OJ-085-2007

31 de agosto del 2007

 

 

Rosa María Vega Campos

Jefe de Área a.í.

Comisión Permanente de Gobierno y Administración

Asamblea Legislativa

S.                  O.

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su oficio de fecha 24 de abril último, por medio del cual solicita el criterio de esta Procuraduría en torno al proyecto de ley denominado: “Autorización al Estado para que done un terreno de su propiedad a la Junta de Educación de la  Escuela de Enseñanza Especial Carlos Luis Valle Masís”,  expediente No.  16.538, publicado en la Gaceta No. 49 del 09 de marzo del 2007.

 

En primer término, es preciso señalar que el criterio que se expondrá es una opinión jurídica y, por ende, carente de todo efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública. En consecuencia, se emite como colaboración en la trascendente labor que realizan los señores y señoras diputadas (os), sin entrar a analizar la conveniencia u oportunidad del proyecto.

 

Ahora bien, advierte usted en oficio No. CG-103-07 de 21 de mayo del 2007 que en virtud de un error en el  texto original del proyecto de ley, se presentó un texto sustitutivo (aún no aprobado por Comisión), con el fin de rectificar los errores en cuanto al número de cédula de persona jurídica de la Junta Educativa de la Escuela de Enseñanza Especial Carlos Luis Valle Masís y el número de folio real de la finca a donar; siendo ello así, procedemos a hacer el análisis del proyecto sustitutivo en mención:

 

“Artículo 1.- Autorización:

 

Autorízase al Estado para que done un terreno de su propiedad a la Junta Educativa de la escuela de enseñanza especial Carlos Luis Valle Masís, cédula de persona jurídica No. 3-008-092189. Una vez que exista plano catastrado del terreno por donar, el cual se describe así: partido de Cartago, finca inscrita bajo el Sistema de Folio Real, matrícula No. 056001; mide treinta mil veintiocho metros con cuarenta y nueve decímetros cuadrados; y se encuentra situada en el distrito 1°, San Rafael; cantón, VII, Oreamuno; provincia, Cartago. Los linderos son: al norte Hnos Céspedes Valerín; al sur, Carmen Jiménez y otros; al este, carretera nacional, y al oeste, calle pública.  El propietario es el Estado; cédula de persona jurídica 2-000-045522.

 

Artículo 2.- Restricciones:

 

Por un plazo de diez años, contado a partir de la publicación de esta Ley, el beneficiario de esta donación no podrá traspasar, vender, arrendar ni gravar, en ninguna forma, el terreno donado, excepto darlo en garantía ante instituciones del Estado para financiar la construcción de edificaciones.”        

 

 

a.- Objeto del contrato:

 

Partido de  Cartago:   Finca No.  056001-000

 

Naturaleza: Potrero

 

Situada :  En distrito primero (San Rafael), Cantón sétimo (Oreamuno) de la provincia de Cartago.

 

Mide: treinta mil veintiocho metros con cuarenta y nueve decímetros cuadrados.

 

Plano:   no se indica

 

Propietario: El Estado  

 

Anotaciones:  No hay.

 

Gravámenes: No hay.

 

FONDO DEL ASUNTO:

 

a) Naturaleza del bien:  La finca a donar fue adquirida por el Estado mediante documento presentado en el Registro de la Propiedad Inmueble: al tomo 309, asiento 15284,  a través de una escritura de compra-venta otorgada ante el entonces notario del Estado Enrique Ocampo Vargas,  en la cual la Asociación de San Miguel Arcángel traspasó al Estado un terreno ubicado en Oreamuno de Cartago, que según consta en el asiento de presentación del documento, estaba destinado a la construcción de una escuela para personas con retardo mental, lo cual coincide plenamente con lo externado en la exposición   de motivos del proyecto de ley de análisis, al indicarse ahí:

“ La escuela de enseñanza especial Carlos Luis Valle Masís, se fundó en 1975; inició sus labores en una parte de la planta física de la Escuela Nocturna de Cartago, en una pequeña propiedad ubicada al costado norte de la escuela Jesús Jiménez de Cartago;  posteriormente se trasladó a las instalaciones que actualmente ocupa, al norte de San Rafael de Oreamuno, Cartago, un kilómetro al norte del parque central de esta localidad. 

(…)

 

En sus orígenes solamente brindó atención a niños con retraso mental, ubicados en los niveles de estimulación temprana, Zinder y habilidades prácticas; no obstante, durante el tiempo este centro ha logrado atender niños, niñas y adolescentes con diferentes discapacidades, de esta manera ha logrado la creación de varios departamentos como Retraso Mental, Discapacidad Múltiple, Problemas Emocionales y de Conducta, Terapia Física, Terapia Ocupacional, Terapia de Lenguaje, Psicología, Trabajo Social y Defectivos Visuales.”

 

 

Es necesario señalar que en aquella ocasión, al inscribirse el documento en el Registro Público, por error se consignó “terreno de potrero”, por lo que resulta de vital importancia que en el  proyecto de ley de estudio se precise el destino del bien “para escuela de enseñanza especial”, a fin de que se rectifique su naturaleza  en el Registro Público, lo que podrá hacerse en la misma escritura de donación.

 

 

Obsérvese que  el bien inmueble, en su esencia, desde que se adquirió por el Estado a través del contrato de compra-venta, tuvo como finalidad la construcción de una escuela para personas con retardo mental  la que, con el paso de los años, expandió la atención a otras áreas requeridas en el campo de la enseñanza especial, como bien se explica en la exposición de motivos.  Resulta claro entonces que, el proyecto no modifica el fin público al que el inmueble ya se encuentra sometido, sino que lo que varía es la titularidad que se ejercerá sobre éste.  

 

b) Sujetos del contrato: 

 

En el proyecto en examen se autoriza al Estado a traspasar el inmueble, mediante  un contrato de donación, a favor de la Junta de Educación de la Escuela de Enseñanza Especial Carlos Luis Valle Masís, la que como tal, tiene, de conformidad con el artículo 36 del Código de Educación (Ley No. 181 del 18 de agosto de 1944 y sus reformas), plena capacidad jurídica para recibir donaciones, en virtud de estar revestida de personalidad jurídica y patrimonio propio.   

           

Acerca de la naturaleza jurídica de las Juntas de Educación, esta Procuraduría ha señalado que: 

 

“… tanto a las Juntas de Educación, como a las Juntas Administrativas, las leyes Nos. 181 de 18 de agosto de 1944 (Código de Educación) y 2160 de 25 de setiembre de 1957 y sus reformas ( La Ley Fundamental de Educación), les otorgan “plena personalidad jurídica” y patrimonios propios, es decir, han sido creados en virtud de un acto de imperio del Estado y se les ha conferido personalidad jurídica aparte para atender una serie de fines especiales que le correspondían a éste.  Sin embargo, respecto de las Juntas , como es lógico suponer respecto de la Administración Pública descentralizada, el Estado, como ente público mayor, ejerce sobre ellas una tutela administrativa al orientar, de forma general, su actuación, para lograr así una mayor coherencia y unidad en la satisfacción de los intereses públicos relacionados con la política educativa oficial. “  (Dictamen No. C-386-2003 de 09 de diciembre del 2003).

 

En cuanto al Estado (donante) , en razón del principio de legalidad plasmado en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, debe actuar sometido al ordenamiento jurídico y solo podrá realizar aquellos actos o prestar los servicios que el ordenamiento jurídico le autorice, por lo que requiere de autorización legislativa para efectuar la donación. 

 

c) Plano catastrado: De acuerdo con el estudio  en el Catastro, para esa finca,  aparece el plano con el  número C-399338-97 inscrito el 05 de mayo de 1997,  con una medida de veintinueve mil setecientos veintidós metros con veintinueve decímetros cuadrados, se indica en el mismo que es propiedad del Estado para traspasar a la Junta Administrativa de la Escuela de Enseñanza Especial Carlos Luis Valle Masís.  Por lo que de verificarse el traspaso –con ese plano-deberá rectificarse en disminución la  medida de la finca.

 

d) Restricciones: En el artículo segundo del proyecto de ley se establecen restricciones para la Junta de Educación de la Escuela (donataria) en tanto por un plazo de diez años a partir de la publicación de la ley,  no podrá traspasar, vender, arrendar ni gravar, en ninguna forma, el terreno donado, excepto darlo en garantía ante instituciones del Estado, para financiar la construcción de edificaciones. Al respecto, se sugiere a los señores y señoras  diputados eliminar ese artículo, en virtud de que al estar en presencia de un bien demanial vinculado de un modo permanente a un fin público, como lo es la enseñanza especial pública, el mismo es inalienable, imprescriptible e inembargable, lo que significa que no es susceptible de gravamen en los términos del derecho civil (resolución de la Sala Constitucional número 2306-91 de las 14:45 horas del 06 de noviembre).  

 

Aunado a ello,  para variar el destino del bien, por cualquier medio legal de transmisión de la propiedad, se requerirá de la desafectación del bien al demanio público y la autorización de la Asamblea Legislativa para su enajenación, independientemente de la naturaleza jurídica del acto mediante el cual adquirió esa condición (artículo 121, inciso 14 de la Carta Fundamental, artículos 261 y 262 del Código Civil y  69 de la Ley de Contratación Administrativa).

 

 

            En relación con lo anterior,  esta Procuraduría ha señalado:

 

“Es por ello, como indica el Registro de la Propiedad Inmueble del Registro Nacional que la titularidad de esos DOS MIL OCHOCIENTOS CUARENTA Y TRES METROS CUADRADOS la ostenta el Estado, y que este lote está destinado a la ampliación de la Escuela de Carrillos de Esparta (hoy Esparza).  Como se desprende, por su naturaleza se encuentra especialmente afectado a fines públicos.

 

El inmueble descrito está destinado al cumplimiento de un fin público, como en el presente caso, el de la Educación Pública e indudablemente constituye un bien demanial.

 

Esta distinción ha sido ampliamente tratada por este órgano técnico consultivo y como sostuvo el dictamen C-162-2004 del 27 del año en curso:

“…

Para el cumplimiento de los fines públicos asignados a una Entidad, el legislador puede otorgarle no sólo potestades públicas sino también medios personales y materiales.  Entre estos últimos, bienes muebles e inmuebles.

 

En razón del régimen jurídico aplicable, tradicionalmente los bienes públicos se diferencian entre bienes de dominio público o demaniales y bienes públicos patrimoniales o de derecho privado. Tanto los bienes demaniales como los patrimoniales son bienes públicos, porque su titularidad corresponde a un ente público.  Es el criterio subjetivo de su pertenencia el que determina el carácter público y la diferencia respecto de los bienes privados. Pero, además, el régimen jurídico de los bienes públicos es particular, por lo que se diferencia total o parcialmente del aplicable a los bienes de que son titulares los sujetos privados.  Lo cual deriva del hecho de que los entes públicos justifican su existencia en la satisfacción del interés público; ergo, los bienes de que son titulares deben ser usados y dispuestos en orden a dicha satisfacción.  Ahora bien, como diferenciar entre un tipo y otro de bienes.      

El artículo 261 del Código Civil establece:

 

“Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.

 

Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes en el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra personas”.

 

De acuerdo con dicha norma del Código Civil, la demanialidad puede derivar del hecho de que un bien esté entregado al uso público o bien, destinado a cualquier servicio público.  En el primer caso, se trata de un bien de uso común general, que permite que cualquiera pueda utilizarlo sin que para ello requiera un título especial; el uso de uno no impide el de otra persona. Es el caso de las calles, plazas y jardines públicos, carreteras, caminos, de las playas y costas, entre otros.  Pero puede tratarse de bienes destinados al servicio público. En este último caso, el elemento fundamental es la afectación.  De modo que si los bienes no están destinados de un modo permanente a un servicio u uso público ni han sido afectados por ley a un fin público, puede considerarse que constituyen bienes patrimoniales o dominio privado de la Administración.  Se desprende de ello que si el bien, por su propia naturaleza, no puede ser destinado al uso público, sólo podrá considerarse demanial si está afecto a un fin o servicio público.” (OJ-145-2004 de 05 de noviembre del 2004).  En similar sentido puede consultarse la OJ-006-2006 del 13 de enero de 2006, y  el dictamen número  C-052-2007 de 22 de febrero de 2007.

 

e) Autorización: Como lo manifestado reiteradamente esté Órgano Técnico Consultivo, la disposición legal para donar es norma facultativa y no imperativa para la administración activa; ello en razón de que las leyes dictadas por la Asamblea Legislativa, mediante las cuales se autoriza a las instituciones públicas a traspasar sus bienes carecen de efectividad  por sí mismas, es decir, que además de su emisión requieren de la posterior aprobación de traspaso por parte del ente público y la autorización a su representante para que suscriba la correspondiente escritura pública. Todo en cumplimiento del principio de legalidad ya mencionado.   

 

Cordialmente, 

 

 

Licda. Ana Milena Alvarado Marín

Notaria del Estado

 

 

AMAM/na