O. J.-024-2008

23 de mayo de 2008

Licenciado

José Manuel Echandi Meza

Diputado

S.  O.

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me refiero a su oficio JMEM-419-10-07, del 11 de octubre de 2007, que me fuera recientemente reasignado, y por medio del cual nos consulta una serie de inquietudes atinentes al vasto y complejo tema de la revalorización de las pensiones en los regímenes contributivos especiales de pensión con cargo al Presupuesto Nacional.

Concretamente, nos consulta: 1.- Si  “¿Podría la Dirección Nacional de Pensiones, <<variar a su criterio de aplicación>>, (sic.) la metodología de aplicación de un sistema de revalorización que desmejore su situación económica?.  Si lo hace, ¿estaría violando el principio de que una <<ley posterior no puede variar el mecanismo de ajuste vigente al momento en que se adquirió el derecho a la pensión, sin lesionar con ellos (sic.) el principio de irretroactividad de la ley”.   2.- “Si los argumentos esgrimidos en este dictamen [se refiere C-328-2001 del 28 de noviembre de 2001], aunque se dan en consulta para los regímenes de Obras Públicas y Comunicaciones, ¿son también válidos concretamente para el régimen de Hacienda, dado que también tiene definidos los sistemas y metodología de revalorización para las pensiones?” y ¿si lo desarrollado en estos Presupuestos, es también válido para el régimen de Hacienda, que contempla el beneficio pensionístico con menos de 30 años de servicio o es solamente para los regímenes de Obras Públicas y Comunicaciones que se consulta? (Lo escrito entre paréntesis cuadrados no es del original).

Lamentablemente debemos señalar que en este caso concurre al menos una circunstancia insalvable que nos impide verter nuestro criterio jurídico sobre lo consultado; y que seguidamente pasamos a explicar.

Como es sabido, este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva (...)” (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita fácilmente se infiere que, desde un punto de vista organicista, la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de órganos o entes que formen parte de la Administración Pública, en tanto ejecuten función administrativa. Y siendo que el numeral 1º, punto 4, inciso b) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (Nº 3667 de 12 de marzo de 1966), alude expresamente que los Poderes Legislativo y Judicial realizan excepcionalmente función administrativa, directamente relacionada con la función primordial que constitucionalmente les ha sido conferida (legislativa y jurisdiccional, respectivamente), este Despacho ha considerado que la Asamblea Legislativa, en su condición de órgano y actuando como Administración Pública, se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendría incluso efectos vinculantes (art. 2 de la Ley Nº 6815 op. cit.). Una condición que no puede ser subrogada por los diputados individualmente, cuya calidad de diputado es incompatible con  la de autoridad administrativa (Pronunciamiento OJ-001-2008 de 8 de enero de 2008).

Así las cosas, en lo que al presente asunto se refiere, es obvio que se incumplen los presupuestos básicos de admisibilidad comentados, pues es el señor Diputado, individualmente considerado como integrante de aquél Poder de la República, el que requiere nuestro criterio técnico jurídico, y además, no está indagando sobre temas que se relacionen de alguna manera con la función administrativa propia de la Asamblea, razón por la cual este Despacho no podría pronunciarse de manera vinculante al respecto (Véase como precedente la OJ-037-2006 de 21 de marzo de 2006). Por ende, la consulta es inadmisible.

Si bien en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados, a efecto de facilitarles el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les atribuye, como es el caso de las opiniones no vinculantes que se rinden en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan considerarse de interés general, lo cierto es que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Dicho asesoramiento que no puede de ningún modo desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública.

En ese sentido, debe comprenderse que el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule (Pronunciamiento OJ-018-2007 de 27 de febrero de 2007 y OJ-001-2008 op. Cit.).

En todo caso, a sabiendas de que hemos emitido infinidad de pronunciamientos atinentes a los temas aludidos en la consulta, concernientes a la revalorización de las pensiones de regímenes contributivos especiales con cargo al Presupuesto Nacional, y en especial consideración a la investidura del consultante y como una forma de colaboración para con él, nos permitiremos indicarle tanto la jurisprudencia judicial, como administrativa, en la que podrá encontrar por sus propios medios concretas respuestas a sus interrogantes, partiendo al menos de las siguientes premisas fundamentales: 1) que la jurisprudencia de la Sala Constitucional es vinculante para todo operador jurídico; 2) que bajo el principio o criterio de interpretación cronológica, cualquier interpretación normativa posterior deroga la anterior; esto sin obviar que deberá considerarse el ámbito de especialidad de aquella interpretación, o sea, que esté referida o no a un régimen de pensiones en específico y no a la generalidad de los existentes y 3) que la identidad de razón es el punto neurálgico dentro de la analogía jurídica, según lo cual “A igual razón igual Derecho o solución”; es decir, se deben tratar o resolver igual los casos semejantes (igualdad en aspectos relevantes), con lo cual no se crea una nueva norma o regla interpretativa, sino que se aplica la preexistente a otro caso por existir idéntica razón.

Ahora bien, los siguientes son lo temas relevantes a considerar en nuestra jurisprudencia administrativa:

-Revaloración o reajuste del monto inicial de la pensión o jubilación como derecho accesorio que garantiza el mantenimiento del poder adquisitivo de las citadas prestaciones económicas a largo plazo en curso de pago y de las nuevas que se otorguen; derecho reconocido tanto a nivel internacional (arts. 65.10 y 66.8 del Convenio 102, art. 29 del Convenio 128, ambos de la OIT y art. 33 del Código Iberoamericano de Seguridad Social, así como la Recomendación 131 de 1989, La protección de la vejez por la seguridad social: Capítulo V. Revisión de las prestaciones de vejez, OIT) como nacional (art. 7 de la Ley Marco de Pensiones –Nº 7302. (Véase, entre otros, el dictamen C-134-2008 de 23 de abril de 2008, así como el C-128-2004 de 28 de abril del 2004 y el C-368-2003 de 20 de noviembre de 2003).

- Sistemas, modalidades o mecanismos para revalorizar o reajustar los montos iniciales de las pensiones y jubilaciones en curso de pago. El primero de ellos consistía en equiparar la prestación económica por concepto de pensión o jubilación, al salario que llegasen a devengar los servidores activos que ocupasen un puesto igual a aquel en el que se encontraba el interesado al momento de jubilarse –reajuste al puesto-. Mientras que el segundo se basaba en un incremento periódico sobre el total de la pensión o jubilación, en porcentaje o suma igual a la que llegase a decretar el Poder Ejecutivo, por variaciones en el costo de la vida, a favor de los servidores activos del gobierno central (Véase al respecto, el dictamen  C-200-2001 de 17 de junio del 2001 y el pronunciamiento OJ-090-2004 de 8 de julio de 2004).

-Tesis arraigada en la jurisprudencia constitucional de que conjuntamente con el derecho fundamental a la pensión, no sólo existe un derecho accesorio a que el monto de la prestación económica aumente periódicamente, sino también un derecho a que ese aumento sea en los mismos términos en que estaba previsto en la ley al momento en que se cumplieron los requisitos para el retiro. Según esta tesis, la ley posterior no puede variar el mecanismo de reajuste vigente al momento en que se adquirió el derecho a la pensión (Véase al respecto, los pronunciamientos C-065-92 de 13 de abril de 1992, C-024-93 de 12 de febrero de 1993, C-197-99 de 5 de octubre de 1999, C-200-2001 op. Cit. y C-147-2003 de 26 de mayo del 2003; y en igual sentido, las resoluciones Nºs 5817-93 de las 17:03 horas del 10 de noviembre de 1993, 6464-94 de las 09:18 horas del 4 de noviembre de 1994, 1500-96 de las 09:03 horas del 29 de marzo de 1996 y 4289-97 de las 16:18 horas del 23 de julio de 1997, y en la 7642-2005 de las 11:39 horas del 17 de junio del 2005,  de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia). 

-Invariabilidad del mecanismo de reajuste denominado “al puesto” del artículo 1º, inciso ch) de la Ley Nº 148 de 23 de agosto de 1943 –adicionado por la norma general 49 del artículo 9º de la Ley 6542 de 22 de diciembre de 1980, y posteriormente anulado por resolución Nº 2136-91 de las 14:00 horas del 23 de octubre de 1993, de la Sala Constitucional-; pero por la citada inconstitucionalidad y prevalencia en la normativa vigente del principio de rogación, se admite como legítimo el cambio del procedimiento administrativo a través del cual opera; esto es, ya no de oficio, sino a instancia de parte (Véanse, entre otros, los dictámenes C-368-2003 op. Cit.; C-128-2004 de 28 de abril del 2004, C-381-2004 de 22 de diciembre de 2004 y C-272-2007 de 16 de agosto de 2007. Posición por demás avalada por la Sala Constitucional en su resolución Nº 2007-2153 de las 09:48 horas del 16 de febrero de 2007).

-Tesis de la Procuraduría General, según la cual, sin desconocer la posición de a Sala Constitucional al respecto, desde la perspectiva de la Seguridad Social y de sus principios, no es posible aceptar la existencia de un derecho adquirido a un sistema específico de reajuste a la pensión. Si bien es cierto, existe un derecho fundamental a la pensión, así como un derecho accesorio  a que el monto de esa pensión se revalorice periódicamente (para que no pierda su poder adquisitivo por la influencia de factores económicos como la inflación), ello no significa que el legislador esté imposibilitado para variar, a futuro, el sistema de revalorización de las pensiones. Ello no lesionaría el principio de irretroactividad de la ley si el cambio en el sistema de revalorización se aplica a futuro, o sea, a partir de la vigencia de la nueva ley, pues en ese caso se estaría respetando el derecho adquirido del pensionado a conservar en su patrimonio las sumas que hubiese percibido por concepto de revalorizaciones anteriores. (Dictamen C-147-2003 de 26 de mayo de 2003 e informe rendido por la PGR en acción de inconstitucionalidad Nº 07-6432-0007-CO).

- Revalorización de las pensiones otorgadas en proporción a los años servidos. Según el cual, no se encontró justificación alguna para que las pensiones otorgadas en proporción a los años de servicio se revaloricen con un porcentaje o en un monto inferior al que se revalorizan las pensiones otorgadas con base en treinta años de servicio. (Dictámenes C-98-86 de 5 de mayo de 1986 y  C-147-2003 op. Cit.).

Todos estos dictámenes y pronunciamientos pueden ser consultados en nuestra página web o bien la dirección http://www.pgr.go.cr/scij/.

CONCLUSIÓN.

Por el incumplimiento de requisitos de admisibilidad, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo de su gestión. Y por ende, se deniega su trámite en los términos dichos.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

LGBH/gvv