sac