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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 317 del 10/09/2007
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 317
 
  Dictamen : 317 del 10/09/2007   

C-317-2007


10 de setiembre de 2007


 


Señora


Nydia Arroyo Mora


Secretaria del Concejo Municipal


Municipalidad de Vázquez de Coronado


 


Estimada señora:


 


            Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, nos referimos a sus oficios CM-862-2006, de fecha 31 de octubre del 2006; y CM-1057-2006, de fecha 19 de diciembre del 2006.   Previo a entrar a pronunciarnos sobre el fondo de lo solicitado, sírvase aceptar nuestras disculpas por la tardanza que ha tenido la tramitación de las consultas de mérito, motivado en el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.


 


I.                   Planteamiento de la consulta.


 


En el oficio CM-862-2006, se nos indica que la el Concejo municipal en sesión ordinaria 026 celebrada el 23 de octubre del 2006, adoptó el siguiente acuerdo:


 


“Acuerdo 2006-026-037:  Realizar consulta a la Procuraduría General de la República para que evacué las siguientes interrogantes:


1.         ¿Cuál es el contenido técnico jurídico de los conceptos de venta de licor como “Actividad Principal” y “Actividad Secundaria”, utilizado en el inciso c) del artículo 9 del Reglamento a Ley (sic) de Licores?  ¿Cuáles son sus características y diferencias?


2.         En el caso de los Restaurantes autorizados a la “venta de licor como actividad secundaria”:  ¿Implica ello que no es posible expender licores si en conjunto con su venta no se realiza la venta de comidas? ¿Excluye ello que se pueda vender licor en forma principal en una barra adjunta al Restaurante o en las mismas mesas del mismo, aún y cuando globalmente la venta de comida sea superior a la venta de licor?  ¿Excluye ello la posibilidad de que el Restaurante cuente con un menú de “bocas”?  ¿Está variando la actividad para la cual fue autorizado a funcionar el Restaurante que expende licor con independencia de que el mismo se acompañe de comida o bien que la venda en modalidad de “bocas”?


3.         ¿Constituye el inciso c) del artículo 9 del Reglamento a la Ley sobre la venta de Licores una excepción a las distancias establecidas en el inciso a) de ese mismo artículo?  ¿Implicaría el mismo que en zonas exclusivamente residenciales es posible autorizar la operación de Restaurantes con actividad secundaria de venta de licor sin observar las distancias establecidas en el inciso a) del artículo 9 del Reglamento a la Ley sobre la Venta de Licores?  ¿Qué debe entenderse por el concepto de “Zonas Exclusivamente Residenciales”?


 


            Por su parte, en el oficio CM-1057-2006 del 19 de diciembre del 2006, se nos informa que el Concejo Municipal adoptó, en sesión ordinaria 033 del 11 de diciembre del 2006, el siguiente acuerdo:


 


“Acuerdo 2006-033-021:  Se aprueba informe de la Comisión de Asuntos Jurídicos, referente a la consulta sobre venta de licor en restaurantes, se acoge la recomendación de dicha comisión, y se eleva la consulta a la Procuraduría General de la República, conjuntamente con el Dictamen LE-500-145-2006 del 26 de setiembre, 2006, suscrito por el Lic. Gustavo Solís Vega, Abogado Municipal.  ACUERDO.  Cuenta con siete votos afirmativos.”


 


            Constata esta Procuraduría que ambas gestiones tienen como fundamento el mismo criterio de la asesoría legal de la Corporación, sólo que en el primer caso se adoptan, por el propio Concejo Municipal, las interrogantes que considera pertinentes el departamento indicado, y que fueran transcritas anteriormente.   Por ende, es posible dar una respuesta única a ambas gestiones, dada la identidad de motivo que está en la base de la consulta formulada.


 


II.                Sobre la distinción entre “actividad principal” y “actividad secundaria” en la regulación de las patentes de licores.


 


La distinción a que alude el título del presente acápite encuentra su asidero en la redacción de los artículos 9, 10, y 14 del Reglamento a la Ley sobre la Venta de Licores (Decreto Ejecutivo N° 17757-G de 28 de setiembre de 1987).   Por su parte, en la Ley sobre la Venta de Licores (Ley N° 10 de 7 de octubre de 1936 y sus reformas), no se hace mención a éstas modalidades para el expendio de licor.   Sin embargo, sí encontramos una referencia, de rango legal, en la Ley ° 7633  de 26 de setiembre de 1996 (Regulación de horarios de funcionamiento en expendios de bebidas alcohólicas), en tanto, en sus numerales 1°, 2, 3 y 5, se prescribe:


 


“ARTICULO 1.- Prohibición


Prohíbese la venta de bebidas alcohólicas a menores de edad, así como su permanencia en establecimientos cuya actividad principal consista en venderlas para ser consumidas ahí mismo.”


 


“ARTICULO 2.- Categorías de negocios


Con el propósito de fijar los horarios para la venta y el expendio de bebidas alcohólicas al mayoreo y al detalle, se establecen las siguientes categorías de negocios:


Categoría A: Cantinas, bares y tabernas sin actividad de baile, que expendan, al detalle, bebidas alcohólicas para ser ingeridas dentro del establecimiento; también las licorerías que expendan bebidas para consumo fuera de él. Solo podrán venderlas entre las 11:00 horas y la medianoche.


Categoría B: Salones de baile, discotecas, clubes nocturnos y cabarés con actividad de baile, que expendan, al detalle, bebidas alcohólicas para consumirlas dentro del establecimiento. Solo podrán vender estas bebidas entre las 16:00 y las 2:30 horas.


Categoría C: Restaurantes, hoteles y pensiones que expendan bebidas alcohólicas para consumo dentro del establecimiento. Solo podrán vender estas bebidas entre las 10:00 y las 2:30 horas.


Categoría D: Supermercados que expendan, al detalle, bebidas alcohólicas para consumo fuera del establecimiento. Solo podrán venderlas entre las 8:00 horas y la medianoche. Se entiende por supermercados los expendios comerciales de mercaderías diversas, en los que la venta de licor no es la actividad principal.


Categoría E: Casas importadoras, fabricantes, distribuidores y almacenes que vendan, al por mayor y al detalle, bebidas alcohólicas en envases herméticamente cerrados para ingerirlas fuera del establecimiento. A esta categoría no se le aplicará restricción alguna en el horario para vender bebidas alcohólicas.


Categoría F: Establecimientos de las categorías A, B y C, declarados de interés turístico en los que se expendan, al detalle, bebidas alcohólicas para ser consumidas allí mismo, que reúnan los requisitos indicados por el Instituto Costarricense de Turismo. Las licencias para esta categoría serán adjudicadas por la respectiva municipalidad, previa aprobación de este Instituto. A esta categoría no se aplica restricción alguna en el horario para vender bebidas alcohólicas. En ningún caso podrá otorgarse esta licencia a hoteles sin registro de huéspedes.


Los negocios que expendan bebidas alcohólicas estarán obligados a colocar, en lugares visibles, rótulos con el horario y las condiciones permitidas para venderlas.”


 


“ARTICULO 3.- Cierre de negocios


Los expendios de bebidas alcohólicas deberán permanecer cerrados los Jueves y Viernes Santos, el día de las elecciones convocadas por el Tribunal Supremo de Elecciones, el día anterior y el siguiente. Asimismo, tendrán que cerrar en las poblaciones donde el Tribunal autorice, de conformidad con la ley, reuniones o mitines.


No obstante la disposición anterior, los negocios que expendan bebidas alcohólicas, sin que esa sea su actividad principal, podrán permanecer abiertos en las fechas antes indicadas, siempre y cuando cierren la sección dedicada a venderlas. Las autoridades correspondientes obligarán a cumplir con lo dispuesto en este artículo mediante el sistema que consideren más eficaz.”


 


            También es oportuno citar diversas disposiciones del Reglamento a la Ley de Regulación de horarios de funcionamiento en expendios de bebidas alcohólicas, contenidas en el Decreto Ejecutivo N° 26084-MP de 7 de abril de 1997, puesto que precisan las características de los locales que expenden licor:


 


Artículo 2°—Para los efectos de aplicación del presente reglamento se establecen las siguientes definiciones:


Cantina, Bares, Tabernas: Aquellos negocios cuya actividad comercial principal es el expendio de licores para su consumo al detalle y dentro del establecimiento, en los cuales no existan actividades bailables o de espectáculos públicos debidamente autorizadas por la Gobernación Provincial y la Municipalidad respectiva.


Salones de baile, discotecas: Aquellos negocios cuya actividad comercial principal y permanente, es el expendio de licores y la realización de bailes públicos con música de cabina o presentación de orquestas, conjuntos o grupos musicales; que cuenten con las dimensiones y medidas de seguridad que las leyes y reglamentos exijan para el desarrollo de la actividad.


Clubes nocturnos y cabaret: Aquellos negocios cuya actividad comercial principal es el expendio de licores y la realización de espectáculos públicos para mayores de dieciocho años, entendidos estos como toda función, representación, transmisión o captación pública que congregue, en cualquier lugar a personas para presenciarla o escucharla; que cuenten con la debida autorización según la ley No 7440.


Restaurantes: Establecimiento gastronómico de expendio de alimentos y bebidas, de acuerdo a un menú de comida nacional ó internacional. Debe contar con salón comedor, caja, muebles, salonero, área de cocción y preparación de alimentos, áreas de bodegas para granos y enlatados, líquidos y licores, envases, cámaras de refrigeración y congelación separadas para mariscos, aves, carnes y legumbres, contando con el equipo necesario para desarrollar la actividad.


Hoteles y Pensiones: Aquellos negocios cuya actividad comercial principal es el alojamiento de personas para pernoctar, cuya diferencia radica en la estructura, dimensiones y reglamentación que las rige, que incluyan como servicio el expendio de licor, y que cumplan con las leyes y reglamentos para el desarrollo de la actividad.


Supermercados: Aquellos negocios cuya actividad comercial principal es la venta de una serie de mercancías, alimentos y productos para el consumo diario de las personas, siendo la actividad de venta de licor secundaria y para su consumo fuera del local de adquisición.


Licorera: Aquel negocio cuya actividad comercial principal es el expendio de licor en envase cerrado, para su consumo fuera del local de adquisición, siempre y cuando dicho consumo no sea en sus inmediaciones.


Casas Importadoras, Fabricantes, Distribuidores y Almacenes que vendan al por mayor y al detalle: Aquellos establecimientos comerciales cuya actividad principal es la venta de licor en bulto cerrado de acuerdo con las regulaciones establecidas y que ocasionalmente vendan licor al detalle sin que esta actividad se constituya en el giro normal del negocio.


Declaratoria Turística: es el acto mediante el cual la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo declara a una empresa o actividad como turística, luego de cumplir con los requisitos "técnicos, económicos y legales que señalen los reglamentos vigentes en la materia.


Negocios expendedores de licores: Aquellos que se dediquen a vender licor, independientemente de la categorización que obtenga, siempre y cuando cuenten con la autorización respectiva del Ministerio de Salud, Municipalidad y la Gobernación Provincial, reuniendo los requisitos que para cada actividad o categorización señalan las leyes y reglamentos vigentes.”


 


“Artículo 4°—Corresponde a las Municipalidades de cada cantón otorgar la categorización prevista en el artículo 2° de la ley No 7633, a los establecimientos comerciales que deseen expender licor.”


 


“Artículo 5°—En caso de duda sobre la clasificación o categorización, se determinará su clasificación con fundamento en los Registros de Patentes de la Municipalidad respectiva, donde consta la actividad o el giro mercantil principal del correspondiente negocio.”


 


“Artículo 6°—En los casos que el establecimiento comercial explote varias actividades, como bar y salón de baile, el horario se determinará conforme a la actividad principal del mismo, no pudiendo gozar de dos horarios distintos de apertura y cierre.”


 


“Artículo 7°—Independientemente  de  la  categoría  del establecimiento comercial queda terminantemente prohibido la permanencia de menores de edad en los lugares destinados exclusivamente al consumo de licores, así como la venta y consumo de licor a menores de edad. En los establecimientos que vendieren otros productos, solo permitirán la entrada a los menores con el fin de que compren otros productos diferentes a los licores y tratándose de los lugares calificados como restaurantes, se permitirá la permanencia de menores, siempre y cuando se ajuste a lo estipulado en el artículo 14 del Reglamento a la Ley de Licores, decreto ejecutivo No 17757-G del 28 de setiembre de 1987.”


 


            Los artículos pertinentes al tema que nos ocupa, del Reglamento a la Ley sobre la Venta de Licores, prescriben:


 


“ARTICULO 9º.- No se permitirá la explotación de ninguna patente de licores en ninguna de sus modalidades (taberna, bar, cantina, licorería, discotecas; salones de baile, marisquerías, venta de pollo, etc.) en los siguientes casos:


a) Si el lugar donde se fuere a explotar la patente no estuviere ubicado a más de cuatrocientos metros de iglesias católicas, instalaciones deportivas y centros de salud de todo tipo, centros infantiles de nutrición o de juegos, guarderías infantiles, escuelas, colegios y otros establecimientos educativos similares, ya sean públicos o privados, de enseñanza preescolar, primaria, secundaria, universitaria, técnica y parauniversitaria y clubes políticos. La medida se establecerá desde el punto más cercano entre el terreno total que ocuparía el negocio y el sitio que interese para los efectos de este inciso, aunque dichos puntos no estuvieren ocupados por construcciones. En igual sentido se entenderá que existen los establecimientos a que se refiere este inciso, aun en el caso de que estuvieren en proyecto formal de construcción.


(Derogado el antiguo párrafo final por el artículo 1º del Decreto Ejecutivo No. 24719 de 30 de noviembre de 1995)


b) (ANULADO por Resolución de la Sala Constitucional Nº 4905-95 de las 15:21 horas del 5 de setiembre de 1995)


c) Si el lugar donde se fuere a explotar la patente estuviere ubicado en zonas exclusivamente residenciales y dedicadas por consiguiente a la habitación familiar. En estas zonas solo se podrá permitir la explotación de una patente de licores en restaurantes en que el expendio de licores es actividad secundaria y no principal. Si la venta de licores se convirtiere en la actividad principal del establecimiento, el Ministerio de Gobernación y Policía estará facultado para suspender la venta de licores en ese lugar.


( El presente inciso fue reformado por el artículo 2º del Decreto Ejecutivo Nº 24719 de 30 de noviembre de 1995)


d) Podrá la Gobernación Provincial valorando la oportunidad y conveniencia, no aplicar las distancias establecidas en el inciso a), cuando se trate de Restaurantes declarados de interés turístico por la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo. Sin embargo, si la venta de licores llegare en algún momento a ser actividad principal y no secundaria, burlándose así la voluntad de la Administración, el Gobernador de Provincia quedará facultado para suspender la venta de licores en aquel lugar.


(Así reformado parcial y tácitamente por el artículo 2º del Decreto Ejecutivo Nº 25289 de 4 de junio de 1996).


NOTA: originalmente fue adicionado por el artículo 3º del Decreto Nº 24719 de 30 de noviembre de 1995)


e) No se aplicarán las restricciones sobre distancias contenidas en el inciso a) de este artículo a aquellos actos públicos como fiestas cívicas, patronales, culturales, ferias y similares que cuenten con el permiso respectivo del Gobernador de la Provincia, quien lo podrá otorgar previa verificación de la existencia del acuerdo municipal que corresponda.


( El presente inciso fue adicionado por el artículo 3º del Decreto Ejecutivo Nº 24719 de 30 de noviembre de 1995)”


 


“ARTICULO 10.- Con excepción de lo dispuesto en los tres incisos del artículo anterior, se podrá permitir la explotación de una patente de licores cuando se presentaren las circunstancias enumeradas, el lugar donde se pretenden instalar fuere parte material y jurídica de un hotel de los definidos en el artículo 4º, inciso a) del Reglamento de la Empresa de Hospedaje Turístico y contare con la respectiva licencia turística del Instituto Costarricense de Turismo. Además el Gobernador estará autorizado y obligado a tomar las medidas del caso para garantizar el orden y la seguridad públicos evitando que el local del caso se convierta en negocio común y corriente de venta de licores.”


 


“ARTICULO 14.- Ningún establecimiento dedicado a la venta de licores puede vender tales productos a los menores de edad ni siquiera cuando sea para el consumo fuera del local. Los establecimientos dedicados sólo a la venta de licores tales como bares y cantinas ni siquiera permitirán la entrada a los menores. Los establecimientos que vendieren otros productos, como las licorerías, sólo permitirán la entrada a los menores con el fin de que compren otros productos diferentes a los licores.  Realizada la compra, deberán hacer abandono inmediato del local. Podrán permanecer los menores en establecimientos como restaurantes, "salones familiares" y similares en donde la venta de licores constituye actividad secundaria y no principal, pero en ningún caso podrán ingerir bebidas alcohólicas. Sin embargo, incluso en lugares, como los citados, en determinadas circunstancias cuando la actividad principal del lugar se observare que tiende sobre todo hacia la venta de bebidas alcohólicas, podrán las autoridades administrativas impedir que los menores de edad permanezcan en dichos sitios, aunque estuvieren en compañía de sus padres o tutores. Los menores de dieciocho años no podrán ser dependientes, mozos, porteros, guardas o de otra manera empleados de un establecimiento dedicado a la venta de licores.


Los menores de edad con su correspondiente permiso de trabajo, pueden laborar en establecimientos donde la venta de licores sea actividad secundaria y no principal como restaurantes, salones familiares y similares. Pero en ningún caso podrán tener entre sus funciones la de servir bebidas alcohólicas.


La violación a las disposiciones del presente artículo puede ser sancionado incluso con el cierre del establecimiento respectivo.”


 


De las anteriores disposiciones podríamos avanzar, tentativamente, algunas ideas básicas para el presente estudio:


 


1.                  Las patentes de licores se explotan en diferentes tipos de locales comerciales, que son sujetos de categorización por las Municipalidades del país.  Dependiendo de la categoría, se fijará el horario en que pueden expender licores.


2.                  Esas categorías definen cual es la actividad principal del establecimiento.  Para determinar la categoría, amén de las características que ya vienen brindadas por el propio Ordenamiento Jurídico, las municipalidades pueden tomar en cuenta los registros de las patentes otorgadas, en cuanto a la actividad que se autorizó a desarrollar al patentado.


3.                  Para el caso del negocio comercial denominado restaurante, su actividad principal no puede transformarse en la venta de licor.  Igual restricción podría imputarse a los hoteles y pensiones, así como a los supermercados.


 


Pese a la aparente tajante distinción entre “actividad principal” y “actividad secundaria” que evidencian las anteriores normas, no está de más destacar que no hay una definición precisa sobre tales conceptos, y mucho menos sobre el tema de cómo, y bajo cuáles parámetros, se puede establecer que haya operado el cambio de uno para otro.   Ausencia de criterio que tampoco puede ser satisfecho con lo que se ha resuelto en vía administrativa, ya sea en pronunciamientos emitidos por esta Procuraduría General en el ejercicio de su función consultiva, como tampoco por el Tribunal Contencioso Administrativo, en su condición de jerarca impropio de las municipalidades.   Al efecto, destacamos los siguientes ejemplos donde, si bien se menciona la distinción, no se precisa su concepto:


 


“Por último un aspecto de comentario que va ligado, tanto desde el punto de vista del negocio de venta de licores, como sobre la venta del producto propiamente, y se refiere a la denominada actividad principal y actividad subsidiara de los supermercados y negocios afines, y la venta del licor en envase cerrado, sin hacer consumo del producto dentro del local comercial.


Ciertamente la Ley de Licores no hace distinción alguna en cuanto a estos aspectos en una forma muy concreta, no obstante del contexto de la ley, así como también del reglamento se colige la conclusión que han externado las funcionarias de la asesoría jurídica del ministerio. Por un lado el artículo noveno del reglamento hace diferencias en cuanto a lo que representa actividad principal y lo que representa actividad secundaria, en tratándose de los establecimientos que expresamente señala la norma. Sin embargo, del contexto de los cuerpos normativos, queda claro que la actividad principal a realizar por un supermercado y negocios afines, lo representa la venta de una serie de mercancías, alimentos, y productos para el consumo diario de las personas, y que dentro de esta actividad, la venta de licores, no representa ni la actividad única, ni la actividad principal del comercio.”  (Dictamen C-132-94 del 16 de agosto de 1994)


 


“De la lectura de ambos artículos se desprende diáfanamente que en la definición de supermercado se encuentran dos características básicas, como son que la venta de licores no constituye la actividad primaria, su razón de ser, o sea, que perfectamente el negocio podría subsistir si se elimina la venta de bebidas alcohólicas, porque no fue éste el motivo o razón que inspiró la actividad lucrativa del supermercado; y también que el consumo de las bebidas alcohólicas adquiridas debe producirse necesariamente fuera del establecimiento; caso contrario estaríamos ya no frente a un supermercado, sino frente a un Taberna, Discoteca, Bar, Cantina, etc.


Los abastecedores y mini supermercados tienen por objeto, al igual que los supermercados, el expendio al detalle de comestibles de uso doméstico, que el cliente se sirve a sí mismo, y luego de ser cancelados, se los lleva del local. Como la normativa que regula los horarios de funcionamiento en expendios de bebidas alcohólicas, se refiere únicamente a los supermercados, se hace necesario, por omisión expresa de la normativa, proceder a su interpretación concluyéndose entonces que lógicamente, al realizar los abastecedores y mini supermercados la misma actividad que los supermercados, estos quedan contemplados dentro de este concepto en forma global.”  (Dictamen C-232-2002 del 6 de setiembre del 2002)


 


“6.    Por último, obsérvese que, tal y como está redactada la norma que se glosa, la sola circunstancia de la declaratoria de interés turístico no viene a implicar una autorización indefinida e inmodificable para el restaurante.  La norma contempla el hecho de que la actividad principal de ese local se convierta en una exclusivamente dirigida a la venta de licor.  En tal caso, se autoriza a la revocatoria de la ubicación concedida.  Es claro, para esta Procuraduría General, que tal atribución se indica como una medida de garantía de que el local efectivamente va a tener una actividad principal dirigida a la venta de comida, con determinadas características de calidad y servicios, que lo hacen promocionable para los turistas que visitan al país.   Pero ni aún esa circunstancia podría desconocer el hecho de que, ante un incremento de la actividad secundaria de venta de licores, al punto que supere a la principal de la comida, deba revocarse la autorización en aras de respetar los parámetros legítimos y constitucionalmente válidos que contiene el inciso a) del precitado artículo 9, evitando así el fraude de ley y haciendo efectivo el principio jurídico de la buena fe (artículos 20 y 21 del Código Civil).”   (Opinión Jurídica O.J.-147-2005 del 26 de setiembre del 2005)


 


            Por su parte, observamos los siguientes criterios emanados del Tribunal Contencioso Administrativo:


 


II).- Manifiesta el recurrente que la decisión de la Municipalidad de Naranjo, de denegarle licencia para explotar el negocio de su propiedad denominado "Disco Club Forever" es ilegal, pues no se tomó en consideración que no sólo tiene ya una patente para funcionar como discoteca, sino que cuenta con declaratoria turística por parte del Instituto Costarricense de Turismo y la necesaria autorización de uso de suelo   por parte de la Dirección de Urbanismo.- Que además cuenta con permiso de funcionamiento expedido por el Área Rectora de Salud de ese cantón. Expresa que: "… no comprendo la razón por la que no se quiere que yo pueda distribuir bebidas con contenido alcohólico   en ese negocio, no obstante que esa no sería la actividad principal e igualmente que inteligentemente analizadas las cosas y sin discusión no resulta posible en nuestro medio operar un negocio de   discoteca si no se puede disponer también de las actividades de restaurante y expendio de bebidas alcohólicas para consumo dentro de ese negocio por la falta evidente de interés de los eventuales clientes y consecuentemente la no rentabilidad del negocio que se dice …" .-


 III).- La solución dada por el Municipio a la solicitud del señor Villalobos Vargas se ajusta a derecho, y así debe declararse.- El negocio para el que se solicitó licencia de bar- restaurante, se denomina Disco Club Forever, y se ubica al costado Norte del mercado municipal de Naranjo, valga decir, a escasos ciento cincuenta metros de la iglesia católica del lugar y a doscientos cincuenta metros de la escuela, razón por la cual, de conformidad con la normativa vigente - numerales 9 incisos a) y d) del Reglamento a la Ley de Licores-, la autorización para el expendio de bebidas alcohólicas sólo podría concederse, "… cuando se trate de Restaurantes declarados de interés turístico por la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo" , y siempre que la venta de licor sea actividad secundaria y no principal (inciso d. indicado).- Adviértase que don Melvin posee licencia para utilizar el lugar como discoteca, y lo que pretende es seguir laborando como tal y adicionarle el servicio de restaurante y la venta de licor, lo que no resulta admisible.- La posibilidad de desaplicar las distancias establecidas en el inciso a), a saber, los "cuatrocientos metros de iglesias católicas, instalaciones deportivas, centros de salud de todo tipo, centros infantiles de nutrición o de juego, guarderías infantiles, escuelas, colegios y otros establecimientos educativos similares, ya sean públicos o privados, de enseñanza preescolar, primaria, secundaria, universitaria, técnica y parauniversitaria y clubes políticos", está prevista únicamente para el caso de "restaurantes" que tengan el expendio de licor como actividad secundaria, no así para otro tipo de establecimientos, como lo sería una discoteca, en la que, como bien lo señala el recurrente, la venta de licor sería lo esencial.- En tales circunstancias, es lo cierto que bien podía la corporación naranjeña denegar la autorización -como lo hizo-, sin que para ello fuera obstáculo la declaratoria turística de que goza el negocio, o la existencia de permisos de uso de suelo y de funcionamiento; pues la emisión de tales actos no hace desaparecer el defecto apuntado.-


  IV).- No está demás señalar, que la regulación de la venta de bebidas alcohólicas, y muy especialmente la referente a las distancias mínimas que deben existir entre los negocios que las expenden y otros lugares, como iglesias y centros educativos, se fundan en un altísimo interés público, constituyen una forma de tutelar la seguridad, salubridad y moralidad, y se yerguen como manifestación clara y legítima del poder de policía constitucionalmente conferido al Estado y los entes públicos menores (artículo 140 inciso 6) de la Carta Fundamental).- En esa medida, toda excepción a dichas limitaciones, ha de interpretarse restrictivamente, pues no es posible -al menos no sin poner en riesgo aquellos altos valores-, extenderla a otros supuestos, fuera de los expresamente establecidos por la normativa vigente.- Así las cosas, si el decreto 17757-G de 28 de setiembre de 1987 -Reglamento a la Ley de Licores-, únicamente se refiere a los "restaurantes declarados de interés turístico" , y en el caso concreto, el apelante lo que pretende es poner en marcha   una discoteca y dentro de ella, brindar servicio de restaurante y venta de licor, resulta evidente que se colocó fuera del supuesto que se ha señalado. Tal y como correctamente lo indicó la Municipalidad en el acuerdo combatido, sólo si se desecha la intención de mantener el lugar como Discoteca, sería posible conceder la autorización para el funcionamiento del restaurante, ya que es esa la única forma de invocar, válidamente, la disposición reglamentaria que se cita en el recurso, pero ello no es lo que ha acontecido en el caso bajo examen.-  (Sentencia N° 216-2005 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA. a las diez horas veinte minutos del dieciocho de mayo del dos mil cinco)


 


III).- OBJETO DEL RECURSO: se acude ante este Tribunal al estimar la empresa recurrente que, no ha infringido las condiciones que autorizaron la operación de la patente de licores -actividad secundaria- en su negocio. Señala que, en su establecimiento comercial se mantiene como actividad principal el Restaurante y la actividad de venta de licores es secundaria, razón por la cual resulta improcedente la prevención que se ha realizado, puesto que ha actuado ajustado al ordenamiento jurídico. 


IV).- En primer término debe señalarse que, la cadena recursiva inició por el recurso interpuesto contra la actuación de cierre del local comercial de la recurrente por el Departamento de Patentes, merced a que en vista realizada al establecimiento, de acuerdo con la información consignada en el acta N° 38983 (folio 102) los clientes del establecimiento consumían exclusivamente licor y a que, el nombre comercial habí­a sido modificado para resaltar dentro del mismo la actividad de bar. La articulante no presentó ante este Tribunal  ninguna probanza que desvirtuara lo consignado en la referida acta, limitándose a indicar en su recurso que mantiene la actividad de restaurante como principal, sin procurar ninguna prueba al respecto. El Tribunal estima que, de los indicios que se desprenden de la referida acta, que no han sido desvirtuados en este proceso recursivo, se extrae claramente que efectivamente operó una modificación de la actividad principal autorizada  para "restaurante" y que, esa situación se refleja en el nuevo nombre del establecimiento que indica al consumidor que, en ese lugar, se realiza preferentemente la actividad de Bar, al denominarse ahora el establecimiento  "Bar y Grill". Cuando el inspector municipal llegó al establecimiento de la recurrente, los clientes del lugar consumían exclusivamente licor, lo que evidencia que la actividad de comidas pasó a ser secundaria. Tampoco acreditó la articulante haber comunicado al gobierno local el cambio de actividad,  ni de nombre comercial, tal y como lo estableció el punto cinco de la resolución 465-L-03 en que se lee " En caso de que se varí­en las condiciones bajo las que se ha emitido la presente resolución, deberá comunicarse a la administración municipal a efecto de que se valoren los cambios y se analice la conveniencia de autorizar la variación o de revocar el permiso concedido". Para el Tribunal, efectivamente se produjeron variaciones importantes en la actividad comercial de la recurrente, ya que la patente de licores cuyo traslado autorizó al Alcalde local, lo fue para que fuese explotada en forma secundaria a la venta de comidas, en el establecimiento de restaurante denominado "pollo campesino", sin embargo, ahora esa misma patente se explota bajo otro nombre comercial, el que como se indicó, destaca en primer término la actividad de Bar. Resulta en consecuencia ajustada al bloque de legalidad, la actuación de la corporación josefina, quien en el ejercicio de sus competencias ha prevenido adicionalmente a la recurrente que se mantenga operando como principal la  actividad de "restaurante", caso contrario procederá a categorizarla como "bar" de manera oficiosa, lo que admite la Ley N° 7633, que encomienda a los gobiernos locales fiscalizar el cumplimiento de las categorizaciones y los horarios que ella misma establece para las distintas actividades en que se expende licor (artí­culo 4).”  (Sentencia N° 11-2007, TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION TERCERA, a las diez horas treinta y cinco minutos del doce de enero del dos mil siete.  Lo resaltado no corresponde al original.)


 


            Con fundamento en lo hasta aquí expuesto, es claro para esta Procuraduría General que debe sentarse un criterio de distinción entre los conceptos de actividad principal y secundaria, en el tema de la venta de licores, para el caso específico de los restaurantes –tipo de negocio comercial que expende licor aunque con una actividad principal no relacionada con la venta de ese producto-[1].   Proceso de interpretación que debe sujetarse a los parámetros que brinda el propio Ordenamiento Jurídico (artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública y artículo 10 del Código Civil), así como a parámetros fijados por la doctrina:


 


"El aspecto jurídico que es sometido a nuestro análisis debe enfocarse desde varios puntos de vista, lo cual es acorde con la función de interpretación del Ordenamiento Jurídico. No está de más recordar que, sobre esa función, se ha indicado por parte de la doctrina:


a.    EL SENTIDO LITERAL. Toda interpretación de un texto ha de comenzar con el sentido literal. Por tal entendemos el significado de un término o de una unión de palabras en el uso general del lenguaje o, en caso de que sea constatable un tal uso, en el uso especial del lenguaje de quien habla, aquí en el de la ley respectiva. El enlace con el uso del lenguaje es el más evidente, porque se puede aceptar que aquél, que quiere decir algo, usa las palabras en el sentido en que comúnmente son entendidas. El legislador se sirve del lenguaje general porque y en tanto se dirige a los ciudadanos y desea ser entendidos por ellos." (...)


b.    LA CONEXIÓN DE SIGNIFICADO DE LA LEY. Cuál de las múltiples variantes de significado que pueden corresponder a un término según el uso del lenguaje hace al caso cada vez, resulta, por regla general, aunque no siempre con toda exactitud, del contexto en que es usado. La conexión de significado de la ley determina, en primer lugar, que se comprendan de la misma manera las frases y palabras individuales; como también, al contrario, la comprensión de un pasaje del texto es codeterminado por su contenido. (...) El sentido de la norma jurídica particular sólo se infiere, las más de las veces, cuando se le considera parte de la regulación a que pertenece." (...)


c.     CRITERIOS TELEOLÓGICOS-OBJETIVOS. Los fines que el legislador intenta realizar por medio de la ley son, en muchos casos, aunque tampoco en todos, fines objetivos del Derecho, como el aseguramiento de la paz y la justa resolución de los litigios, el "equilibrio" de una regulación en el sentido de prestar la máxima atención a los intereses que se hallan en juego, la protección de los bienes jurídicos y un procedimiento judicial justo.


Además de ello, la mayoría de las leyes aspiran a una regulación que sea "conforme con la cosa". Sólo cuando se supone esta intención en el legislador, se llegará, por la vía de la interpretación, a resultados que posibilitan una solución adecuada." (...) (LARENZ, Karl; Metodología de la Ciencia del Derecho, Barcelona, Editorial Ariel, 1980, pp. 316, 325, 331-332).


Aunado a esto, téngase presente lo dicho por María Luisa Balaguer Callejón, en su obra Interpretación de la Constitución y el Ordenamiento Jurídico (Madrid, Editorial Tecnos, 1997, pág. 115) en lo referente al tema de la interpretación de la ley partiendo de la fuente normativa.


"La interpretación del Derecho debe realizarse siempre conforme al sistema de fuentes establecido. En primer lugar, por la estrecha relación entre el propio concepto de Derecho y de interpretación. Pero, además, por el necesario sometimiento de la actividad interpretativa al Derecho mismo y, por tanto, al sistema de fuentes del Derecho. La interpretación no puede ir más allá de los límites definidos en el sistema de fuentes, alterándolo. Más aún, la interpretación de las normas no es sólo la interpretación del contenido, sino también de su forma, de su idoneidad para ser aplicadas en función de las normas sobre la producción jurídica que disciplinan la prelación entre normas y la solución de conflictos normativos. Se puede decir, por tanto, que entre las fuentes del Derecho y la interpretación del Derecho, la relación es directa, el operador jurídico ha de resolver el litigio conforme al sistema de fuentes establecido.


De no hacerlo así, invalida la interpretación. Lo que no impide que la interpretación incida también en el sistema de fuentes dentro del proceso dinámico de aplicación del Derecho, puesto que la interpretación conforma las normas que finalmente serán aplicadas."


Por otro lado, la interpretación que de la norma se haga no es única en el tiempo; es decir, puede variarse sin que ello implique una violación a lo anteriormente interpretado. Esto se debe a que la interpretación debe realizarse tomando en cuenta el valor de la conducta, los hechos a que se refiere y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, según lo estipulado en los numerales 10 de la Ley General de la Administración Pública y del Código Civil, transcritos supra.”  (Dictamen C-256-2001 de 26 de setiembre del 2001)


 


Analizados los textos normativos reseñados supra, esta Procuraduría considera que el ejercicio interpretativo que se nos requiere debe partir de la definición misma del concepto de restaurante.  A tales efectos, en términos del Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, entendemos que restaurante es: Establecimiento público donde se sirven comidas y bebidas, mediante precio, para ser consumidas en el mismo local.”[2]  A la par de esta definición, vemos que la contenida en el Decreto Ejecutivo N° 26084-MP introduce algunos factores adicionales a considerar, tales como “… un menú de comida nacional ó internacional. Debe contar con salón comedor, caja, muebles, salonero, área de cocción y preparación de alimentos, áreas de bodegas para granos y enlatados, líquidos y licores, envases, cámaras de refrigeración y congelación separadas para mariscos, aves, carnes y legumbres, contando con el equipo necesario para desarrollar la actividad.”   Y, por contraposición, en un restaurante no se celebran “…bailes públicos con música de cabina o presentación de orquestas, conjuntos o grupos musicales”, como tampoco “… realización de espectáculos públicos para mayores de dieciocho años”.   Por último, en el restaurante, la actividad predominante no puede ser “… el expendio de licores para su consumo al detalle y dentro del establecimiento, en los cuales no existan actividades bailables o de espectáculos públicos debidamente autorizadas por la Gobernación Provincial y la Municipalidad respectiva.”


 


A la par del anterior concepto, que se extrae de la literalidad de los términos y su relación con el contexto normativo, no está de más agregar al concepto una característica que se desprende de la realidad (vinculación de la norma con el objeto que pretende regular):   el tipo de comida que se sirve en un restaurante no es asimilable a la práctica seguida por bares, tabernas y similares de ofrecer “bocas”[3] a sus clientes, sean éstas incluidas o no como parte del precio de las bebidas alcohólicas que se sirven.  Aquí la diferencia se sustenta en que la elaboración de platos a la carta o del menú supone un proceso culinario de cierta complejidad (lo cual justifica el precio final del platillo), mientras que las bocas suponen una porción reducida de un producto previamente elaborado o que toma poco tiempo en su elaboración (lo que a su vez justifica un precio menor al platillo del restaurante).  


 


Luego, en un restaurante la actividad del comerciante está dirigida primordialmente a vender los productos que tiene en su menú, y sus ingresos van a estar fundamentalmente sustentados en el consumo de esos productos alimenticios.  Con lo cual el tema de los ingresos que se generen por la venta de los acompañamientos (bebidas), no sólo no tienen que ser superiores a lo que genere la venta de comida, sino que tampoco podrán estar exclusivamente constituidos por bebidas alcohólicas (no todo persona que va a un restaurante consume licor, además de que algunos –menores de edad- ni siquiera pueden hacerlo).


 


Con lo que viene dicho, podríamos definir, por contraposición, que la actividad secundaria de venta de licor se ve indisolublemente ligada, en el caso de los restaurantes, a que se produzca como consecuencia de la decisión adoptada por el cliente de consumir un platillo del menú.   En otras palabras, no podría avalarse que sencillamente por el hecho de que el local se denomine “Restaurante” se privilegie un tipo de consumo en el que el cliente bien puede no requerir ninguno de los platillos que se le ofrecen en la carta de comidas, y dedicarse a ingerir bebidas alcohólicas, sea en las mesas que ofrece el local, o en algún lugar específicamente destinado al efecto (barras).  Esta derivación es consecuencia de aplicar un criterio teleológico de interpretación, en tanto no hacerlo así, supondría dar cabida a situaciones en las que, fácilmente, se evade la restricción por vía de la mera utilización de elementos formales (la sola denominación del local –restaurante- no puede suprimir el examen de lo que realmente se consume en él), o bien que, por la sola existencia de algunas mesas debidamente acondicionadas como las de un restaurante, se dispense el hecho de que los clientes no las utilicen y prefieran acudir a la barra del local comercial a consumir únicamente bebidas alcohólicas.  Y, por último, que la forma en que hemos realizado el ejercicio interpretativo tiende a garantizar que no se burle la finalidad restrictiva (policial) de las disposiciones, que se manifiesta, para este caso, en la menor incidencia negativa que tiene para la colectividad la operación de un restaurante frente a las actividades que se desarrollan en  un bar, una  taberna o  una cantina.


 


Todos estos factores deben ser ponderados por las Municipalidades a la hora, ya de realizar la categorización del negocio, ya a la de efectuar las inspecciones en cuanto al funcionamiento efectivo de los patentados.   Obsérvese cómo la ponderación de alguno o algunos de los factores destacados en los párrafos precedentes son considerados por la Sala Constitucional como razonables en vista del cumplimiento de las funciones de fiscalización a cargo de las municipalidades:


 


“(…) IV.- Sobre el fondo. De las pruebas agregadas al expediente y de los informes rendidos bajo la fe del juramento se observa que, en el caso concreto, no se han producido las lesiones constitucionales que alega el recurrente y, en consecuencia, el recurso es improcedente y así debe declararse. Efectivamente, consta prueba suficiente que permite determinar que el negocio comercial "Restaurante Zima", propiedad de la empresa amparada, a pesar de que contaba únicamente con la patente comercial para llevar a cabo actividades propias de un restaurante, en realidad, no estaba funcionando como tal, sino que se estaba dedicando principalmente a desarrollar actividades de discoteca y de bar aún cuando no contaba con patentes comerciales para ello. En ese sentido se puede observar que el 1° de setiembre pasado, cuando aún no se había notificado la resolución de curso del recurso de amparo número 00-007171-0007-CO, se presentaron al lugar personeros de la Municipalidad de San José y procedieron a clausurar el área de los licores por cuanto se estaba vendiendo licor sin contar con la respectiva autorización para esa actividad. Horas más tarde, nuevamente los funcionarios municipales se apersonan al lugar y le previenen al representante del restaurante para que respeten la norma establecida de los 45 decibeles toda vez que se habían recibido denuncias por exceso de ruido proveniente de este lugar, indicándole que, en caso contrario, se procedería conforme lo dispone la ley. Sin embargo, a pesar de que esta prevención se efectuó a las veintiún horas con dos minutos de ese día, los personeros del local comercial incumplen con el apercibimiento efectuado horas antes y debido a la denuncia presentada nuevamente por algunos vecinos que se quejaban del escándalo que se estaba dando en ese restaurante, los personeros de la Municipalidad de San José, se presentan nuevamente al lugar y disponen la clausura del negocio por cuanto se estaba desarrollando actividad bailable a pesar de que tampoco contaban con la respectiva autorización municipal para ello, comprobándose ADEMÁS QUE, A PESAR DE QUE LA ÚNICA ACTIVIDAD AUTORIZADA PARA ESE NEGOCIO ERA LA DE RESTAURANTE, EN EL LUGAR SOLAMENTE SE ESTABAN VENDIENDO BOCAS. Así las cosas, resulta evidente para esta Sala que en el caso concreto, no lleva razón el recurrente en su alegato y por ello es improcedente el recurso en los términos en que ha sido planteado. V.- En ese sentido, debe tenerse en cuenta que esta Sala en reiteradas ocasiones ha manifestado que actuaciones administrativas como las impugnadas en este recurso, en la medida en que garanticen el ejercicio del debido proceso y del derecho de defensa como se ha hecho en el caso concreto, no son lesivas de los derechos de los ciudadanos sino que, por el contrario, se encuentran justificadas en la necesidad de proteger el interés público de la colectividad a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como también en el interés de resguardar el derecho que tienen las personas de acudir a centros de esparcimiento y diversión que cuenten con los respectivos permisos para operar, toda vez que ello significa que reúnen los requisitos necesarios de seguridad y salubridad exigidos por el Ordenamiento Jurídico, lo que a su vez se traduce en seguridad para las personas que los frecuentan . En el caso concreto, si el negocio propiedad de la amparada no se encuentra autorizado para operar en actividades diferentes a las de restaurante, esta Sala debe avalar la actuación municipal que está siendo impugnada , la cual además de haber sido garante del debido proceso y del derecho de defensa de los interesados, ha tendido, en definitiva, a preservar el interés superior de la colectividad. Por tales razones, no procede otra cosa más que la desestimación del recurso como en efecto se ordena (…)”. (El destacado no forma parte del original).” (Sala Constitucional, sentencia N° 9184-2000 de las dieciséis horas diecinueve minutos del diecisiete de octubre del dos mil.  Lo resaltado en mayúscula y los subrayados no están contenidos en el original)


 


“II.- Así las cosas, advierte la Sala que con lo actuado y resuelto por parte de las autoridades administrativas recurridas, de forma alguna se ha violentado derecho fundamental en perjuicio de los amparados. Nótese que mediante oficio de 16 de enero de 2003, suscrito por el Jefe a.i. del Departamento de Gestión Tributaria de la Corporación Municipal recurrida (folio 06), se comunicó a los recurridos, en lo que interesa que: "…De conformidad con nuestros registros, el establecimiento denominado "Zona Caliente" cuenta con licencia comercial No. 683 a nombre de Alimentos Gente S.A. con el rubro de RESTAURANTE; y explota la patente de licores N-33 a nombre de Marta Ulloa Retana. Según lo descrito, se autoriza únicamente la venta de alimentos como ACTIVIDAD PRINCIPAL y el expendido de licor como ACTIVIDAD SECUNDARIA. (…) Por medio de denuncias de vecinos y de la visita de uno de nuestros Inspectores Municipales al Bar Zona Caliente, se ha determinado la variación de actividad principal de RESTAURANTE convirtiéndolo en un BAR Y DISCOTEQUE, donde tanto la infraestructura del lugar, así como la venta de licor como actividad principal, la ausencia de menú formal y la música a alto volumen, corresponden a un establecimiento como el descrito. (…) Según el artículo 79 del Código Municipal y 1° de la Ley N° 7462 Tarifa de Impuestos Municipales del Cantón de Montes de Oca, para ejercer cualquier actividad se debe contar con licencia comercial –en este caso distinto a la que se le ha autorizado-, por lo que al ser variada la actividad autorizada a otra sin contar con la debida licencia municipal nos encontramos ante una práctica comercial sin patente, siendo procedente la clausura inmediata del lugar…". Conforme a los términos de la comunicación parcialmente transcrita, se tiene que previo a ordenarse la clausura del local de interés, se realizó una visita al lugar por parte de funcionarios municipales, constatándose que efectivamente operó un cambio en cuanto a la actividad comercial autorizada, de manera tal, que a la recurrida, simple y llanamente le asistía el derecho de ordenar la clausura -como en efecto procedió-, sin que para ello debiera seguir procedimiento previo alguno ni otorgar audiencia, pues no se trata de la supresión del permiso otorgado a los recurrentes, sino del cierre del local por encontrarse ejerciendo una actividad para la cual no cuenta con permiso alguno. Ello no violenta derecho fundamental alguno en perjuicio de los amparados. En todo caso, advierte la Sala que las discrepancias que se tengan respecto de la orden de clausura aquí impugnada, es un asunto que deberá plantearse, discutirse y resolverse ante la propia autoridad recurrida, mediante los recursos que la ley le provee al efecto, y respecto de lo que en esa instancia se resuelva, pueden acudir, si a bien lo tienen, a la jurisdicción ordinaria competente, para a lo que en derecho corresponda. Por lo expuesto, el recurso resulta improcedente y así debe declararse.”  (Sala Constitucional sentencia N° 420-2003 de las diez horas con diez minutos del veinticuatro de enero del dos mil tres.  Lo subrayado no está contenido en el original)


 


            A modo de conclusión en lo que atañe a esta acápite, puede decirse que la definición de qué es “actividad principal” y qué “actividad secundaria” en el caso de los restaurantes en los que se explota una patente de licores viene dada por la constatación de que el local reúna los requisitos que establece el Ordenamiento Jurídico para tales negocios comerciales, y en los que la bebida alcohólica siempre será un complemento de la adquisición de los platillos que están ofrecidos en los menús o cartas.   Además, en dichos locales, no podrán realizarse actividades que estén contempladas en otras categorías de locales que expenden licores.  Y, por último, que no resulta posible asimilar la actividad de un restaurante con la de otros locales comerciales, tales como bares, tabernas y similares, en los que el consumo de licor puede hacerse ligado únicamente al consumo de las denominadas “bocas”, o en un lugar del establecimiento en el que no se adquieran los platillos contenidos en el menú, aunque esté formalmente dentro del local denominado restaurante (v.g., las barras).


 


III.             Sobre las consultas formuladas por la Municipalidad de Vázquez de Coronado.  Conclusión.


 


Respetando el orden en que fueron formuladas, procedemos a analizar las preguntas que interesan a la Corporación territorial:


 


1.                    ¿Cuál es el contenido técnico jurídico de los conceptos de venta de licor como “Actividad Principal” y “Actividad Secundaria”, utilizado en el inciso c) del artículo 9 del Reglamento a Ley (sic) de Licores?  ¿Cuáles son sus características y diferencias?


 


En el inciso c) que interesa a la Corporación consultante se regula un supuesto de excepción para autorizar la explotación de una patente de licores, sea que, en lugares definidos como exclusivamente residenciales, solo pueda venderse licor en los establecimientos cuya categoría sea la de restaurante, y que tal expendio lo sea en condición de actividad secundaria.   En este supuesto, entendemos por actividad principal de un restaurante es aquella que contempla las siguientes características:  que el local reúna los requisitos que establece el Ordenamiento Jurídico para tales negocios comerciales (artículo 2 del Decreto Ejecutivo N° 26084-MP de 7 de abril de 1997), y en los que la bebida alcohólica siempre será un complemento de la adquisición de los platillos que están ofrecidos en los menús o cartas.   Además, en dichos locales, no podrán realizarse actividades que estén contempladas en otras categorías de locales que expenden licores.  Y, por último, que no resulta posible asimilar la actividad de un restaurante con la de otros locales comerciales, tales como bares, tabernas y similares, en los que el consumo de licor puede hacerse ligado únicamente al consumo de las denominadas “bocas”, o en un lugar del establecimiento en el que no se adquieran los platillos contenidos en el menú, aunque estén formalmente dentro del local denominado restaurante (v.g., las barras).  Las características y diferencias puntuales son las que se enumeran en el acápite anterior, a las que remitimos a la consultante.


 


2.                   En el caso de los Restaurantes autorizados a la “venta de licor como actividad secundaria”:  ¿Implica ello que no es posible expender licores si en conjunto con su venta no se realiza la venta de comidas? ¿Excluye ello que se pueda vender licor en forma principal en una barra adjunta al Restaurante o en las mismas mesas del mismo, aún y cuando globalmente la venta de comida sea superior a la venta de licor?  ¿Excluye ello la posibilidad de que el Restaurante cuente con un menú de “bocas”?  ¿Está variando la actividad para la cual fue autorizado a funcionar el Restaurante que expende licor con independencia de que el mismo se acompañe de comida o bien que la venda en modalidad de “bocas”?


 


Tal y como advertíamos en páginas precedentes, hay una indisoluble relación entre la venta de los platillos que se ofrecen en el menú y el consumo de bebidas para la categoría de negocios denominada restaurante.   Por ello, atendiendo a parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, es dable afirmar que no necesariamente debe haber una equivalencia exacta entre unidades de bebidas con número de platillos consumidos, para que estemos en presencia de una actividad de restaurante, pero lo que sí es posible afirmar es que, necesariamente,  debe acreditarse el consumo de las comidas que se ofrecen en el menú y una cantidad proporcionada de bebidas alcohólicas para esa cantidad de alimentos.


 


También hemos indicado que no cabe, dentro del concepto de restaurante, el que se ubique un espacio físico (barra) en el que se privilegie el consumo de licor, sin necesidad o prescindiendo de la adquisición de los platillos que ofrece el menú del local comercial.   Igualmente, deberá ponderarse adecuadamente (caso por caso) si el restaurante ofrece un espacio de esas características para que los clientes esperen a ser ubicados en sus respectivas mesas, o incluso para personas que, acudiendo solas al local, deseen consumir algún platillo allí mismo.  Lo que no es dable avalar es que en los espacios denominados “barras” se concentre la actividad primordial de los clientes, sin que se consuman los platos del menú y, por consiguiente, se privilegie el consumo de bebidas alcohólicas.


 


Igualmente, resulta razonable que un restaurante tenga tanto un menú principal como un menú de bocas, en la medida que su oferta gastronómica pretenda abarcar la mayor cantidad de gustos.   Lo que no se aviene al concepto aquí desarrollado es que el menú de bocas sea el único que ofrece el local comercial, y que por la sola compra de estas pequeñas porciones de alimento se afirme que se opera un restaurante.


 


La cuarta interrogante que se contiene en el presente cuestionamiento se contesta con la integración de las tres respuestas anteriores, sea que, efectivamente, opera un cambio de actividad si en un negocio comercial que ha sido categorizado como “restaurante” se expenden licores con independencia del consumo de los platillos ofrecidos en el menú, o bien que el local cuente únicamente con un menú de bocas.


 


3..  ¿Constituye el inciso c) del artículo 9 del Reglamento a la Ley sobre la venta de Licores una excepción a las distancias establecidas en el inciso a) de ese mismo artículo?  ¿Implicaría el mismo que en zonas exclusivamente residenciales es posible autorizar la operación de Restaurantes con actividad secundaria de venta de licor sin observar las distancias establecidas en el inciso a) del artículo 9 del Reglamento a la Ley sobre la Venta de Licores?  ¿Qué debe entenderse por el concepto de “Zonas Exclusivamente Residenciales”?


 


Ciertamente, el inciso c) que se viene glosando supone una excepción a la regulación genérica que, en punto a distancias mínimas de ubicación, contiene el mismo artículo en su inciso a).     Ello con vista a que, en la redacción original del citado inciso c), sí se contemplaba una relación con el inciso a), de suerte que la patente de licores sólo se podría explotar si era en un negocio de restaurante y, además, respetaba las distancias mínimas que prescribe la misma norma en su inciso a).   Sin embargo, la redacción actual de este inciso c) es el resultado de una modificación expresa (vía Decreto Ejecutivo N° 24719 de 30 de noviembre de 1995), lo cual no deja dudas en cuanto a la desvinculación de ambos incisos.


 


En cuanto al concepto de “zonas exclusivamente residenciales” no está de más recordar las competencias que ostentan las municipalidades del país en punto a la regulación del uso del suelo en sus respectivas jurisdicciones territoriales.  Derivado del artículo 15 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana (Ley N° 4240 de 15 de noviembre de 1968), es posible afirmar que le corresponde a las Corporaciones territoriales el definir las áreas de su cantón que estén afectas o deban estarlo a zonas residenciales, a través del plan regulador correspondiente.   Tal y como se ha afirmado por esta Procuraduría General:


 


“En primer término, cabe señalar que la planificación urbana local es una atribución de la municipalidad de cada cantón. Así, como ejercicio de la misma, las municipalidades pueden dictar los planes reguladores, en los que se establecen las distintas áreas de desarrollo del cantón, zonas comerciales, zonas residenciales, áreas verdes etc.


Como consecuencia del ejercicio de esta atribución, cada municipalidad establece las distintas zonas urbanas y las actividades que en ellas se pueden ejercer de acuerdo a cada plan regulador (artículos 15 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana, Ley nº 4240 de 15 de noviembre de 1968).


De la anterior afirmación se desprende que la posibilidad de que supermercados y centros comerciales sean o no situados en zonas residenciales es determinación que compete a las municipalidades, según lo establezca cada plan regulador, o bien de no haberse promulgado el mismo, según la competencia que en forma supletoria se ha atribuido al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, en defecto de regulación municipal al respecto.(1)


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NOTA (1): En este sentido se ha pronunciado la Sala Constitucional mediante resoluciones nº4205-96 de 20 de agosto de 1996 y nº 4856-96 de 17 de setiembre de 1996.”   (Dictamen C-129-99 del 24 de junio de 1999)


 


            Sin perjuicio de lo indicado, cabe advertir que el adverbio “exclusivamente” que contiene el inciso c) que venimos comentando debe ser interpretado armónicamente con la competencia que recién reseñamos en punto a la elaboración de planes reguladores por parte de las Municipalidades.   Definido el carácter de “residencial” de una determinada zona o área del cantón, en dicha medida las eventuales autorizaciones para que operen patentes de licores sólo podrán otorgarse a los negocios comerciales que operen un restaurante, con las características aquí apuntadas en cuanto a su actividad principal y actividad secundaria.


 


            En la forma expuesta dejamos evacuada la consulta formulada.


 


Sin otro particular, me suscribo,


 


 


Iván Vincenti Rojas


Procurador Administrativo


 


 


IVR/mvc


 


 




[1] Es claro que también podría intentarse tal distinción para el caso de “hoteles y pensiones” y “supermercados”, pero las actividades principales de estos negocios claramente permiten distinguir lo accesorio de lo principal.


[2] Página WEB de la Real Academia Española.  Diccionario de la Lengua Española, Vigésima segunda edición.


[3] Para el término “boca” se define, en el mismo Diccionario, en la acepción 11, lo siguiente:  11.f.  C. Rica, El Salv. y Hond. Tapa (pequeña porción de alimento).  Tapa: pequeña porción de algún alimento que se sirve como acompañamiento de una bebida.