C-250-2007

25 de julio de 2007

Señor

Bernardo Portuguéz Calderón

Secretario del Consejo Municipal

Municipalidad de Cartago

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio, sin número, de fecha 28 de junio del 2007, recibido en esta Procuraduría el 3 de julio pasado.

I.          Objeto de la consulta

Mediante el oficio reseñado, se transcribe el acuerdo tomado por el Concejo Municipal de la Municipalidad de Cartago en la sesión ordinaria del 19 de junio del año en curso, artículo número 11 del acta número 87-07, mediante el cual plantea la siguiente consulta:

“ARTÍCULO 11°.- CONSULTA PRESTAMO DE EQUIPO COMPUTO A MUNICIPALIDAD DE ALVARADO.-

Se conoce informe presentado por el Alcalde Municipal, AM-I-1596-2007, del 14 de junio del 2007, elevado a conocimiento del Consejo Municipal, dictamen rendido por el Jefe del Departamento Jurídico Municipal, en oficio AJM-210-2007, del 8 de junio del 2007, sobre lo acordado por el Consejo en el artículo 8° del acta N°  75-07, del 24 de abril del año en curso, en el cual se conoció oficio AMA-200-4-2007, del 17 de abril del 2007, suscrito por Ángel Raquel López Gómez, Alcalde Municipal del Cantón de Alvarado, solicitando a esta Municipalidad el préstamo de equipos de cómputo, ya que el sistema de informática en la Municipalidad de Alvarado ha colapsado y no hay presupuesto ni financiación disponible para la adquisición de un nuevo equipo. Al respecto, dice el dictamen AJM-210-2007: … La solicitud de referencia, debe analizarse al amparo de los artículos 1, 2 y 3 del Código Municipal. Estas normas establecen que el municipio son los vecinos que residen en un mismo cantón, promueven y administran sus propios intereses a través del gobierno local, siendo la municipalidad una persona jurídica estatal, con patrimonio propio  y personalidad y capacidad para actuar y cumplir sus fines. Tiene además una jurisdicción territorial definida. De conformidad con lo anterior, los recursos de la Municipalidad de Cartago, están en función de los intereses locales. Se incluyen en ese sentido los equipos de cómputo propiedad de la Municipalidad de Cartago, que no podrían ser objeto de préstamo a otra persona que está fuera de la jurisdicción territorial de la Municipalidad de Cartago. En razón de lo expuesto, la solicitud contenida en el artículo 8° del Acta N° 75-07, del 24 de abril del 2007, no procede.-. Se discute ampliamente el dictamen referido.- Se acuerda por unanimidad: Consultar a la Procuraduría General de la República, si una Municipalidad puede formular y celebrar convenios de préstamo de equipo de cómputo en desuso a otra Municipalidad, a la luz de lo dispuesto en los artículos 9 y 62 del Código Municipal(…).”  (Lo resaltado no es del original).

De conformidad con el acuerdo trascrito, se desprende que el criterio que se solicita se circunscribe a determinar si las corporaciones municipales pueden suscribir o no  convenios de préstamo de equipo, de conformidad con las disposiciones del Código Municipal, y si dentro de éstos pueden incluirse préstamos de bienes fuera del ámbito territorial de la Municipalidad.

Se aporta criterio legal emitido mediante oficio número AJM-210-2007 de 8 de junio del 2007, el cual se refiere a la solicitud planteada por la Municipalidad de Alvarado a la municipalidad consultante sobre la posibilidad de que la primera preste equipo de cómputo a la segunda. Dicho oficio rechaza la solicitud indicada, señalando que ésta resulta improcedente por tratarse de un préstamo fuera de la jurisdicción territorial de la Municipalidad de Cartago. 

II.                                         Sobre la competencia de las municipalidades para suscribir convenios

Nuestra Constitución Política, en sus  artículos 169 y 170, establece el régimen municipal como una modalidad de descentralización territorial, otorgando a las corporaciones municipales un carácter autónomo para la administración de los intereses y servicios locales. Se trata, en los términos de la Sala Constitucional, de “entidades territoriales de naturaleza corporativa y pública no estatal, dotadas de independencia en materia de gobierno y funcionamiento” (ver voto número 5445-99).

Respecto a la autonomía con que se ha dotado constitucionalmente a las municipalidades, el alto Tribunal Constitucional ha señalado:

“(...) IV.- AUTONOMÍA MUNICIPAL. Generalidades. Gramaticalmente, es usual que se diga que el término "autonomía", puede ser definido como " la potestad que dentro del Estado pueden gozar municipios, provincias, regiones u otras entidades de él, para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno propios". Desde un punto de vista jurídico-doctrinario, esta autonomía debe ser entendida como la capacidad que tienen las Municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinada localidad (el cantón, en nuestro caso). Así, algún sector de la doctrina ha dicho que esa autonomía implica la libre elección de sus propias autoridades; la libre gestión en las materias de su competencia; la creación, recaudación e inversión de sus propios ingresos; y específicamente, se refiere a que abarca una autonomía política, normativa, tributaria y administrativa, definiéndolas, en términos muy generales, de la siguiente manera: autonomía política: como la que da origen al autogobierno, que conlleva la elección de sus autoridades a través de mecanismos de carácter democrático y representativo, tal y como lo señala nuestra Constitución Política en su artículo 169; autonomía normativa: en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio); autonomía tributaria: conocida también como potestad impositiva, y se refiere a que la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política cuando así corresponda; y autonomía administrativa: como la potestad que implica no sólo la autonormación, sino también la autoadministración y, por lo tanto, la libertad frente al Estado para la adopción de las decisiones fundamentales del ente. Nuestra doctrina, por su parte, ha dicho que la Constitución Política (artículo 170) y el Código Municipal (artículo 7 del Código Municipal anterior, y 4 del vigente) no se han limitado a atribuir a las municipalidades de capacidad para gestionar y promover intereses y servicios locales, sino que han dispuesto expresamente que esa gestión municipal es y debe ser autónoma , que se define como libertad frente a los demás entes del Estado para la adopción de sus decisiones fundamentales. Esta autonomía viene dada en directa relación con el carácter electoral y representativo de su Gobierno (Concejo y Alcalde) que se eligen cada cuatro años, y significa la capacidad de la municipalidad de fijarse sus políticas de acción y de inversión en forma independiente, y más específicamente, frente al Poder Ejecutivo y del partido gobernante. Es la capacidad de fijación de planes y programas del gobierno local, por lo que va unida a la potestad de la municipalidad para dictar su propio presupuesto, expresión de las políticas previamente definidas por el Concejo, capacidad, que a su vez, es política. Esta posición coincide con la mayoritaria de la doctrina, en la que se ha dicho que el rango típico de la autonomía local reside en el hecho de que el órgano fundamental del ente territorial es el pueblo como cuerpo electoral y de que, consiguientemente, de aquél deriva su orientación política-administrativa, no del Estado, sino de la propia comunidad, o sea, de la mayoría electoral de esa misma comunidad, con la consecuencia de que tal orientación política puede diverger de la del Gobierno de la República y aún contrariarla, ahí donde no haya correspondencia de mayorías entre la comunidad estatal y la local; o bien, que la autonomía política es una posición jurídica, que se expresa en la potestad de conducir una línea política propia entendida como posibilidad, en orden a una determinada esfera de intereses y competencias, de establecer una línea propia de acción o un programa propio, con poderes propios y propia responsabilidad acerca de la oportunidad y la utilidad de sus actos.(…)”  (Sala Constitucional. Voto N° 5445-99 de 14 de julio de 1999. El subrayado no es del original).

De lo indicado, se  desprende que constitucionalmente la Municipalidad es una entidad jurídica que goza de plena capacidad para gestionar y promover las actuaciones necesarias para el cumplimiento de sus fines, dado su carácter autónomo. No obstante, su actuación debe sujetarse al ordenamiento jurídico y debe estar en consonancia con la satisfacción de los intereses del cantón.

A nivel legal, el Código Municipal, Ley número 7794 de 30 de abril de 1998, recoge los principios establecidos en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, conceptualizando a la municipalidad como una  entidad pública, territorial, autónoma y de base corporativa, siendo elementos propios de la misma la población, el territorio y su respectivo gobierno -artículos 1, 2, 3, y 4 del referido Código-.

En relación, propiamente, con el tema de la competencia de dichas corporaciones para suscribir convenios, debemos remitirnos a lo dispuesto en los artículos 4 inciso f), 9  y 13  inciso e) del Código Municipal, que al efecto disponen:

"Artículo 4.- La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política. Dentro de sus atribuciones se incluyen: (...)

f) Concertar, con personas o entidades nacionales o extranjeras, pactos, convenios o contratos necesarios para el cumplimiento de sus funciones (…)".

  Artículo 9.- Las municipalidades podrán pactar entre sí convenios cuyo objeto sea facilitar y posibilitar el cumplimiento de sus objetivos o su administración, a fin de lograr una mayor eficacia y eficiencia en sus acciones.

 Artículo 13.- Son atribuciones del Concejo: (...)  

e) Celebrar convenios, comprometer los fondos o  bienes y autorizar los egresos de la municipalidad, excepto los gastos fijos y la adquisición de bienes y servicios que estén bajo la competencia del alcalde municipal, según el reglamento que se emita, el cual deberá cumplir con los principios de la Ley de Contratación Administrativa, No. 7494, de 2 de mayo de 1995 y su reglamento. (…)” (El subrayado  no es del original).

Las normas antes trascritas disponen con claridad que las corporaciones municipales pueden pactar entre sí, o con otras entidades nacionales o extranjeras, convenios o contratos, a efecto de facilitar la consecución, eficiente y eficaz, de sus  funciones y objetivos.

En ese sentido, valga mencionar que los convenios entre instituciones, han sido definidos como “… una de las técnicas de carácter bilateral que se emplean para conseguir la coordinación interadministrativa a través de las relaciones de colaboración y cooperación entre distintos sujetos públicos….”  (Federico Castillo Blanco, Estudio sobre las Administraciones Públicas, Editorial COMARES, Granada, 1996, p74)[1].

Asimismo, la Contraloría General de la República los reconoce como un medio a través del cual una entidad puede suplir necesidades de distinta índole, que de otra forma no pueden ser satisfechas por ella misma. Al respecto, dicho órgano Contralor ha apuntado, refiriéndose a los convenios de cooperación, lo siguiente:

“(…) Los Convenios de Cooperación Interinstitucional son aquellos acuerdos suscritos entre dos o más entes públicos, con miras a lograr una interrelación que se traducirá en última instancia en un mejoramiento en la calidad y eficiencia de la prestación del servicio público, concretizados a través de relaciones de colaboración y cooperación, en la que ambas partes intervienen en una situación de igualdad, puesto que no se justifica una situación de privilegio de una entidad frente a la otra.

En este sentido, las partes deben plantear los objetivos conjuntos como los beneficios que conllevará la suscripción del convenio a favor del interés público, no sin antes señalar el fundamento legal con que cuentan para la formalización del mismo.

Lo anterior, por cuanto si bien es cierto, los convenios de cooperación se encuentran excluidos de observar los procedimientos de contratación administrativa, no implica que las administraciones no deban actuar dentro del marco de su competencia, previa verificación de una norma legal expresa que las autorice para ello, todo de acuerdo con el principio de legalidad, consagrado en los numerales 11 de la Constitución Política y 11 de  la Ley de Administración Pública….” (Contraloría General de la República, Oficio N° 01655 del 14 de febrero del 2005).

De lo hasta aquí expuesto, es dable afirmar que las municipalidades se encuentran legalmente facultadas para suscribir convenios entre sí, e inclusive a nivel interinstitucional. Convenios que, en muchos casos, responden a relaciones de cooperación.

Ahora bien, habiéndose establecido la posibilidad de suscripción de convenios por parte de las corporaciones municipales, procedemos a referirnos propiamente a lo que es objeto de consulta, sea la viabilidad de suscribir convenios de préstamo de bienes muebles, como es el caso de equipo de cómputo en desuso, entre corporaciones municipales.

III.        Sobre el fondo

Tal y como se indicó en líneas que preceden, los artículos 4 inciso f), 9 y 13 inciso e) del Código Municipal dejan claramente establecida la posibilidad de las corporaciones municipales de suscribir convenios entre sí, a efecto de facilitar la consecución de sus intereses.

En ese sentido, el artículo 62 del Código Municipal establece expresamente la facultad de las municipalidades de disponer de su patrimonio a través de la celebración de  toda clase de actos o contratos permitidos por este Código y la Ley de Contratación Administrativa. Señala el referido numeral lo siguiente:

“Artículo 62.-

La municipalidad podrá usar o disponer de su patrimonio mediante toda clase de actos o contratos permitidos por este código y la Ley de Contratación Administrativa, que sean idóneos para el cumplimiento de sus fines.

Las donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles, así como la extensión de garantías a favor de otras personas, solo serán posibles cuando  las autorice expresamente una ley especial. Podrán darse préstamos o arrendamientos de los recursos mencionados, siempre que exista el convenio o el contrato que respalde los intereses municipales (...)". (El subrayado no es del original).

Partiendo de lo dispuesto en el artículo 62 antes trascrito, es claro que las municipalidades pueden disponer de su patrimonio, mediante actos o contratos autorizados por el Código Municipal y Ley de Contratación Administrativa, y siempre que sean considerados idóneos para el cumplimiento de sus fines, encontrándose dentro de tales actos el de préstamo o arrendamiento en los que debe mediar, para que exista, un convenio o contrato.

En ese sentido, el equipo de cómputo propiedad de la municipalidad debe considerarse como bienes muebles que forman parte de su patrimonio, y como tales, pueden ser objeto de disposición por la corporación municipal mediante la suscripción de contratos de préstamo.

Dichos bienes deberán estar debidamente registrados e inventariados por parte de la corporación municipal, incluyendo aquellos que sean declarados en desuso. Al respecto, cabe indicar, que tal termino refiere, precisamente, a equipo que no se encuentra en uso (para efectos ilustrativos, referimos a la definición establecida en Reglamento para el Registro y Control de Bienes de la Administración Central Decreto Ejecutivo 30720 del 26 de agosto de 2002, que se señala: “Desuso: falta de uso”), de manera que disponer de éstos, en modo alguno, conlleva la desmejora del servicio público.

Ahora bien, a pesar de que la normativa general, a la que se ha hecho referencia anteriormente, permite la suscripción de convenios de préstamo, es necesario analizar el caso de la Municipalidad consultante, toda vez que ésta emitió un reglamento que regula expresamente el préstamo de sus bienes. 

En ese sentido, mediante acuerdo del Consejo Municipal de la consultante, tomado en la sesión ordinaria  celebrada el día 12 del abril del 2005,  artículo número 30, consignado en el acta número 209, se aprobó el Reglamento denominado “Reglamento para el préstamo y uso de bienes propiedad de la Municipalidad del Cantón Central de Cartago para Usos Particulares”,  normativa que regula la posibilidad de esa corporación de dar en préstamo bienes de su patrimonio a particulares (artículo 3), organizaciones comunales, instituciones públicas o privadas (artículo 4 en relación al numeral 15) siempre y cuando ese acto no conlleve la desmejora del servicio público que realiza, y siempre que dicha actuación se formalice mediante un convenio o contrato que respalde los intereses municipales.

De la lectura del articulado de dicho reglamento, es dable afirmar, que el préstamo en él previsto fue sujetado por parte de las autoridades de esa Municipalidad, a que éste se realice dentro del territorio de su jurisdicción.

Esta afirmación se funda en los artículos 1, 4, y 16 del reglamento de comentario, los cuales  refieren a que cuando los particulares, o entidades previstas en el reglamento, necesiten realizar actividades de interés público que requieren el uso de implementos municipales, dentro del cantón central de Cartago o de un distrito, podrán realizar la solicitud respectiva, siguiendo el procedimiento previsto en la regulación citada.

Esta delimitación espacial restringe la posibilidad de suscripción de convenios o contratos de préstamo, cuando los bienes objeto de tales contratos, propiedad de la Municipalidad de Cartago, deban desplazarse fuera de su circunscripción territorial.  De suerte que, tal situación imposibilita la suscripción de esos,  quedando vedada la posibilidad de esa corporación de disponer de sus bienes muebles más allá de sus propios límites territoriales.

No esta de más indicar, que el Reglamento de cita, al tratarse de una norma válidamente emitida y vigente, resulta de plena aplicación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley General de la Administración Pública, de suerte que, esa corporación municipal, no puede derogarlo ni desaplicarlo para casos concretos[2].

De conformidad con lo indicado, y en vista de  la regulación especial que posee la Municipalidad de Cartago para  la disposición de bienes muebles de su propiedad, es dable concluir que  no es posible que esa corporación municipal suscriba un convenio o contrato de préstamo de bienes con otra municipalidad.

IV.        Conclusión

De conformidad con las anteriores consideraciones este Órgano Asesor Consultivo concluye que, en atención a lo dispuesto en  los artículos 9 y 62 del Código Municipal, es posible que las municipalidades realicen convenios entre sí, para el préstamo de bienes muebles.

Sin embargo, en el caso de la Municipalidad consultante el “Reglamento para el préstamo y uso de bienes propiedad de la Municipalidad del Cantón Central de Cartago para Usos Particulares”, circunscribe el préstamo a actividades que se realicen dentro del cantón, lo que le imposibilita la realización de convenios de préstamos de bienes de su propiedad con otras municipalidades.

De usted, atentamente;

Sandra Sánchez Hernández                     María del Rosario León Yannarella

Procuradora Adjunta                               Abogada de Procuraduría

Ssh/mly/acz