C-107-2008

8 de abril, 2008

Licenciada

Damaris Espinoza Guzmán

Auditora

Municipalidad de Pérez Zeledón

Estimada Señora:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República nos es grato referirnos a su oficio n.° OFI 0063-08 AIM del 4 de marzo de 2008, en el cual se solicita emitir un criterio técnico jurídico sobre las siguientes interrogantes:

“1.- ¿Puede una Municipalidad permitir que un local comercial opere sin la respectiva licencia, aduciendo que el perjuicio social al realizar el cierre sería mayor que el hecho de permitir su operación?

2.- De acuerdo con el artículo 10 del mismo Reglamento, “Para el cumplimiento de los diferentes requisitos atrás establecidos el solicitante se ajustará a lo que establece el artículo 6° de la Ley N° 8220”. Tomando en cuenta lo anterior, está facultada una Municipalidad para ampliar durante meses o años ese plazo, que es de 10 días hábiles, esperando el cumplimiento de requisitos que se derivan de trámites que el solicitante debe realizar ante otras instituciones y permitir entre tanto que se desarrolle la actividad comercial aduciendo que el perjuicio social por el cierre de la misma sería mayor?”.

I.                               ANTECEDENTES

A)                Criterio de la Asesoría Legal de la Municipalidad de Pérez Zeledón

En vista de que la consulta se plantea con fundamento en el artículo 45 de la Ley General de Control Interno, Ley n.° 8292 de 27 de agosto del 2002, mediante el cual se modificó el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, no se adjunta el criterio de la asesoría legal del órgano consultante.

B)                Criterio de la Procuraduría General de la República

Este Órgano Asesor, a través de sus dictámenes, ha desarrollado, en numerosas ocasiones, el tema de la licencia municipal, razón por la cual estaremos acudiendo a la cita de estos de ser necesario. No esta por demás indicar que, recientemente, mediante los dictámenes n.° C-335-2006 de 23 de agosto del 2006 y  n.° C-248-2007 de 23 de julio del 2007, dirigidos ambos a la Municipalidad de Pérez Zeledón, esta Procuraduría abarcó el tema a estudiar.  

II.                            SOBRE EL FONDO

La presente consulta tiene como objeto determinar la exigibilidad de la licencia municipal por parte de la Municipalidad de Pérez Zeledón a los establecimientos comerciales que operen dentro de su jurisdicción.

La licencia municipal, tal y como se encuentra concebida dentro de nuestro ordenamiento jurídico, es una manifestación de una potestad de imperio por parte de las Municipalidades –como entidades que desarrollan los intereses locales de un cantón-, la cual se materializa mediante un acto administrativo que autoriza a los administrados para que estos realicen actividades lucrativas dentro de un determinado cantón. (Sobre el tema de las licencias véanse los dictámenes n.° C-367-2007 de 11 de octubre del 2007 y n.° C-441-2007 de 11 de diciembre del 2007)

            Ahora bien, como principio general, el Código Municipal, en su artículo 79, establece la obligación de que cualquier persona –interesado- que pretenda desarrollar una actividad lucrativa, cuente con la llamada “licencia municipal” para que se encuentre legalmente autorizado a desplegarla. La jurisprudencia emanada de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha sido clara y precisa, señalando lo siguiente:

“Entendiéndolo así, el legislador en el artículo 79 del Código Municipal desarrolló el texto constitucional determinando que para ejercer cualquier actividad lucrativa los interesados deberán contar con la licencia municipal respectiva, la cual se obtendrá mediante el pago de un impuesto, y que dicho impuesto se pagará durante todo el tiempo en que se haya ejercido la actividad lucrativa o por el tiempo que se haya poseído la licencia, aunque la actividad no se haya realizado.  Estas licencias, dice el numeral 81 bis del mismo Código, pueden ser suspendidas por incumplimiento de los requisitos ordenados en las leyes para el desarrollo de la actividad.” (Resolución n.° 2002-2000 del 3 de marzo del 2000)

Por su parte, conforme a lo dispuesto en el numeral 1° de la Ley n.° 7737 de 19 de diciembre de 1997 y su reforma -Ley de impuesto municipales de Pérez Zeledón-, el legislador estableció específicamente la obligación de que toda persona –física o jurídica- que desarrolle en el cantón de Pérez Zeledón una actividad lucrativa, necesariamente debe obtener la licencia municipal respetiva y, a su vez, realizar el pago del llamado “impuesto de patentes” sobre el ejercicio de estas actividades de conformidad con lo estipulado en ese cuerpo legal. Señala el citado numeral:

“Artículo 1°.- Obligatoriedad del impuesto

Las personas físicas o jurídicas, que se dediquen al ejercicio de actividades lucrativas de cualquier tipo en el cantón de Pérez Zeledón, deberán obtener la licencia respectiva y pagarán, a la Municipalidad, el impuesto de patentes que las faculte para desarrollar estas actividades.

La Municipalidad fijará el impuesto de patentes de acuerdo con la presente ley y su reglamento”.

            Ante la claridad de esta norma, debemos indicar que la obligación establecida por el legislador de contar con la licencia municipal respectiva para desplegar una actividad lucrativa dentro de la jurisdicción del cantón de Pérez Zeledón, compromete a la Municipalidad de esta localidad a realizar el control y la regularización sobre todas las personas que realicen una actividad lucrativa en ese cantón, a fin de cerciorarse de que todas cuenten con la respectiva licencia municipal que habilite la actividad desplegada por estas, de acuerdo al mandato legal y en estricto apego al principio de legalidad.

            Debemos subrayar la necesidad de contar con la licencia municipal que impone las normas antes citadas, ya que, con fundamento en estas, podemos afirmar que toda aquella persona que despliegue o ejerza una actividad lucrativa -sin importar la trascendencia que esta tenga en la sociedad-, debe contar con la autorización de la entidad municipal del lugar donde se pretenda desarrollarla.

            En lo concerniente a la segunda interrogante planteada, es necesario analizar la dualidad de los intereses inmersos en el tema de las licencias municipales, en donde, por un lado, encontramos el interés público del control y regularización de las actividades desplegadas dentro del cantón y, por el otro, está el interés particular de los administrados de desarrollar una actividad lucrativa como manifestación de la libertad de empresa que regula y garantiza el artículo 46 de la Constitución Política.

Debemos recordar a favor de las municipalidades, dentro de las facultades concedidas por el artículo 170 de la Carta Magna, está la potestad de velar por el desarrollo de los intereses locales de cada cantón, asegurándose que las actividades que se desplieguen dentro de su jurisdicción no sean contrarias a la moral, al orden público y a las buenas costumbres y, a la vez, estas entidades deben fomentar la “producción y adecuado reparto de la riqueza” en su cantón, de acuerdo a lo programado por el artículo 50 constitucional.

Por su parte, los administrados, en el ejercicio de las libertades públicas que la Constitución y los tratados internacionales sobre Derechos Humanos les otorgan, deben cumplir sustancial y formalmente con los requerimiento legalmente establecidos, los cuales las autoridades competentes les solicitan para garantizar con ello los fines que a estas les han sido encomendadas precisamente por la Carta Fundamental y las leyes de la República, en este sentido la Sala Constitucional ha precisado:

"(...) a fin de que se extienda una licencia municipal es claro que el administrado debe contar con una serie de requisitos establecidos por ley, por ello, el hecho de que en este caso concreto no se le haya otorgado la patente solicitada en razón de que la zona en que se encuentra es residencial, no es violatorio de sus derechos fundamentales, pues existen disposiciones que regulan la actividad comercial que pretende desarrollar y corresponde a la Administración velar porque se cumplan las condiciones adecuadas en los locales comerciales, sin que ello coarte el derecho del libre ejercicio del comercio, derecho que, en todo caso, no es absoluto y que puede ser objeto de reglamentación y aún de restricciones cuando se encuentran de por medio intereses superiores, como lo son, el problema de ubicación y posibles ruidos en áreas residenciales". (Resolución n.º 960-1996 del 26 de febrero de 1996).

Debe tomarse en cuenta también que el legislador dispuso en los artículos 80 y 81 del Código Municipal los plazos en que se deben otorgar las licencias municipales y los supuestos sobre los cuales la Municipalidad puede denegar dichas autorizaciones a las personas que las soliciten a fin de establecer una actividad lucrativa dentro la jurisdicción de su cantón. Establecen los citados numerales:     

“Artículo 80. — La municipalidad deberá resolver las solicitudes de licencia en un plazo máximo de treinta días naturales, contados a partir de su presentación. Vencido el término y cumplidos los requisitos sin respuesta alguna de la municipalidad, el solicitante podrá establecer su actividad.

Artículo 81. — La licencia municipal referida en el artículo anterior solo podrá ser denegada cuando la actividad sea contraria a la ley, la moral o las buenas costumbres, cuando el establecimiento no haya llenado los requisitos legales y reglamentarios o cuando la actividad, en razón de su ubicación física, no esté permitida por las leyes o, en su defecto, por los reglamentos municipales vigentes”.

            Como se desprende de lo anterior, el legislador buscó conciliar ambos intereses, otorgando en estas normas seguridad jurídica a los administrados frente a la potestad de imperio de las Municipalidades, tanto en los supuesto para denegar dichas licencias como en la aplicación del llamado “silencio positivo”, una vez que este haya cumplido con los requisitos y vencido el plazo de treinta días naturales para que la Municipalidad responda –positiva o negativamente- a la petición de la licencia municipal para el desarrollo de una actividad lucrativa.

            Por otra parte, en cuanto a los plazos para el cumplimiento de los requisitos para el otorgamiento de la licencia municipal, el artículo 10 del Reglamento de patentes municipales de la Municipalidad de Pérez Zeledón hace una referencia expresa al artículo 6 de la Ley n.° 8220 del 4 de marzo del 2002, “Ley de protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos”. Reza el artículo 10 de cita:

“Artículo 10° -Plazos para el cumplimiento de los diferentes requisitos. Para el cumplimiento de los diferentes requisitos atrás establecidos el solicitante se ajustará a lo que establece el artículo 6° de la Ley N° 8220”. (Así reformado por el artículo 25 de la sesión ordinaria N° 3, celebrada el 2 de mayo del 2002).

            Por su parte el artículo 6 de la Ley N° 8220, dispone:

“Artículo 6º—Plazo y calificación únicos. Dentro del plazo legal o reglamentario dado, la entidad, órgano o funcionario deberá resolver el trámite, verificar la información presentada por el administrado y podrá prevenirle, por una única vez y por escrito, que complete requisitos omitidos en la solicitud o el trámite o que aclare información. Tal prevención suspende el plazo de resolución de la Administración y otorgará, al interesado, hasta diez días hábiles para completar o aclarar; transcurridos los cuales, continuará el cómputo del plazo previsto para resolver”.

Mediante la norma legal de cita, el legislador dispuso que a fin de que se pudiese aclarar o bien presentar requisitos ante las autoridades administrativas, se otorgara al administrado un plazo de diez días hábiles, sin que para ello se pueda variar el plazo mencionado. Así, pues, ante la remisión que hace el artículo 10 del Reglamento de patentes municipales de Pérez Zeledón al artículo 6 de la Ley n.° 8220, es claro que tanto la Municipalidad como los administrados deben ajustarse a los plazos que el Código Municipal y la Ley de Protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos establecen para las gestiones presentadas a efecto de obtener una licencia municipal.

            Ante esta realidad, es criterio de este Órgano Asesor que las entidades municipales no pueden ampliar los plazos que por mandato legal fueron impuestos, esperando el cumplimiento de los requisitos que dependen de otras instituciones, ya que al igual que la municipalidad tiene plazos que cumplir para decidir sobre la licencia municipal, los administrados deben respetar los plazos legalmente establecidos para cumplir los requisitos que se les solicitan a efectos de que se les otorgue esta autorización, bajo pena de que de no cumplirse estos, se les rechace la gestión de conformidad con el artículo 81 del Código Municipal, sin perjuicio, claro está, que posteriormente puedan volver a presentar la solicitud cumpliendo con los requisitos omitidos.

Asimismo, sería contrario al ordenamiento jurídico que la entidad municipal permita que un local que realiza actividades lucrativas dentro de su jurisdicción la  efectuara sin la respectiva licencia; ergo, la Municipalidad de Pérez Zeledón debe hacer cumplir la ley exigiendo que todas persona que desarrollen una actividad lucrativa dentro de su jurisdicción cuenten con la licencia municipal respectiva.    

III.                         CONCLUSIONES

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1.-       Toda aquella persona que se dedique o ejerza una actividad lucrativa, debe contar con la licencia municipal otorgada por la Municipalidad del lugar donde se pretenda desarrollarla.

2.-       Las municipalidades no pueden ampliar los plazos que por mandato legal fueron impuestos para obtener una licencia municipal.

3.-       La Municipalidad de Pérez Zeledón debe hacer cumplir la ley exigiendo que todas personas que realicen una actividad lucrativa dentro de su jurisdicción cuenten con la licencia municipal respectiva.

4.-       Tanto la entidad municipal como los administrados, deben ajustarse a los plazos que fueron dispuestos por la ley para obtener la licencia municipal.

Atentamente;

Dr. Fernando Castillo Víquez                      Lic. Esteban Alvarado Quesada

Procurador Constitucional                           Abogado de Procuraduría

FCV/EAQ/mvc

Códigos 67758, 67920 y 68046.