C-230-2007

9 de julio de 2007

Señor

Dionisio Miranda Rodríguez

Director Ejecutivo

Instituto de Fomento y Asesoría Municipal

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a su oficio N° DE-305-07 del 12 de abril del 2007, de la siguiente manera:

I-         ASUNTO PLANTEADO.

Solicita el criterio de la Procuraduría General de la República en relación con las siguientes interrogantes:

“1-¿Tiene competencia la Dirección Ejecutiva del IFAM, para constituirse en órgano decisor (y ordenar la respectiva instrucción) en un procedimiento administrativo que se le sigue a un funcionario por supuestas faltas cometidas en el ejercicio del cargo de Director Ejecutivo, pero que actualmente ostenta un cargo subordinado jerárquica y disciplinariamente a la Dirección Ejecutiva?.

2-¿En caso que se determine que la Dirección Ejecutiva no tiene competencia a qué órgano del IFAM corresponde la competencia para imponer sanciones administrativas disciplinarias contra aquel funcionario?.”

Adjunta al efecto la opinión vertida por la Dirección Jurídica de esa Institución que concluye:

“La Junta no tiene competencia para ejercer una autoridad disciplinaria contra un funcionario que actualmente no depende jerárquicamente de ella aunque en el pasado ejerció como Director Ejecutivo.

La Dirección Ejecutiva tiene la competencia para ejercer la potestad disciplinaria contra todo subalterno no dependiente de la Junta Directiva.

Por tal razón, corresponde a la Dirección Ejecutiva investigar y eventualmente sancionar a sus subalternos por faltas cometidas, debidamente comprobadas mediante un debido proceso.”

II-        FONDO DEL ASUNTO.

En primer lugar, es importante tener presente que la competencia es “el complejo de funciones atribuido a un órgano administrativo, o como la medida de la potestad atribuida a cada órgano.” [1] Por ello debe traerse a colación que para determinar si un órgano es o no competente para realizar un acto específico “(…) el intérprete deberá atenerse, en primer lugar, al texto de la norma pertinente; si la competencia no surge en forma concreta de la letra misma de la norma, debe entonces confrontarse dicha letra con el acto a realizar, a efecto de establecer si la competencia para llevar a cabo éste se desprende o no como consecuencia lógica del texto de la norma (...)". [2]

Desde esa perspectiva, la Ley de Organización del IFAM, N° 4716 del 9 de febrero de 1971, en su numeral 11 inciso a) dispone, en lo que interesa, que el nombramiento, suspensión y remoción con justa causa del Director Ejecutivo es atribución de la Junta Directiva del IFAM. Esta atribución se encuentra plasmada también en el inciso c) del artículo 3 del Reglamento de la Junta Directiva, Presidencia Ejecutiva y Dirección Ejecutiva del IFAM, aprobado por la Junta de ese Instituto mediante acuerdo segundo, artículo cinco de la sesión ordinaria N° 2717 del 13 de agosto de 1997.

Así, la Junta Directiva del IFAM es el superior jerárquico del Director Ejecutivo. Consecuentemente, le compete el ejercicio de la potestad disciplinaria (artículo 102 inciso c) de la Ley General de la Administración Pública -LGAP-). En consonancia con lo cual, es el órgano decisor encargado de determinar las eventuales responsabilidades disciplinarias en que pudiera incurrir un Director Ejecutivo en el desempeño de sus funciones, es decir, el competente para sancionar las eventuales faltas que pueda cometer el Director Ejecutivo a sus deberes jurídicos funcionales regulados en el numeral 20 de la supracitada ley.

Bajo este contexto, la Junta Directiva es la competente para ejercer la potestad disciplinaria en relación con las faltas que pudiera incurrir un Director Ejecutivo en el ejercicio de su cargo, independientemente de si ocupa actualmente el puesto o no, siempre y cuando la determinación de la responsabilidad disciplinaria sea derivada de actos adoptados en su gestión de Director Ejecutivo. Al efecto, ante una consulta similar en relación con el IFAM este Órgano Asesor indicó:

“(…) es a la Junta Directiva la que le compete la determinación de eventuales responsabilidades administrativas o civiles (o incluso ambas) en que pudiera incurrir un Director Ejecutivo en el desempeño de sus funciones, independientemente si ocupa actualmente el puesto o no, en virtud de que la competencia de la Junta Directiva no varía, siempre que la determinación de la responsabilidad sea derivada de actos adoptados en el ejercicio de esas funciones como Director Ejecutivo.“ (Opinión Jurídica N° OJ-040-2007 del 9 de mayo de 2007).

En apoyo de lo que antecede, esta Procuraduría ha manifestado:

“De conformidad con el artículo 26 inciso j) de la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Turismo, Ley Nº 1917 de 30 de julio de 1955, en lo que interesa, es atribución de la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo, el nombramiento y remoción del Gerente, así como la asignación de funciones y deberes, dentro de las prescripciones de la ley. Estos aspectos, son puntualizados, además, en los artículos 30 y siguientes de ese mismo cuerpo normativo.

De esos numerales, especial relevancia para efectos de lo consultado, merece el primer párrafo del artículo 32, en el que se señala que "El Gerente será el responsable ante la Junta Directiva, del eficiente y correcto funcionamiento administrativo de la Institución,…".

De conformidad con la normativa citada, al ser el gerente responsable ante la Junta Directiva de sus actuaciones, es a este último órgano citado, al que le correspondería la determinación de eventuales responsabilidades administrativas o civiles en que pudiera haber incurrido un gerente en el desempeño de sus funciones.

En el presente caso, la norma es clara, pero aún, no siéndolo, ha sido criterio reiterado de este Organo Asesor que: "Por regla general, los Consejos Directivos o Juntas Directivas como normalmente se les llama, son los órganos de mayor jerarquía dentro de los entes descentralizados. No sólo por el hecho de que la mayoría de las leyes les dan esa condición expresa o implícitamente, sino por las atribuciones que les asigna el ordenamiento jurídico. En vista de esta situación, los demás órganos que conforman la organización del ente por servicio, entre ellos las Gerencias Generales, se encuentran sometidos a las potestades que se derivan de la relación jerárquica, entre ellas: la potestad de mando, de nombramiento, de vigilancia, disciplinaria, de revisión y de dirimir conflictos de competencias." (Pronunciamiento OJ-116-99 de 30 de mayo del 2000).

Así, como parte de ese deber de vigilancia, que se deriva de lo dispuesto, a contrario sensu, del artículo 32 supra citado, así como de lo establecido en el artículo 102 inciso b) de la Ley General de la Administración Pública, es la obligación de la Junta Directiva iniciar y resolver los procedimientos administrativos para determinar responsabilidades derivadas de los actos tomados por un Gerente General, cuando considere que sea necesario.

El hecho de que la persona a la que se le intenta determinar alguna responsabilidad ya no ocupe el cargo de Gerente, no varía la competencia del órgano que puede establecerla, sea, la Junta Directiva, siempre que la determinación de la responsabilidad sea derivada de actos tomados en el desempeño de esa función. Ahora bien, el segundo supuesto que usted plantea es que la persona que fue Gerente, y a quien se le pretende imputar alguna responsabilidad, se encuentre ocupando un cargo dentro de la Institución, pero subordinado a un gerente. Se considera que la solución es la misma que en el caso anterior. Si el procedimiento es por eventuales responsabilidades ocasionadas en el ejercicio del cargo del gerente, sigue siendo la Junta Directiva el órgano competente para determinarlas, porque es frente a ésta que tiene responsabilidad de su gestión como gerente.

Nótese que el hecho de que la persona dejara de ocupar el cargo, no modifica el hecho de que, por las actuaciones llevadas a cabo en ejercicio de éste, su responsabilidad sea frente a la Junta Directiva.

De esta forma, le corresponderá a la Junta Directiva, en cualquiera de los dos supuestos, decidir el inicio del procedimiento y dictar el acto final, pudiendo, únicamente, delegar la instrucción del mismo, en el secretario del órgano colegiado, de conformidad, esto último, con lo dispuesto en el artículo 90 inciso e) de la Ley General de la Administración Pública.” (Dictamen N° C-056-2001 del 2 de marzo del 2001). (La negrita no es del original).

Queda claro entonces que el punto determinante para efectos de asignar la competencia reside en que las supuestas faltas ocurrieran durante el ejercicio del cargo de Director Ejecutivo. Es por ello que la competencia de la Junta Directiva se mantiene aun cuando el funcionario se encuentre ocupando un cargo dentro de la Institución pero subordinado a la Dirección Ejecutiva.

Por consiguiente, la Junta Directiva es el órgano decisor para ordenar la instrucción del procedimiento administrativo correspondiente. Ese procedimiento puede ser tramitado por la propia Junta o bien delegar la instrucción en el secretario de ese órgano colegiado (artículo 90 inciso e) de la LGAP).

De ahí que no comparte esta Procuraduría el criterio externado por la Dirección Jurídica de esa Institución que concluye que es la Dirección Ejecutiva la que le compete ejercer la potestad disciplinaria contra un ex Director Ejecutivo por las eventuales responsabilidades desplegadas en el puesto de Director Ejecutivo. Sobre el particular, expone que la Junta Directiva “no tiene competencia para ejercer una autoridad disciplinaria contra un funcionario que actualmente no depende jerárquicamente de ella aunque en el pasado ejerció como Director Ejecutivo.”

La Dirección Jurídica indica que su argumentación jurídica encuentra respaldo en la conclusión tercera del dictamen N° C-056-2001 -arriba parcialmente transcrito-  que señala:

“3.      Si por ley se ha definido el órgano competente para llevar a cabo determinados procedimientos administrativos, o bien, si no hay norma expresa en ese sentido, se le ha otorgado a órganos diversos el ejercicio de la potestad disciplinaria o civil de determinados funcionarios, debe respetarse tal distribución de competencias, y por lo tanto, deben seguirse procedimientos administrativos separados, aún tratándose de los mismos hechos, para los diversos funcionarios a quienes se les intenta determinar alguna responsabilidad.”

Lo anterior no resulta aplicable al asunto que nos ocupa, en virtud de que la potestad disciplinaria de la Junta Directiva en relación con el Director Ejecutivo surge de una norma expresa, a saber los numerales 11 inciso a) de la Ley de Organización del IFAM, 3 inciso c) del Reglamento de la Junta Directiva, Presidencia Ejecutiva y Dirección Ejecutiva del IFAM, y 102 inciso c) de la LGAP. 

De igual forma, obvia la Dirección Jurídica que en el propio dictamen en que funda su criterio se estableció claramente que “El hecho de que la persona a la que se le intenta determinar alguna responsabilidad ya no ocupe el cargo de Gerente, no varía la competencia del órgano que puede establecerla, sea, la Junta Directiva, siempre que la determinación de la responsabilidad sea derivada de actos tomados en el desempeño de esa función.”; parecer que fue reiterado en la opinión jurídica N° OJ-040-2007 del 9 de mayo de 2007.

III-      CONCLUSIÓN.

Con fundamento en los razonamientos expuestos, es criterio de este órgano consultivo lo siguiente:

Es la Junta Directiva del IFAM quien ostenta la competencia -órgano decisor- para la determinación de eventuales responsabilidades administrativas-disciplinarias en que pudiera incurrir un Director Ejecutivo en el desempeño de sus funciones, independientemente de si éste ocupa actualmente el puesto o no, en virtud de que la competencia de la Junta Directiva no varía, siempre y cuando que la determinación de la responsabilidad sea derivada de actos adoptados en el ejercicio de esas funciones como Director Ejecutivo.

Sin otro particular, deferentemente,

Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy

Procuradora Administrativa

ACACHA/ymc.

CI:           Junta Directiva del IFAM.