C-193-2008

4 de junio de 2008

 

Ingeniero

David Alfaro Mata

Secretario Junta Directiva

Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la Procuradora General de la República, me refiero a su oficio 033–06–J.D. del 05 de junio de 2006, por medio del cual nos formula las siguientes preguntas:

 

a)                         “¿Está legalmente autorizado el INTA para realizar los estudios de suelos y los de uso, manejo, y conservación de suelos y aguas para fines agrarios y emitir las certificaciones para otorgar los beneficios y exoneraciones fiscales, conforme lo establecido en los artículos 30 y 46 a 50 de la ley de uso, manejo y conservación de suelos y los artículos 34 a 39 y 58 y 59 del Reglamento de esta ley, o dichos estudios y la emisión de certificaciones únicamente deben ser hechos por profesionales incorporados en el Colegio de Ingenieros Agrónomos y acreditados ante el MAG?

 

b)                         ¿Están legalmente autorizados los profesionales que laboran para el INTA para realizar ellos, en forma privada, estudios de suelos y los de uso, manejo y conservación de suelos y emitir certificaciones de uso conforme del suelo, habida cuenta de que los tienen como función dentro de su cargo, aprobar los estudios de suelos y las certificaciones que realizan los certificadores de uso conforme del suelo, y la competencia que significarían para los profesionales que ejercen liberalmente la profesión y el posible conflicto de intereses?

 

c)                         Si de conformidad con lo dispuesto en el decreto ejecutivo número 30636–MAG del 17 de julio de 2002 ¿Están facultados los profesionales en ciencias forestales, con grado mínimo de bachiller, acreditados como certificadores de uso conforme del suelo, para realizar estudios de los de uso, manejo y conservación de suelos y emitir las certificaciones respectivas, en general o únicamente en tierras en las que se desarrollarán proyectos forestales?

 

De previo a dar respuesta a su consulta, sírvase aceptar mis disculpas por la tardanza que ha tenido su atención, motivado en el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.

 

I.-        ANTECEDENTES:

 

A la solicitud de consulta, se adjunta el dictamen emitido por la asesoría legal de ese Colegio (oficio 011BIS-2006-A. L.) en el que se indica que de acuerdo a la ley de uso, manejo y conservación de suelos (LUMCS) y su reglamento, y la ley orgánica del colegio de ingenieros agrónomos (LOCIA), la elaboración de los estudios de suelos es una competencia exclusiva de los profesionales autorizados por este colegio profesional; en tanto que la función que se le otorga al ministerio de agricultura y ganadería (MAG) se limita a la aprobación de los estudios que realicen los certificadores de uso conforme, acreditados ante dicho ministerio. Esto último implica –según se expone- que existe un impedimento legal para que el MAG realice dichos estudios.

 

Agrega el informe que los profesionales que laboran para el INTA (específicamente los que tienen a su cargo la aprobación de estudios de suelo y las certificaciones de uso conforme) no están posibilitados para el ejercicio liberal de su profesión, debido a que ello conllevaría a una competencia desleal y un posible conflicto de intereses. Finalmente, en lo que respecta a los bachilleres en ciencias forestales, se interpreta en forma amplia lo dispuesto por el decreto ejecutivo número 30636, de manera que se concluye que éstos pueden realizar estudios de uso conforme de suelo en general, y además fungir como certificadores en tierras en las que se desarrollarán proyectos forestales.

 

Atendiendo los alcances de la consulta, esta Procuraduría resolvió dar audiencia al INTA (mediante oficio AAA–608–2007 del 01 de junio de 2007) a fin de que dicho órgano se manifestara respecto de la gestión planteada por el colegio de ingenieros agrónomos. Así pues, a los antecedentes citados, se agrega el oficio DE–INTA–212–2007 del 12 de junio de 2007, suscrito por el director ejecutivo de dicho Instituto, en el que se indica que acorde a lo dispuesto en la ley de uso, manejo y conservación de suelos (LUMCS) y su reglamento, le corresponde al MAG realizar los estudios y las certificaciones de uso conforme de suelo, entre otras potestades. Se indica que de conformidad con la ley de creación del INTA y su reglamento, se delegó a dicho Instituto el ejercicio de las competencias que antiguamente ejercía el departamento de suelos de la dirección nacional de investigaciones agropecuarias del MAG. Por lo tanto se concluye que es el INTA quien está facultado por ley para llevar cabo las certificaciones de uso conforme de suelo.

 

En atención al segundo punto de la consulta, se señala que los funcionarios del INTA en el ejercicio normal de sus labores no reciben ningún tipo de remuneración o salario adicional ya que el canon que se cancela por parte del tercero que solicita este tipo de servicios entra a una cuenta única de este instituto. Asimismo, se agrega que dichos funcionarios se encuentran legalmente impedidos de realizar este tipo de trabajos en forma privada, no sólo por las disposiciones en materia laboral a las que se encuentran sometidas, sino además por las regulaciones de la ley de enriquecimiento ilícito, control interno, etc.

 

Por último, y respecto de los profesionales en ciencias forestales, el criterio del INTA coincide con el externado por el asesor legal del colegio de ingenieros agrónomos, pues concluye que además de las facultades generales otorgadas por ley, este tipo de profesionales pueden realizar certificaciones en donde se desarrollen proyectos forestales.

 

II.-       SOBRE EL FONDO

 

1.               El Estudio de suelos y la Certificación de Uso Conforme de Suelos Agropecuarios en el Régimen de Incentivos de la LUMCS

 

a)     El régimen de incentivos de la LUMCS (exenciones)

 

Las normas en consulta se encuentran en el capítulo IV de la ley de uso, manejo y conservación de suelos denominado “Incentivos”, en el cual se desarrolla una serie de instrumentos que forman parte de la actividad administrativa de fomento. En este tipo de actividad, la administración persigue fines públicos sin el empleo de la coacción y sin la realización de prestaciones.

 

Dicho en otras palabras, por medio del fomento, el Estado busca proteger o promover aquellas actividades de los particulares o de otros entes públicos que satisfagan necesidades públicas o se estimen de utilidad general, sin usar la coacción, ni prestar servicios públicos. Se intenta entonces, satisfacer necesidades públicas por medio de la persuasión a los privados. De este modo, el objeto del fomento son las actividades de los particulares y de otros entes públicos, y su fin es la satisfacción indirecta de necesidades de orden público[1].

 

En la LUMCS, esta actividad se concreta a través de la creación de incentivos tributarios y crediticios, por los que el Estado intenta persuadir a los particulares o a otros entes públicos para que realicen actividades que no degraden el recurso suelo, el financiamiento de ese tipo de actividades productivas, o bien, otorgar un reconocimiento a aquellas actividades particulares que sí buscan proteger y aprovechar racionalmente el suelo. Nuestra jurisprudencia constitucional se ha referido sobre estos instrumentos de fomento de la siguiente manera:

 

“El incentivo fiscal no está previsto por el Constituyente como un derecho fundamental, sino que, como ya se explicó, consiste en un instrumento idóneo que conlleva una ventaja o beneficio para ciertos sujetos pasivos, [...] No resulta adecuado hablar de un derecho a obtener beneficios; pues [...] no constituye un derecho subjetivo, sino una situación objetiva, que está limitada por la ley (véase que la vigencia es de 12 años) y que puede ser derogada o modificada por el legislador en cualquier momento. (En ese sentido ver sentencia 1994-05282 de las dieciséis horas cincuenta y cuatro minutos del catorce de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro). A lo anterior se suma que los incentivos obedecen a razones de política tributaria, relacionados con actividades que el Estado desea promover que no involucran derechos fundamentales del sujeto pasivo de la relación tributaria” [2]

 

En el caso específico de los incentivos establecidos en la LUMCS, el legislador busca a través de dichos instrumentos económicos constituir medios razonables, adecuados y proporcionales para garantizar a los costarricenses un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (art. 50 constitucional) al mismo tiempo que una explotación racional de la tierra (art. 69 ibídem), tal como se justifica en el artículo 1 LUMCS:

 

“Artículo 1.- La presente ley tiene como fin fundamental proteger, conservar y mejorar los suelos en gestión integrada y sostenible con los demás recursos naturales, mediante el fomento y la planificación ambiental adecuada.” (El resaltado no es del original)

 

Según GIAMPETRO BORRÁS[3] un incentivo económico es todo aquel beneficio económico que se confiere, directa o indirectamente, a alguien, por el Estado, con la finalidad de acentuar una actividad predominantemente económica, tendente al desarrollo económico y social del país, actividad que de algún modo concierne a quien se le otorga dicho beneficio. Por consiguiente, estos instrumentos resultan de importancia fundamental para la política de desarrollo sostenible que impulse el país, y de los cuales valga rescatar dos categorías de importancia: los incentivos crediticios, relativos al financiamiento de actividades económicas específicas –v.b. préstamos– y los hacendistas o financieros, o sea, aquellos tienen relación directo con los ingresos y egresos del Estado –v.b. tributarios–. Los objetivos de los incentivos o estímulos económicos pueden consistir en alentar o desalentar una determinada forma de producción, actividad, importación, exportación, consumo, etc., en promover inversiones o desanimarlas; en expandir, amplificar, o diversificar determinadas actividades, entre otros.

 

Respecto de estos instrumentos, y en el caso específico de los incentivos para la actividad turística, el presente órgano asesor ha dicho lo siguiente:

 

“... el régimen de incentivos a la industria turística es una forma del intervensionismo económico, por medio de la cual el Estado fomenta una actividad para que se oriente en la consecución de objetivos públicos, considerados como fundamentales para el crecimiento de la producción y la reactivación del aparato productivo. Esa técnica incentivadora se expresa mediante el establecimiento de un régimen fiscal de favor, que es per se discriminatorio, aspecto que no puede ser ignorado a la hora de interpretar y aplicar el régimen. Una aplicación que debe ajustarse estrictamente a la ley, a fin de mantener la razonabilidad de un régimen de cual no disfrutan otras actividades y que es financiado por todos los contribuyentes.” [4]

 

Como dijimos antes, la LUMCS optó por un régimen de incentivos predominantemente tributarios aunque también decidió recurrir a instrumentos de fomento crediticio. De la lectura de este capítulo resulta claro que los beneficios fiscales de los que hablan los numerales 46 y 47 se refieren a los definidos en los subsiguientes artículos 48 y 49, por lo que a fin de cuentas, éste capítulo lo que regula son dos exenciones o exoneraciones fiscales y un eventual incentivo crediticio. Por consiguiente, nos concentraremos de inmediato en analizar la figura de la exención o exoneración tributaria, lo cual nos dará elementos fundamentales para realizar una interpretación adecuada de las normas en consulta.

 

b)   Las exenciones o exoneraciones tributarias

 

En una primera aproximación, LOZANO define a la exención o exoneración tributaria como:

 

“...el efecto de ciertas normas –las de exención en cuya virtud determinados supuestos, incluidos en el ámbito del hecho imponible del tributo, no llegan, sin embargo, a producir las consecuencias jurídicas que derivan de éste y que se resumen en el nacimiento de la obligación tributaria. El mecanismo jurídico merced al cual se alcanza este resultado es el de una norma que enerva los efectos de la realización del presupuesto de hecho del tributo, bien por que dispone que no se desarrollen en relación a determinados sujetos (exenciones subjetivas), bien por que impide la aplicación de la norma que da los efectos al hecho imponible, ya que la norma de exención al prever los supuestos exentos ha operado una redefinición del mismo (exenciones objetivas). En cualquier caso, lo que define la exención es que se trata de un hecho integrado en el hecho imponible, pese a lo cual no se dan los efectos de hacer nacer la obligación de pago del tributo.” [5] (El resaltado no es del original).

 

Es decir, la exención implica una situación jurídica por la cual el contribuyente, si bien se encuentra ante las circunstancias que normalmente darían lugar al nacimiento de la obligación tributaria, permite que éste no tenga que hacer efectivo el pago del impuesto -sea en forma total o parcial- en atención a rasgos propios e individuales de ese contribuyente, en cuyo caso se les denomina exenciones subjetivas, o bien, relativas a los supuestos del hecho generador, o exenciones objetivas. En este sentido es que el legislador definió a este instituto en el artículo 61 del código de normas y procedimientos tributarios (ley número 4755 del 03 de mayo de 1971) que dispone:

 

“Artículo 61.- Concepto. Exención es la dispensa legal de la obligación tributaria.” (El resaltado no es del original)

 

Tal y como señala dicho artículo, la exención es de origen legal y sometida por tanto, a reserva de legalidad tributaria: de allí que el artículo 5 en su inciso b) lo establezca claramente[6]. Al respecto, ha dicho éste órgano asesor:

 

“El establecimiento de exenciones es materia de reserva de ley: por las mismas razones que el hecho generador del tributo (como todos los elementos esenciales) es reserva de ley, la exención debe encontrar su fuente creadora en la ley. El hecho exento debe ser definido por el legislador:

´Constituyendo el hecho imponible del tributo un elemento esencial del mismo sujeto a la reserva de ley, es obvio que también la previsión de supuestos exentos ha de caer bajo el amparo de este principio de normación, y así se proclama expresamente por el Derecho positivo…

Dados el significado y la función de la exención recién señalados, y puesto que los supuestos de exención integran el hecho imponible del tributo, al fijarse la exención se está codefiniendo el hecho imponible y sus consecuencias, o, de otro modo, se está determinando el alcance y el contenido del deber de contribuir en esos supuestos concretos, y una operación como ésta sólo el legislador puede llevarla a cabo´. J. M, QUERALT, C. LOZANO SERRANO, G. CASADO OLLERO, J. TEJERIZO LOPEZ: Curso de Derecho Financiero y Tributario, Editorial Tecnos, 1995, p. 289.

La exención supone una norma legal que, a pesar de la realización del hecho generador, ordena que no surja la obligación tributaria. El ámbito de la exención es determinado por la ley que la otorga, o en su caso la modifica o deroga: la exención se modifica o deroga cuando la ley así lo determina...”  (Dictamen número C-247-2003 del 19 de agosto de 2003).

 

Por su parte, el artículo 62 ibíd, norma las condiciones bajo las cuales se debe otorgar una exoneración, y dispone así:

 

"Artículo 62.- Condiciones y requisitos exigidos

La ley que contemple exenciones debe especificar las condiciones y los requisitos fijados para otorgarlas, los beneficiarios, las mercancías, los tributos que comprende, si es total o parcial, el plazo de su duración, y si al final o en el transcurso de dicho período se pueden liberar las mercancías o si deben liquidar los impuestos, o bien si se puede autorizar el traspaso a terceros y bajo qué condiciones.

Serán nulos los contratos, las resoluciones o los acuerdos emitidos por las instituciones públicas a favor de las personas físicas o jurídicas, que les concedan, beneficios fiscales o exenciones tributarias, sin especificar que estas quedan sujetas a lo dispuesto en el artículo 64 de la presente ley". (Así reformado por el artículo 1º de la ley número 7900 de 3 de agosto de 1999. El resaltado no es del original).

 

Este artículo evidencia la preocupación del legislador de circunscribir los alcances de la exención tributaria y, en particular, de precisar su sujeción a la ley. Esto nos lleva necesariamente al punto de discutir sobre cómo orientar la interpretación de las normas que son objeto de consulta. Al respecto, la sala primera establecido lo siguiente:

 

V.- Interpretación de las normas tributarias y exenciones. Finalidad. [...] En esta tesitura, al igual que los tributos se encuentran sujetos a un principio de reserva legal, también lo están las exenciones y beneficios, en cuya fuente de creación, deben enunciarse los elementos básicos que la delimitan. Dentro de este enfoque entonces, las normas que contengan regulaciones del tipo referido, deben ser ponderadas sin sujeción a ningún criterio especial o específico. [...] Así visto, el campo de la creación de gravámenes y beneficios tributarios está vedado por este medio, siendo por ende figuras que deben crearse por una manifestación legislativa formal, en los términos ya explicitados con antelación. Ahora bien, esta última característica aludida supone que las exenciones y beneficios tributarios solo pueden concederse si el hecho concreto que se invoca, corresponde al supuesto fáctico de la norma autorizante y su otorgamiento es factible acorde al parámetro fijado por el legislador en la fuente de su creación. Por ende, cuando la norma imponga de forma clara e indubitable condiciones concretas para el disfrute o recepción de los efectos benevolentes del régimen fiscal, en su aplicación estos parámetros no podrán ser eludidos en tanto son parte inexorable del hecho condicionante que el ordenamiento ha fijado. Así visto, el efecto condicionado se producirá, cuando esos presupuestos fácticos estipulados en el mandato se hayan satisfecho. De este modo, el juzgador debe analizar en cada caso, con el cuidado de rigor, si el supuesto de hecho propuesto por el sujeto pasivo encuadra y coincide con el hecho exento dispuesto por la norma que prevé el beneficio, dentro de su contenido material. En esta confrontación, en tesis de principio, resulta improcedente ampliar los efectos de la norma a extremos que ella no contempla, ni que deriven de su contenido, como igualmente inviable por imperio de ley lo son las prácticas analógicas en este tipo de situaciones, pues surge el riesgo de incorporar dentro del hecho exento, supuestos que no contempla la ley, lo que atentaría contra el precitado principio de reserva legal que impera en estos campos.” (Sentencia número 0399-F-2006 del 28 de junio del 2006. El resaltado no es del original).

 

Lo anterior nos lleva a entender que dadas las características de las normas dispuestas en el capítulo de incentivos de la LUMCS, es necesario realizar una interpretación ajustada a la exégesis de esos artículos. Procede por tanto, analizar ese cuerpo normativo y las normas reglamentarias que desarrollan su contenido.

 

c)   Análisis del capítulo de incentivos previstos en la LUMCS

 

El capítulo IV de la LUMCS responde al objetivo de toda actividad fomento, cual es persuadir a los sujetos privados destinatarios de la norma para que se abstengan de realizar conductas contrarias al interés público y promover aquellas que siguen el ordenamiento, así como reconocer a aquellas que van más allá de los parámetros establecidos en él.

 

Con este fin, el legislador no sólo desarrolló normas relativas a los incentivos como tales, sino además una serie de obligaciones para los particulares, que significan el punto de partida del régimen de fomento contenido en la ley. En efecto, en dicho cuerpo normativo se dispone el deber de todas las personas de realizar aquellas actividades y prácticas que sean necesarias para el manejo, conservación y recuperación de suelos, incluyendo las medidas para evitar la degradación causada por las aguas (arts. 41 y 44), el deber de vigilar y controlar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en esta materia (art. 42), así como la prohibición de omitir dolosa o culposamente el cumplimiento de los planes de uso, manejo y conservación de suelos, o de las prácticas de manejo y conservación que dicte el MAG en coordinación con el ministerio del ambiente y energía (art. 43).

 

Pero además, el legislador declaró que las actividades de los particulares encaminadas hacia un adecuado manejo, conservación y recuperación de suelos serían de interés público (art. 3), lo cual revela un fundamento necesario para justificar la previsión de instrumentos de fomento, en particular incentivos económicos de índole tributaria, como es el caso de las exenciones o exoneraciones contenidas en el capítulo de incentivos.

 

Sin embargo, leyendo con detenimiento las normas contenidas en este capítulo, hallamos que el régimen de incentivos no está ordenado en forma coherente según los parámetros establecidos en el artículo 62 del código de normas y procedimientos tributarios, lo cual complica cualquier estudio que se quiera realizar. Sobre este aspecto, se comentará más adelante. De momento, empecemos por decir que el contenido de los incentivos está dispuesto en los artículos 48 y 49 de la LUMCS, y ambos lo que establecen son sendas exoneraciones tributarias, consistentes, el primero de ellos en la disminución de la base imponible para el cobro del impuesto sobre bienes inmuebles a cargo de las Municipalidades, cuando se compruebe que están siendo utilizados según su capacidad. El numeral 49 establece un beneficio adicional, al disponer la creación de una exención tributaria por un monto equivalente al 40% de lo que le correspondería pagar al sujeto pasivo por concepto del impuesto sobre bienes inmuebles, cuando se determine que el terreno en cuestión se utiliza conforme a su capacidad de uso:

 

“Artículo 48.- En la próxima revaloración general de los bienes inmuebles ubicados dentro del cantón de jurisdicción, las municipalidades deberán incluir como criterio adicional de valoración, la comprobación de que los inmuebles tienen una utilización actual acorde con su capacidad de uso o su uso potencial, en cuyo caso le asignarán un valor menor.

 

Artículo 49.- A los propietarios o poseedores de los terrenos agrícolas que se utilicen conforme a su capacidad de uso, y que además apliquen prácticas de manejo, conservación y recuperación de suelos, se les exonerará del pago del impuesto de bienes inmuebles, en un cuarenta por ciento (40%) de lo que les corresponde pagar de acuerdo a la valoración del terreno que haya hecho el perito respectivo.” (El resaltado no es del original).

 

Se concretan así los beneficios fiscales, los beneficiarios (los propietarios de los inmuebles), y quizás lo más importante para los efectos de la consulta, se establece como condición para acceder a estos incentivos, acreditar que el uso actual del inmueble en cuestión es conforme a su capacidad, recurriendo para ello a prácticas de manejo, conservación y recuperación de suelos. Normas que se complementan con lo dispuesto en los numerales 46 y 47, que regulan el procedimiento y los requisitos para solicitar o renovar dichos beneficios. El primero de estos artículos regula el acceso por primera vez, a estos incentivos tributarios:

 

“Artículo 46.- Para hacer efectivos cualquier exoneración o incentivo, fiscal o tributario, así como para el acceso a créditos preferenciales de los que apruebe el Sistema Bancario, relacionados con el uso de la tierra agrícola, el beneficiario que lo reclame tendrá que comprobar, previamente, ante el Ministerio de Agricultura y Ganadería que la utilización actual o propuesta del terreno por el que se percibe este beneficio corresponde a la capacidad de uso o al uso potencial, según el estudio de tierras elaborado, con anterioridad, con base en la metodología oficial, por un profesional autorizado por el Colegio de Ingenieros Agrónomos.

 

Si la realización de las actividades fuere incompatible con el uso óptimo del terreno, conforme con lo indicado en el párrafo anterior, no se le concederán el beneficio de exenciones ni los incentivos que solicita.” (El resaltado no es del original).

 

Acorde con lo anterior, el potencial beneficiario de las exenciones creadas en la LUMCS requiere, para hacerlas efectivas, demostrar ante el MAG que el uso actual o propuesto del terreno agrícola es conforme a su capacidad de uso o al uso potencial. Lo que es coherente con los fines y contenidos de las exenciones previstas en los artículos 48 y 49 ibídem, y al mismo tiempo determina los medios para acreditar dicha circunstancia. Primeramente, define que para demostrar el uso conforme se debe aportar un estudio de tierras elaborado previamente por un profesional autorizado por el colegio de ingenieros agrónomos con base en la metodología oficial. Y en segundo lugar, que corresponde al ministerio de agricultura y ganadería, y no la administración tributaria, en razón de sus potestades en la materia, verificar el hecho exento, y remitir posteriormente esta información a aquella a efectos de otorgar el beneficio fiscal.

 

El otro artículo es el 47, que regula el trámite para mantener alguno de los incentivos fiscales creados en la misma Ley, para lo cual se establece como requisito aportar una certificación emitida por un profesional autorizado, en principio, por el colegio de ingenieros agrónomos, en la que se acredite el uso conforme del suelo del inmueble sobre el cual se otorgó el beneficio:

 

“Artículo 47.- Para mantener el beneficio de una exención o un incentivo al efectuar los trámites de renovación o cancelación respectivos, el interesado deberá presentar una certificación emitida por los profesionales autorizados, para el efecto de comprobar que las actividades llevadas a cabo, en el terreno favorecido con el incentivo, han correspondido a su capacidad de uso o al uso potencial durante todo el período. Si tal situación no se hubiere dado, se le cancelarán, de inmediato, el beneficio de las exenciones o los incentivos, a la persona o la empresa que haya incumplido, y esta deberá reintegrarle al fisco los beneficios obtenidos a partir de ese incumplimiento.”

 

En este caso, la ley recurre expresamente a la figura de la certificación como medio para vigilar y fiscalizar el cumplimiento de las condiciones necesarias para el disfrute de las exenciones previstas. Ahora bien, procederemos a examinar más de cerca ambos instrumentos a fin de vislumbrar una adecuada delimitación entre las funciones que en este tema poseen el instituto nacional de innovación y transferencia en tecnología agropecuaria (INTA) y los profesionales autorizados por el colegio profesional de ingenieros agrónomos.

 

2.               El estudio de tierras y la investigación agropecuaria pública

 

El legislador mediante el artículo 4 de la LUMCS dispuso delegar al Ejecutivo la definición de los conceptos técnicos que se utilizan en el cuerpo normativo, quien a su vez, en función de su discrecionalidad administrativa –sujeta eso sí a la doctrina del artículo 16 de la ley general de la administración pública– optó por usar los siguientes términos:

 

“Estudio básico del uso de la tierra. Recolectar, ordenar, analizar y clasificar las características biofísicas y socioeconómicas de un área.

Evaluación ambiental de las tierras. El estudio de los efectos ecológicos y socioeconómicos de un área determinada.” [7]

 

El suelo o la tierra -términos que como hemos visto hasta aquí, han sido usados indistintamente-[8] constituye un sistema complejo que se forma en la superficie del terreno, inicialmente por la alteración física y química de las rocas y luego también por la influencia de los seres vivos, desarrollando una estructura en niveles superpuestos, el perfil, y una composición química y biológica definidas. Siendo que el conjunto de disciplinas que se abocan al estudio del suelo se engloban en el conjunto denominado “Ciencias del Suelo”, las que predomina la edafología. Estudio que implica el análisis de la mineralogía, la física, la química y la biología del suelo. Por este motivo, es que se dice que el suelo no es una entidad estrictamente geológica, de ahí que la edafología, está vinculada a la geología, a la biología y a la agronomía.

 

Es en razón de lo dicho, que los estudios a los que se refiere tanto la LUMCS como su reglamento, constituyen investigaciones técnico–científicas que permiten al especialista en algunas de estas disciplinas determinar no sólo la estructura y dinámica de este sistema, sino además los procesos que le alteran o degradan (meteorización, erosión, transporte, sedimentación, contaminación, etc.). El reglamento a la ley del instituto nacional de innovación y transferencia en tecnología agropecuaria (decreto número 31857 del 19 de mayo de 2004), define a la investigación[9] de la siguiente manera:

 

“Investigación: Proceso de estudio experimental de modo sistemático y científico, encaminado a aumentar los conocimientos en la ciencia y la tecnología, tratando de descubrir nuevas técnicas o fenómenos científicos poco conocidos o insuficientemente estudiados.”

 

En este punto nos vemos en la obligación de hacer una distinción sustancial entre los estudios de suelos o tierras como actividad propiamente de investigación científica, y los estudios como instrumentos tributarios que permiten acreditar una condición objetiva referida a una situación o presupuesto fáctico que permite disfrutar una exención tributaria, que son los que interesan para efectos de la consulta.

 

En ese primer escenario, encontramos que se trata de una actividad que no es exclusiva de los profesionales incorporados al colegio de ingenieros agrónomos, pues como vimos dicha actividad científica implica la participación de cualesquiera de las distintas disciplinas que conforman las llamadas “Ciencias del Suelo”, razón por la cual es improcedente una interpretación que restrinja la investigación en este tema a los profesionales incorporados a ese colegio profesional.

 

Por el contrario, en tratándose del supuesto previsto en el artículo 46 LUMCS su exégesis no permite derivar que los estudios de tierras a aportar puedan ser realizados por cualquier profesional, sino únicamente por los profesionales autorizados por el colegio de ingenieros agrónomos. De este modo, y según lo visto supra respecto de la reserva legal a la que están sometidos los beneficios fiscales, para poder aspirar a uno de estos incentivos solamente es posible aportar los estudios de tierras elaborados por dichos profesionales.

 

Sin embargo, nótese que el artículo en cuestión no prohíbe, ni restringe que esos profesionales sean únicamente aquellos que ejercen en forma privada, pues más bien habilita a cualquier profesional autorizado por el colegio de ingenieros agrónomos, incluso a aquellos que sean contratados por la administración para brindar sus servicios como parte del servicio público de investigación agropecuaria, como se verá más adelante.

 

a)        La investigación de suelos y la investigación agropecuaria pública en Costa Rica

 

El servicio de investigación agropecuaria pública es una actividad prestacional o material de la administración destinada al incremento de los conocimientos y tecnología agronómica, incluyendo aquí el estudio de los suelos con miras a la producción agropecuaria. Además, mediante este servicio se busca satisfacer una sentida necesidad nacional, al punto que se le ha vinculado como uno de los pilares de la función administrativa encargada al ministerio de agricultura y ganadería, que como veremos actualmente desconcentrada en grado máximo en manos del INTA.

 

Ahora bien, contrario a lo que se podría pensar, la investigación de suelos o tierras en Costa Rica ha sido una actividad prestada por la administración desde hace mucho tiempo atrás, no obstante, su ejercicio se ha dado como parte de la investigación agropecuaria realizada por los diferentes órganos que a lo largo de nuestra historia jurídica han tenido a cargo el tema de la agricultura.

 

Una de las primeras referencias históricas que se pueden hallar en este tema es el servicio de agronomía e investigación sobre conservación de suelos, el cual estuvo adscrito al departamento nacional de agricultura de la secretaría de fomento y agricultura[10]. Posteriormente, se dictó la ley de conservación, mejora y restauración de suelos y aguas (número 1540 del 07 de marzo de 1953) por la cual resultaba obligatorio para todas las personas acatar las medidas de interés general que dispusiera el ministerio de agricultura e industrias, con el objeto de prevenir y controlar la erosión; para mantener o aumentar la fertilidad de las tierras, para la regulación de los torrentes y la conservación de estos recursos. Asimismo, se preceptuaba en ese cuerpo normativo que sería el Ministerio el encargado de ponerla en práctica, creando para ello los organismos que fueren necesarios o ampliando los existentes (arts. 2 y 3)

 

Así las cosas, mediante decreto 9511–A del 18 de enero de 1979, se crea la unidad de suelos de la dirección de investigaciones agrícolas del MAG como un órgano técnico-especializado cuyo fin era dar asesoría -tanto a nivel institucional como interinstitucional- en materia de uso, manejo y conservación de suelos (art. 1). Se encontraba compuesto por el laboratorio de suelos y la sección de fertilidad de suelos y nutrición de plantas, ambas de la dirección de investigaciones agrícolas, el departamento de suelos de la dirección de riego y drenaje, y los especialistas en suelos de los centros agrícolas regionales (art. 2) Entre sus funciones destaca la de investigar y determinar las mejores prácticas de uso, manejo y conservación de suelos de acuerdo a su capacidad productiva (art. 3.b)

 

En 1984, por medio del decreto 15134[11], dicha Unidad fue integrada con la dirección de extensión, a efectos de formar una dirección general. Este decreto fue derogado al año siguiente por el decreto 16195, que mantuvo dicha integración y transformó a la unidad de suelos en departamento (art. 4). Posteriormente se promulgó la ley de fomento a la producción agropecuaria (FODEA) y orgánica del ministerio de agricultura y ganadería[12], en la que se dispuso respecto de sus funciones esenciales:

 

“Artículo 48.- El Ministerio de Agricultura y Ganadería, dentro del sector agropecuario, tendrá las siguientes funciones:

a) Promover el desarrollo agropecuario a partir, fundamentalmente, de la investigación y de la extensión agrícola, con objetivos socioeconómicos, de acuerdo con las necesidades del productor agropecuario. [...]

f) Ejercer cualesquiera otras funciones que se le señalen por ley, por decreto, o por medio de directrices del Presidente de la República.” (El resaltado no es del original).

 

No obstante, esta ley no reguló mayor cosa respecto de la estructura orgánica ministerial, limitándose en el numeral 51 a regular el despacho ministerial y viceministerial y los funcionarios de confianza, delegando el resto a lo que se estableciera en el reglamento ejecutivo a la ley:

 

“Artículo 51.- Las unidades administrativas que constituyen la estructura del Ministerio de Agricultura y Ganadería estarán bajo la dirección jerárquica siguiente: [...] d) La organización funcional y administrativa se dictará mediante decreto ejecutivo, con respeto de aquellas estructuras institucionales creadas por leyes especiales. Esta entidad debe dar respuesta a las necesidades que demanden los productores agropecuarios.”

 

En el primer reglamento ejecutivo a dicha ley (decreto número 17671, del 08 de junio de 1987)[13], la dirección de investigación y extensión agrícola se mantuvo adscrita a la dirección superior de programas nacionales (art. 42 ibídem) y en general, conserva la misma estructura que tenía antes de la promulgación de la ley (arts. 44 y 45). Luego este reglamento es a su vez es derogado por el decreto 19420 del 13 de noviembre de 1989[14], el cual continua en esa misma línea.

 

Pues bien, en el ínterin de estos dos reglamentos, se dicta el decreto 18564 (del 05 de octubre de 1988) por medio del cual se crea el servicio nacional de conservación de suelos, con fundamento en lo establecido en el artículo 3° de la ley de conservación mejora y restauración de suelos y aguas (número 1540 del 07 de marzo de 1953) como un programa nacional dependiente jerárquicamente, de la dirección de investigación y extensión agrícola (art. 1). Algunas de sus funciones eran:

 

“Artículo 2.-Corresponden al Servicio de Conservación de Suelos como funciones principales: [...]

b) Efectuar levantamientos y estudios básicos de suelos y realizar investigaciones relacionadas con la clasificación de los suelos y las tierras, según sus características y aptitudes para propiciar un uso racional de los mismos. [...]

i) Promover la adopción de medidas preventivas tendientes a la conservación de suelos y control de los excesos de humedad tales como: regulación del uso ordenado y racional de los suelos con fines de producción y métodos de cultivos aplicables. [...]

m) Dar cumplimiento a los objetivos establecidos en la ley N° 1540 de Recursos Naturales Renovables (suelo y agua) y proponer las normas legales que propicien el desarrollo agrícola a fin de actualizarlas...” (El resaltado no es del original).

 

Sin embargo, es importante aclarar que éste servicio se creó como una dependencia especializada de carácter permanente que tenía por fin dar seguimiento a las actividades e investigaciones que llevaba a cabo el proyecto GCP/COS/009/ITA, suscrito por los gobiernos de Italia y Costa Rica con la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) el 22 de julio de 1984, en apoyo al programa de conservación de suelos del MAG, y como una de las prioridades para hacer frente a los graves problemas de la erosión que vivía el país (Considerandos 4 y 5 del decreto ibídem). No obstante, el decreto en cuestión no elimina de la organización ministerial al departamento de suelos, el cual mantiene su vigencia (arts. 4 y 5).

 

Posteriormente, en 1994 se emite el decreto 23780[15] que viene a regular exclusivamente el tema de la organización administrativa del MAG, derogando los artículos 20 a 124 inclusive del decreto 19420 (art. 39.1). En este nuevo reglamento, la dirección de investigación y extensión agrícola se escinde, por un lado, en la división de extensión agropecuaria, y por otro, la dirección de investigación pasa a formar parte de la división agropecuaria (art. 16), junto con la dirección de sanidad vegetal, salud y producción pecuaria (art. 17) Valga destacar que entre las funciones de esa dirección se encontraba la de realizar estudios del uso de la tierra (inciso 4). En cuanto al departamento de suelos, éste continúa siendo parte de esta Dirección, pero transforma su denominación a departamento de estudios de suelos (art. 21) y entre sus funciones destaca la potestad de regular y ejecutar los estudios de suelos a nivel nacional, regional y local.

 

Este último decreto es derogado por medio del reglamento a la ley orgánica del MAG (decreto número 26431-MAG del 02 de octubre de 1997)[16] en el que además se reconoce como una de las funciones del Ministerio, velar por el uso y manejo apropiado del suelo en aras del desarrollo agropecuario sostenible (art. 2.20). De igual forma se jerarquiza a la dirección de investigaciones agropecuarias como un órgano dependiente directamente del despacho ministerial, y se le asigna la competencia de realizar estudios sobre zonificación, capacidad de uso de las tierras, su uso potencial y actual (inciso 7). Al mismo tiempo, mantiene en su estructura al departamento de estudios de suelos, ahora denominado como departamento de suelos y evaluación de tierras (art. 13 ibídem), al cual se le otorgan toda una serie de competencias (art. 15), entre ellas:

 

“...3. Ejecutar y regular los estudios de suelos que se realizan a nivel nacional, regional y local, inherentes a estudios específicos.” (El resaltado no es del original)

 

Poco tiempo después, el 30 de abril de 1998 se promulga la ley de uso, manejo y conservación de suelos (LUMCS), como cuerpo normativo, que no sólo establece las normas bajo consulta en el sub examine, sino que regula materialmente toda esta actividad, asignando competencias de orden legal al MAG:

 

“Artículo 6.- Para el fin indicado en el artículo anterior, el Ministerio de Agricultura y Ganadería tendrá las siguientes funciones específicas:

a) Fiscalizar, evaluar y realizar, cuando lo considere necesario, los estudios básicos de uso de la tierra para definir los de uso agrícola, acatando los lineamientos de la legislación vigente en materia de ordenamiento territorial. [...]

d) Investigar las técnicas agroecológicas y agronómicas para el mejor uso de tierras, aguas y demás recursos naturales; además, difundir los resultados de sus investigaciones.” (El resaltado no es del original)

 

No obstante lo anterior, la ley no dispone a cuál órgano le competen estas potestades, pues en apariencia (al igual que con la ley 7062) el legislador dejó la organización administrativa al poder ejecutivo. Sin embargo, en este caso el reglamento a la ley fue publicado hasta el 21 de marzo de 2001, por lo que habría que entender que durante el lapso de esos 3 años, tales funciones le correspondieron al órgano de función más similar en ese momento: el departamento de suelos y evaluación de tierras (artículo 62 ley general de la administración pública, en adelante LGAP)[17].

 

Ese mismo año, se promulga la ley número 8149 (del 5 de noviembre de 2001) que crea el instituto nacional de innovación y transferencia en tecnología agropecuaria, (INTA) como un órgano de desconcentración máxima con personalidad jurídica instrumental perteneciente a la organización administrativa del MAG, y especializado en el tema de la investigación agropecuaria (art.1) y sujeto a las potestades jerárquicas de fiscalización, disciplinaria o de resolución de conflictos de competencia del superior jerárquico (art. 83 y 102 LGAP). A pesar de lo anterior, la ley no dispone nada en específico respecto al tema de los estudios de suelos, más que lo que preceptúa el artículo 20:

 

“En el cumplimiento de sus funciones, el Instituto deberá ajustarse a lo dispuesto en la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, N° 7779, de 30 de abril de 1998.”

 

Esta norma resulta poco precisa y ambigua, dado que el verbo “ajustar” no permite distinguir si hay atribución de competencias, como al parecer lo ha entendido el INTA. Y es que es preciso recordar que la atribución de potestades de imperio, como las que contiene la ley en mención, sólo es posible a través de una norma legal que defina sus contenidos, límites y órganos o entidad públicas autorizados para su ejercicio (arts. 59, 66 y 70 LGAP). El deber del INTA de “ajustarse” a lo dispuesto en la LUMCS, se puede entender como la necesaria adecuación que la actividad administrativa de éste órgano ha de tener respecto de las potestades de investigación de suelos que esta Ley le otorga al MAG. En otras palabras, como el deber de aceptar y adecuar su conducta conforme las potestades reguladas en la LUMCS. Por tanto, no se colige de dicha norma el fundamento para una posible atribución al INTA de las competencias de investigación de suelos que la LUMCS crea a cargo del MAG.

 

Debemos entender entonces, que las potestades dispuestas en la LUMCS para la realización de estudios de suelos como parte de la investigación agropecuaria, las siguió manteniendo el departamento de suelos y evaluación de tierras del MAG. Sin embargo, esta situación sufre un cambio dramático a partir de la emisión del reglamento ejecutivo a la ley de creación del INTA (decreto 31857 del 19 de mayo de 2004)[18] ya que éste transforma el aparato administrativo en materia de investigación agropecuaria, suprimiéndose de la estructura orgánica del Ministerio, a la dirección nacional de investigaciones agropecuarias (art. 51). Y además traslada todas aquellas competencias que la LUMCS le atribuía a esa dirección, al INTA (art. 5), así como aquellas que le habían sido encargadas mediante decreto 26431 (art. 49). Siendo así, tenemos que actualmente corresponde al INTA ejercer no sólo las nuevas competencias de investigación de suelos (incluyendo los estudios de suelos o tierras) creadas a partir de la LUMCS, sino además aquellas de más antigua data[19].

 

Así las cosas, conforme a lo dicho podemos afirmar que el fundamento para la realización de estudios e investigación de suelos por parte del INTA proviene, no de su ley de creación, sino de la conjugación de toda una serie de potestades (particularmente la LUMCS y la ley número 7064) que históricamente le han atribuido esa conducta administrativa al ministerio de agricultura y ganadería, y que por distribución interna de competencias (mediante reglamento ejecutivo a la ley 8149) le han sido asignadas a ese Instituto[20]. Por lo tanto, el INTA sí posee una competencia genérica para llevar a cabo estudios de suelo o tierras.

 

b)   El INTA y sus funciones

 

Conforme a pronunciamientos anteriores de éste órgano asesor[21], tenemos que el objetivo de este Instituto radica en el desarrollo del sector agropecuario a través de la investigación tecnológica, razón por la cual ésta llamado a realizar investigaciones de interés social a manera de servicio público, sin perjuicio de la posibilidad de llevar a cabo investigaciones particulares y actividades de venta de servicios (párrafo 2, art. 2, ley número 8149). En el dictamen número C-209-2007 del 25 de junio de 2007, señalamos:

 

“....el INTA fue concebido más como un órgano encargado de la investigación propiamente tal en el sector agropecuario, que como un órgano que ejerce funciones de fiscalización, control y supervisión, aunque lo anterior no óbice para que venda servicios al sector público y privado, dentro de los cuales podría estar el supervisar las pruebas de eficacia biológica cuando no tienen como fin la inscripción del producto final.”

 

De este modo, el INTA, aún y cuando se encuentre orgánicamente ubicado dentro del ministerio de agricultura y ganadería, goza de independencia funcional y administrativa en el desempeño de las atribuciones que por ley, le han sido expresamente otorgadas. Fuera de ese ámbito, el Instituto constituye una dependencia más del ministerio, máxime cuando la propia ley orgánica del MAG (arts. 48 y 49, y 12 de su reglamento) señala que la investigación agropecuaria es una de las áreas de competencia de ese Ministerio, y describen con claridad sus funciones[22].

 

c)    El INTA y los estudios de tierras del art. 46 LUMCS

 

Toda exención tributaria, independientemente de su finalidad (por ejemplo, de incentivo fiscal) se halla sujeta al principio de legalidad tributaria, de modo que todos los elementos necesarios para su configuración han de derivarse necesariamente de un texto de orden legal.

 

Pues bien, acorde con los numerales 62 del código de normas y procedimientos tributarios y 46 LUMCS, solamente aquellos estudios de suelos o tierras previamente aprobados por el ministerio de agricultura y ganadería, y practicados por los profesionales autorizados por el colegio de ingenieros agrónomos, tendrán la validez y eficacia necesaria para acceder a los beneficios fiscales creados en los artículos 48 y 49 LUMCS. Profesionales que podrán elaborar los estudios de tierras, ya sea que desempeñen el ejercicio liberal de su profesión, o bien, que se encuentren laborando para la administración, bajo una relación estatutaria o de servicios profesionales.

 

En el caso del INTA, éste carece por si mismo de la competencia legal para emitir los estudios que exige el citado artículo 46, por lo que la única manera de brindar estos servicios es a través de la provisión externa de los mismos. Y es que dada la naturaleza jurídica del Instituto, su competencia para realizar venta de servicios y para proveerse de los recursos que necesite para su gestión (arts. 2, 3.a, 15 y 18 de su ley de creación) lo que procede es que el INTA brinde los servicios de estudios de suelos previstos en el artículo 46 LUMCS, mediante la contratación previa de dichos servicios a profesionales autorizados por el colegio de ingenieros agrónomos, ya sea a través del régimen estatutario del servicio civil, o como contrataciones temporales, sujetas a la ley de contratación administrativa y su reglamento.

 

Si es importante aclarar que el anterior criterio es para efectos de la prestación de los servicios de estudios de suelos previstos en el artículo 46 LUMCS, y no va en demerito de la competencia para la realización de investigación edafológica como parte de la investigación agropecuaria pública que ha venido realizando la administración (MAG e INTA) desde hace décadas.

 

d)   El INTA y la potestad certificante del artículo 47 LUMCS

 

El artículo 47 LUMCS regula las condiciones y requisitos para mantener o renovar los beneficios fiscales creados en los artículos 48 y 49 ibídem, disponiendo que el interesado ha de aportar “una certificación emitida por los profesionales autorizados” que permita comprobar que las actividades llevadas a cabo en el terreno favorecido con el incentivo, han correspondido a su capacidad de uso o al uso potencial durante todo el período.

 

La consulta realizada en este tema versa entonces sobre la legitimación para el ejercicio de la potestad de certificación[23] dispuesta en el artículo 47 LUMCS, en este sentido, e independiente del contenido de la certificación de marras[24], nos encontramos frente al ejercicio de una potestad de imperio, que per se debe estar regulada por ley (120.1 y 59 LGAP), y por lo tanto, sujeta también al principio de legalidad tributaria al que hicimos referencia en el aparte anterior.

De esta manera, la LUMCS es clara en atribuir esta función pública, a los profesionales autorizados por el colegio de ingenieros agrónomos (en carácter de munera pública) quienes la ejercerán en el supuesto que específicamente prevé la ley.

 

Al igual que ocurre con la potestad de elaborar estudios de suelos, el INTA también posee una facultad genérica de emitir certificaciones de uso conforme, según lo que dispone el artículo 65.2 LGAP, y en tanto éste órgano ha asumido las potestades de investigación y conservación de suelos y de zonificación agropecuaria que le corresponden al ministerio de agricultura y ganadería.

 

Así las cosas, podemos concluir -al igual que con la potestad de elaborar de estudios de suelos- que si bien al INTA no le alcanza la titularidad para la emisión de certificaciones con fines tributarios por sí mismo, sí posee la autorización legislativa para adquirir estos servicios profesionales e incorporarlos dentro de su personal a efectos de cumplir con su actividad normal, que en este caso particular incluye además la venta de servicios.

 

3.               Régimen legal de los profesionales autorizados para emitir los requisitos de los artículos 46 y 47 LUMCS

 

Otro de los temas consultados, es el que se refiere al régimen de empleo al que están sujetos los profesionales autorizados por el colegio de ingenieros agrónomos que laboran para el INTA en la elaboración y emisión de los requisitos establecidos en los artículos 46 y 47 LUMC y las restricciones que concomitantemente poseen éstos para el ejercicio de su profesión.

 

Pues bien, como vimos antes, el INTA es un órgano de desconcentración máxima del MAG con personalidad jurídica instrumental, que posee además facultades legales para contratar, por vía del servicio civil o mediante contratación administrativa, los servicios profesionales que necesite para su gestión administrativa, en este caso en particular de personas que se encuentren debidamente autorizadas para el ejercicio de las funciones públicas establecidas en el capítulo de incentivos de la ley de uso, manejo y conservación de suelos. Dice la ley de creación del INTA:

 

“Artículo 2.- [...] Autorizase al INTA para vender servicios de investigación agropecuaria siempre y cuando no menoscabe la atención de las demandas de investigaciones de interés social.

Artículo 3.- El patrimonio del Instituto estará constituido por lo siguiente:

a) Los ingresos que genere la venta de algunos productos, servicios y tecnología, así como los rendimientos de sus inversiones. [...]

Artículo 4.- El Ministerio de Agricultura y Ganadería facilitará al Instituto el personal, los equipos, bienes muebles e inmuebles, la infraestructura y, en general, el contenido presupuestario necesario para su debido funcionamiento, incluidos los que están siendo utilizados en la actualidad por la Dirección de Investigaciones Agropecuarias.

El salario del personal que labore para el Instituto será financiado por el Ministerio de Agricultura y Ganadería.

Artículo 15.- Autorizase al Instituto para realizar las contrataciones requeridas para la debida administración de los recursos de su patrimonio incluyendo la constitución de fideicomisos. La administración financiera y contable del fideicomiso podrá ser contratada con los bancos estatales del Sistema Bancario Nacional, sin perjuicio del control que le corresponde ejercer a la auditoría interna del Instituto o a la Contraloría General de la República.

 

Asimismo, podrá administrar los créditos internos y externos que se le otorguen para lograr su objetivo, siempre y cuando así lo autorice el Estado.

Artículo 18.- Facúltase a la Junta Directiva del Instituto para contratar los servicios profesionales, técnicos y administrativos necesarios para ejecutar y controlar sus operaciones, así como para adquirir el equipo y mobiliario requeridos para desempeñar sus funciones.” (El resaltado no es del original)

 

Este tipo de independencia funcional propia de las personificaciones presupuestarias, ha sido avalada constitucionalmente por la jurisprudencia que afirma que la misma tiene por fundamento, garantizar una gestión eficiente y flexible de los órganos administrativos a los que ha sido encargada una función administrativa que el legislador ha considerado importante, de tal suerte:

 

“...que esa capacidad instrumental está sujeta a los términos y condiciones previstos en la ley de su creación, y en cuanto resulten estrictamente indispensables para el cumplimiento de la función pública delegada; de manera que, si la ley omite la competencia, deben presumirse como propias y reservadas del superior. Así, podrá contratar personal, bienes y servicios que le fueren indispensables para el cumplimiento de la función pública que le fue delegada, únicamente en el entendido de que la ley le faculte expresamente para ello. ..." (El resaltado no es del original)[25]

 

En consecuencia, resulta claro que el INTA se encuentra en una posición en la cual puede optar por llenar sus plazas a través del régimen estatutario del servicio civil, cuando se trate del personal que le provea el ministerio de agricultura y ganadería (art. 4 y transitorio II ibídem), o bien, mediante una contratación administrativa de servicios profesionales como parte de las atribuciones de las que disfruta en razón de su personalidad jurídica instrumental. Pero en éste último caso solamente cuando se trate de servicios indispensables para el cumplimiento de la función pública que le ha sido asignada, y por tanto de carácter temporal o provisional (artículos 1 y 2 de su ley de creación).

 

Ahora bien, en virtud del carácter que tiene la función pública en nuestro ordenamiento jurídico, se ha intentado regular en alguna medida la incompatibilidad de intereses que pudieran surgir entre aquellos propios del cargo que ocupa un funcionario público y los derivados del ejercicio de la profesión que ostenta como tal, pues de darse una confrontación entre ambos conceptos, podría contravenirse con los principios de la objetividad, lealtad, imparcialidad, transparencia y neutralidad. Mismos que derivan de la máxima constitucional del artículo 11, según la cual todo funcionario público, una vez sometido al régimen jurídico que le rige, se encuentra obligado a cumplir a cabalidad con cada uno de los deberes y obligaciones que su puesto le demanda. De este modo y con el fin de prevenir cualquier colisión de estos intereses, se han desarrollado los institutos jurídicos de la dedicación exclusiva y la prohibición para el ejercicio particular de la profesión[26].

 

En efecto, la prohibición se refiere a la inhibición obligatoria e irrenunciable para ejercer funciones propias del cargo o de la profesión que se ostenta, fuera de la Institución, así como también las actividades relacionadas con el ejercicio liberal de la profesión. Ocurre solamente cuando una ley en forma expresa así lo establece, pues se trata en el fondo de una limitación al ejercicio de un derecho fundamental, y que opera a través del pago automático de una compensación en resarcimiento de este impedimento, por lo que resulta inherente a la relación de empleo público (en los casos que así esté previsto).

 

En términos generales, la prohibición para el ejercicio de las profesionales liberales se encuentra regulada por la ley de compensación por pago de prohibición (ley número 5867 del 15 de diciembre de 1975) y su reglamento (decreto número 22614, del 22 de octubre de 1993) y el numeral 15 de la ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la función pública (número 8422 del 6 de octubre de 2004), así como toda una serie de leyes especiales que establecen taxativamente cuáles son los funcionarios afectos a esta limitación.

 

Por su parte, se está ante el supuesto de la dedicación exclusiva cuando la administración, por razones de interés público, pretende contar con un personal dedicado exclusiva y permanentemente a la función estatal que lo convierta en una fuerza de trabajo idónea y más eficiente, por lo que decide contratar con el funcionario de nivel profesional, sus servicios exclusivos a cambio de un plus salarial. O lo que es lo mismo, cuando por consenso expreso y escrito entre la administración y el profesional, éste opta por no ejercer su profesión fuera del puesto desempeñado, a cambio de una retribución patrimonial adicional al salario[27].

 

Dicho lo anterior, y en lo que respecta a la inquietud del Colegio consultante en orden a la posible incompatibilidad de intereses que pudieran surgir entre aquellos propios del cargo que ocupa un funcionario público, y los derivados del ejercicio de la profesión que ostenta como tal, hay que considerar que efectivamente, por razones de interés público se requiere que los profesionales autorizados para realizar estudios de suelos y certificaciones de uso conforme que trabajen para el INTA –por relación estatutaria o de servicios profesionales- se dediquen por completo a realizar dichas funciones. Sea esto en forma de prohibición (en caso de ley expresa) o mediante un contrato de dedicación exclusiva.

 

4.               Sobre los profesionales en Ciencias Forestales

 

Por último, se consulta si los profesionales con grado mínimo de bachiller en ciencias forestales y acreditados como certificadores de uso conforme de suelos, están facultados o no para realizar, en general, estudios de suelos y emitir certificaciones de uso conforme, o si bien, solamente pueden hacer estas actividades respecto de terrenos forestales.

 

Al respecto hay que considerar que la profesión liberal es aquella que desarrolla, en el mercado de servicios, una persona que cuenta con un grado académico universitario, que le acredita como capaz y competente para prestar el servicio en forma ética, responsable y eficaz, y que como requisito esencial, debe estar incorporado a un colegio profesional (en el caso de que exista) momento a partir del cual se materializa el derecho fundamental al ejercicio de la profesión. En este sentido, resulta especialmente orientadora la definición de profesional incorporada en el artículo 2º del reglamento para el pago de la compensación económica por concepto de prohibición (decreto número 22614 del 22 de octubre de 1993) que al efecto dispone:

 

“Artículo 2º- Definiciones [...]

e) Profesional: toda persona natural que ostente un título universitario de grado o posgrado, y que se encuentra incorporado al Colegio profesional correspondiente cuando así lo disponga la ley.”

 

Por su parte, el artículo 5 de la ley número 7221 establece que son miembros ordinarios del colegio de ingenieros agrónomos, aquellos profesionales en ciencias agropecuarias con grado otorgado o reconocido por una institución nacional de enseñanza superior de nivel universitario, que haya sido registrado conforme a las disposiciones legales sobre la materia. En este sentido, el artículo 4 (reformado por el artículo 1 de la ley número 8188) mantiene esta misma norma, pero agrega en sus párrafos segundo y tercero:

 

“Para los alcances de este artículo, es un profesional en ciencias agropecuarias quien se haya graduado como ingeniero agrónomo (generalista, en Producción, Fitotecnia, Zootecnia, Economía Agrícola), ingeniero forestal, administrador de empresas agropecuarias, con el grado de bachillerato, licenciatura, especialidad, maestría o doctorado.

 

Asimismo, se considerará profesional en ciencias agropecuarias, quien posea algún título o grado vinculado con las ciencias agropecuarias, que en el futuro sea otorgado o reconocido por las universidades.”

 

En consecuencia, resulta claro que aquella persona que ostente un título universitario de bachiller en ciencias forestales, y que además acredite el cumplimiento de los restantes requisitos necesarios para su incorporación al colegio profesional, a través del procedimiento reglado al efecto, quedará habilitado para el ejercicio de esta profesión al tenor del artículo 15 de la ley orgánica del Colegio y 17 de su reglamento:

 

“Articulo 15.- Únicamente, los miembros del Colegio de Ingenieros Agrónomos están autorizados para ejercer la profesión en Ciencias Agropecuarias, de acuerdo con lo establecido en el texto de esta Ley.

El Colegio de Ingenieros Agrónomos autorizará el ejercicio de la profesión en las áreas y niveles correspondientes de cada uno de sus miembros, de conformidad con lo que establecen los artículos 3 y 16 de esta Ley y su Reglamento.”

Artículo 17.- Los miembros del Colegio deberán ejercer la profesión, en aquellos campos de las Ciencias Agropecuarias y Forestales que lo acrediten su orientación académica y profesional.”

 

En igual sentido, el artículo 17 inciso g) de la Ley, incluye como ejercicio de esta profesión, la realización de todas aquellas otras funciones que determinen leyes especiales (incluidas las atribuciones fijadas en los artículos 46 y 47 de la LUMCS) en tanto que los artículos 19 y 21 reglamentarios establecen como funciones propias de los profesionales con grado académico de bachiller o superior las siguientes:

 

“...a. Dirección, planeamiento, ejecución y evaluación de labores técnico-administrativas, en lo relativo a: [...]

6. Estudios de clasificación, levantamiento, manejo y conservación del suelo e interpretación de los análisis de laboratorio correspondientes, así como la planificación de tierras para fines agropecuarios, o forestales a nivel de finca;  [...]

9. Programas de investigación agropecuaria y forestal;

10. Muestreo, interpretación y certificación de análisis de tejidos y de suelo para fines agrícolas y forestales así como de análisis de laboratorio sobre plagas y enfermedades agrícolas y forestales; [...]

14. Otras funciones afines en materia de Ciencias Agropecuarias, forestales y transferencia de tecnología. [...]

c. Diseño, planeación, elaboración, análisis, ejecución, dirección y evaluación de estudios, planes, proyectos y programas a nivel de finca en materia de: [...]

2. Conservación de recursos naturales para fines agropecuarios;

3. Taxonomía y clasificación de suelos y planificación del uso de la tierra;

4. Investigación agropecuaria y forestal; [...]

9. Otras funciones similares en materia de Ciencias Agropecuarias y forestales.

ch. Valoraciones, evaluaciones, estimaciones, peritajes, arbitrajes e inventarios relativos a:

1. Predios, en conjunto o en sus partes, dedicados a la conservación y a la explotación agropecuaria o forestal, en lo concerniente a la tierra, a las mejoras agropecuarias y forestales y a todos los elementos relativos a su manejo;  [...]

Artículo 21.- Además de ser competencia de todos los miembros ordinarios, lo es también de los miembros afiliados, la ejecución de las labores que se especifican a continuación: [...]

b. Manejo y conservación del suelo; [...]

k. Ejecución de labores de investigación agropecuaria y forestal;...” (El resaltado no es del original).

 

Dicho lo anterior, tenemos que el decreto que crea el registro oficial de certificadores de uso conforme de suelo (número 30636 del 17 de julio de 2002) establece:

 

“Artículo 3º—Los aspirantes a inscribirse en el Registro Oficial de Certificadores de Uso Conforme del Suelo, deberán cumplir con los siguientes requisitos:

a) Estar debidamente incorporados al Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica y en ejercicio vigente de la profesión.

b) Poseer grado mínimo de Bachiller en Ingeniería Agronómica con énfasis en Fitotecnia o Generalista o grado mínimo de Bachiller en Ciencias Forestales. Además podrán ser aspirantes otros profesionales miembros del Colegio de Ingenieros Agrónomos con postgrado o especialización en materia de suelos o conservación de suelos. Todos deberán demostrar experiencia práctica mínima de un año en estudios para planificación y desarrollo del uso de la tierra. Los miembros del Colegio de Ingenieros Agrónomos con grado mínimo de Bachiller en Ciencias Forestales, podrán fungir como Certificadores de Uso Conforme del Suelo, en tierras en las que se desarrollarán proyectos forestales.

c) Cursar y aprobar el Curso de Certificadores de Uso Conforme del Suelo, impartido por el Colegio de Ingenieros Agrónomos y el MAG-INTA.”

 

Pues bien, conforme a las citas legales antes expuestas y en lo que es objeto de consulta, se concluye que los profesionales forestales con grado mínimo de bachiller en ciencias forestales, debidamente incorporados al colegio de ingenieros agrónomos en calidad de miembros ordinarios, se encuentran habilitados para realizar en general estudios de suelos y emitir certificaciones de uso conforme, con independencia de si en las tierras se desarrollarán o no proyectos forestales.

 

III.-     CONCLUSIONES

 

1)             De conformidad con las disposiciones legales citadas, el estudio de suelos o tierras y la certificación de uso conforme de suelos agropecuarios previstos en el capítulo IV de la LUMCS constituyen un requisito esencial para acceder y mantener los beneficios fiscales que generan las exenciones objetivas creadas en los artículos 48 y 49 ibídem. Tienen además el carácter de medio de prueba fehaciente, y son base para que la administración tributaria haga efectivos los incentivos mencionados.

 

2)             En orden a la naturaleza jurídica del INTA y a la autorización legislativa para realizar venta de servicios y proveerse de los recursos que necesite para su gestión, el Instituto puede llevar a cabo los estudios y certificaciones de suelos previstos en las normas bajo consulta, mediante la contratación de los servicios de profesionales autorizados por el colegio de ingenieros agrónomos para realizar estas labores, ya sea a través del régimen estatutario del servicio civil o como contrataciones temporales, según lo dispone la ley de contratación administrativa.

 

3)             En el caso de los profesionales autorizados por el colegio consultante para realizar estudios de suelos y certificaciones de uso conforme, que prestan sus funciones para el Instituto (por relación estatutaria o de servicios profesionales), se requiere que en aras de tutelar el interés público, dichos profesionales se dediquen por completo a desempeñar dichas funciones para el INTA, con la imposibilidad concomitante de ejercer privadamente su profesión. Sea esto en forma de prohibición (en caso de ley expresa) o mediante un contrato de dedicación exclusiva.

4)              

5)              

6)             Los miembros del colegio de ingenieros agrónomos con grado mínimo de bachiller en ciencias forestales, se encuentran habilitados para realizar estudios de suelos y emitir certificaciones de uso conforme, con independencia de si en el terreno en cuestión, se desarrollarán o no proyectos forestales.

 

De Usted, con toda consideración,

 

 

Gloria Solano Martínez

Procuradora

 

GSM/meml