C-240-2008

11 de julio, 2008

 

Licenciada

Margarita Fernández

Gerente General

Instituto Mixto de Ayuda Social

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio GG-1348-6-2007 de 2 de junio último. Por medio de dicho oficio se consulta sobre la posibilidad de declarar la prescripción e incobrabilidad por razones fundadas de operaciones crediticias a favor de esa Institución.  Se declararía la incobrabilidad de los créditos que, luego de la realización de una gestión de cobro, se determine que su cobro acarrearía mayores perjuicios que lo que eventualmente se lograra recuperar. En concreto, se consulta:

 

“1 ¿Existe la posibilidad de declarar de oficio o a petición de parte, la prescripción de algunos créditos a través de un procedimiento interno creado con ese fin, de manera que con dicha declaratoria la Administración no incurra en gastos administrativos que corran el riesgo de ser irrecuperables para la Administración?

 

2 ¿Existe la posibilidad de declarar como incobrables algunas deudas adquiridas por terceros con la Institución cuando exista un estudio técnico que justifique que los gastos de recuperación de estas cantidades serán superiores al monto adeudado y/o a recuperar, o en aquellos casos en que no exista una garantía patrimonial del deudor que garanticen el éxito de la gestión de cobro por parte de la Institución?”.

 

            Adjunta Ud. el oficio de la Asesoría Jurídica N° 468-05-08 de 22 de mayo anterior, mediante el cual esta afirma el carácter restrictivo de la declaratoria de incobrabilidad de un crédito a favor de la Administración Pública, por cuanto se trata de recursos públicos y está de por medio el deber de gestión cobratoria oportuna por parte de la entidad pública.  Hace alusión la Asesoría a los criterios externados por la Contraloría General de la República, oficios DAJ-2643 de 21 de noviembre de 1996 y DAJ-01991 de 2 de marzo de 2000 y Opiniones Jurídicas Ns. OJ-105-98 de diciembre de 1998, OJ-057-2000 de 30 de mayo de 2000, OJ-148-2002 de 18 de octubre del 2002, OJ-126-2003 de 30 de julio de 2003 y dictamen C-382-2005 de 9 de noviembre de 2005, todos de la Procuraduría General de la República. A partir de esos dictámenes, la Asesoría hace una categorización de las actividades que podría realizar el IMAS frente a los créditos tributarios no cobrados. Agrega que son elementos de valoración el costo de la notificación personal al obligado, el costo de la publicación de la resolución de cobro en el Diario Oficial, el costo del análisis de la existencia de bienes, interrupción de la prescripción, el costo de las horas profesional funcionario de la institución en el proceso judicial y en las horas profesionales de otros profesionales, el costo de traslado del escrito ante instancias judiciales y el costo de horas profesional y horas funcionario por las visitas a instancias judiciales para revisión de expedientes y otros trámites y cualquier otro rubro asociado directa o indirectamente al proceso de gestión cobratoria del obligado. En cuanto a la responsabilidad por la aprobación de declaratorias de incobrables, considera que será imputable al servidor que decida al final del acto en tanto que las recomendaciones son meros actos preparatorios sin efectos para terceros. El funcionario que emite una recomendación con dolo o culpa grave en el ejercicio del cargo  es responsable cuando induce a error al funcionario encargado de adoptar la decisión final.

 

            Los principios de razonabilidad, de economicidad, eficacia y eficiencia que rigen la gestión de los recursos públicos pueden aconsejar declarar incobrables determinados créditos a favor de la Administración Pública. Dichos principios y el de legalidad permiten a la Administración reconocer, a gestión de parte, la prescripción de sus créditos.

 

A.-       LA GESTIÓN DE LOS RECURSOS PÚBLICOS DEBE SER RAZONABLE, EFICAZ, ECONOMICA Y EFICIENTE

 

La consulta que nos ocupa concierne la gestión de los recursos públicos. En concreto, la  actividad administrativa de obtención de recursos y realización del gasto público. Una gestión que se sujeta al bloque de legalidad, dentro del marco de eficacia,  economicidad y eficiencia que debe imperar en tanto se trate de recursos públicos. Resultan enmarcados por estos principios no solo la gestión de los flujos monetarios de ingresos y gastos, sino aspectos fundamentales como lo es la asignación de los recursos, la distribución de los ingresos, sea la programación de los recursos en las diversas etapas del procedimiento presupuestario.

 

En el ordenamiento que regula y ordena los recursos financieros públicos cobran una particular importancia los principios de eficacia, economicidad y eficiencia. El artículo 3 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos dispone al efecto:

 

“ARTÍCULO 3.- Fines de la Ley

Los fines de la presente Ley que deberán considerarse en su interpretación y reglamentación serán:

a.         Propiciar que la obtención y aplicación de los recursos públicos se realicen según los principios de economía, eficiencia y eficacia”.

 

Consecuentemente, toda decisión que se adopte en orden de los recursos públicos debe sujetarse a los referidos principios de economía, eficiencia y eficacia. Lo que es reafirmado por el artículo 5 de la misma Ley, al disponer en su inciso b):

 

“ARTÍCULO 5.- Principios presupuestarios

Para los efectos del artículo anterior, deberán atenderse los siguientes principios presupuestarios:

(…).

b) Principio de gestión financiera. La administración de los recursos financieros del sector público se orientará a los intereses generales de la sociedad, atendiendo los principios de economía, eficacia y eficiencia, con sometimiento pleno a la ley.

 

            Principio de gestión financiera que no es otro que la buena gestión: eficiencia, racionalidad y economía del gasto. Es decir, la gestión de los recursos públicos no solo debe ser conforme a la ley, sino que debe tender a producir un resultado y ese resultado está determinado y es evaluable por los objetivos de la acción pública concreta de que se trata. El Estado eficaz es el aquél en que se da un cumplimiento efectivo y satisfactorio de los intereses generales a los que se debe el Estado y que justifican la Administración. Ese cumplimiento legitima la acción administrativa y, en general, la estatal. Una eficacia que, además, debe ser eficiente en tanto la gestión se evalúa en términos de relación de medios a fines (Cfr. Luciano PAREJO ALFONSO: « La eficacia administrativa y la calidad total de los servicios públicos. El Derecho Administrativo en el umbral del Siglo XXI, Homenaje al Profesor Dr: Don Ramon Martin MAtep, T, II, Tirant lo Blanch, Valencia, 2000, p.1951).

 

“ La Constitución Política, en su parte orgánica, recoge o enuncia algunos principios rectores de la función y organización administrativas, que como tales deben orientar, dirigir y condicionar a todas las administraciones públicas en su cotidiano quehacer.  Dentro de tales principios destacan la eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad (artículos –todos de la Constitución Política- 140, inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el 139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno” y el 191 al recoger el principio de “eficiencia de la administración”). Estos principios de orden constitucional, han sido desarrollados por la normativa infraconstitucional, así, la Ley General de la Administración Pública los recoge en los artículos 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, y manda que deben orientar y nutrir toda organización y función administrativa. La eficacia como principio supone que las organización y función administrativa deben estar diseñadas y concebidas para garantizar la obtención de los objetivos, fines y metas propuestos y asignados por el propio ordenamiento jurídico, con lo que debe ser ligado a la planificación y a la evaluación o rendición de cuentas (artículo 11, párrafo 2°, de la Constitución Política). La eficiencia, implica obtener los mejores resultados con el mayor ahorro de costos o el uso racional de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros. La simplicidad demanda que las estructuras administrativas y sus competencias sean de fácil comprensión y entendimiento, sin procedimientos alambicados que retarden la satisfacción de los intereses públicos empeñados. Por su parte, la celeridad obliga a las administraciones públicas cumplir con sus objetivos y fines de satisfacción de los intereses públicos, a través de los diversos mecanismos, de la forma más expedita, rápida y acertada posible para evitar retardos indebidos. Este conjunto de principios le impone exigencias, responsabilidades y deberes permanentes a todos los entes públicos que no pueden declinar de forma transitoria o singular”. Sala Constitucional, resolución N° 5600-2005 de 16:34 hrs. de 10 de mayo de 2005.

 

            La eficacia y eficiencia se determinan y evalúan no sólo respecto de la acción final de la Administración Pública. Por el contrario, deben informar la actuación instrumental, dirigida al logro de los fines públicos. En consecuencia, la eficacia, economicidad y eficiencia cubren también la actividad de gestión financiera y, por consiguiente, de la gestión de los créditos a favor de la Administración Pública. En ese sentido, son elementos que configuran la racionalidad del gasto público (cfr. Y, GOMEZ SANCHES: El Tribunal de Cuentas. El control económico-financiero externo en el ordenamiento constitucional español, Marcial Pons, 2001, p. 174).

 

            La eficacia está relacionada con el empleo de los fondos públicos, su correcta utilización y el control del gasto.  En efecto, su fin es conseguir los objetivos de una actividad de la mejor forma posible. En tanto que la eficiencia en el gasto obliga a buscar la maximización de resultados con el mínimo costo posible; en ese sentido, obliga a buscar la operatividad. Pero la racionalidad del gasto no solo se mide con la eficacia y eficiencia, sino que debe sujetarse al principio de economía, que hace referencia a la relación ahorro/costo. Esto es, la actuación administrativa debe evitar gastos desproporcionados en relación con los objetivos que se buscan. La desproporción puede derivar de un desconocimiento de las necesidades reales que deben ser atendidas, de los recursos que se emplean para atender esas necesidades y de las condiciones en que esos recursos son empleados. Es bajo este marco conceptual que obliga a considerar las condiciones en que se utilizan los recursos públicos, que cabe examinar la declaratoria de incobrables de los créditos a favor del Instituto Mixto de Ayuda Social.

 

B.-       LA DECLARATORIA DE INCOBRABILIDAD DE LOS CRÉDITOS

 

            Es interés del IMAS  conocer si puede declarar como incobrables créditos a favor de la Administración, cuando exista un estudio técnico que justifique que los gastos de recuperación de esas cantidades serán superiores al monto adeudado o recuperable, o cuando no exista una garantía patrimonial del deudor que garantice el éxito de la gestión de cobro.

 

            Los créditos a favor de la Administración Pública constituyen fondos públicos. Por consiguiente, la Administración está obligada a procurar que el deudor satisfaga todas sus obligaciones. En tratándose de créditos líquidos y exigibles que el deudor pague el monto adeudado en los plazos establecidos. La Administración Pública carece de un derecho de disposición de los fondos públicos, por lo que no puede quedar a su entera voluntad cómo gestiona los fondos y si los gestiona o no. En tanto tenga un crédito, está en el deber de recuperarlo, puesto que se trata de fondos públicos. Como dijimos en el dictamen C-174-2000 de 4 de agosto del 2002:

 

“... Por consiguiente, de ese acreedor público se espera un comportamiento tal (es un deber ser) que conduzca a exigir el cumplimiento de la obligación, salvo que el interés público justifique una condonación de las deudas (particularmente por razones sociales) que procede cuando hay autorización legal o bien, que las acciones de recuperación de las sumas debidas conduzcan a una erogación superior que lleve a afectar el interés financiero y, por allí, el interés público; por consiguiente, que exista la posibilidad legal de definir no perseguir dichas deudas para no irrogar más perjuicios a la Administración.

(…).

Observamos, al efecto, que cuando hay retardo y la organización pública no actúa, el perjuicio es imputable no sólo a la conducta del deudor sino también a la actuación del ente público que, con su omisión permite al deudor lesionar el interés público y financiero. Pero la sola constitución de mora no exime al acreedor público de responsabilidad; habría que determinar en qué medida a pesar de la constitución de mora, existe pasividad hacia el deudor y el cumplimiento debido de su prestación. Por ende, en qué medida estamos ante un incumplimiento de deberes de parte del organismo público, incumplimiento que afecta el interés público”.

 

            La ausencia de recuperación de los fondos adeudados puede perjudicar el Erario por cuanto implica disminución de los recursos disponibles, con afectación del equilibrio económico o contable de la Administración; por ende, es susceptible de afectar la gestión administrativa, propiciando una gestión ineficaz. Además, esa ausencia de recuperación favorece la irresponsabilidad de administrados hacia la propia Administración, lo que puede llevar incluso a situaciones contrarias a la ética.

 

No obstante, como se vio, el régimen económico financiero de la Administración Pública no está sujeto solo al principio de legalidad, que obliga a conformarse sustancialmente con el ordenamiento jurídico, según la escala jerárquica de sus fuentes, artículo 107 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Por el contrario, es parte de ese régimen, que vincula a la Administración, la sujeción a principios de eficacia, eficiencia y economía y la orientación por el interés general. En ese sentido, debe velar por la “utilización óptima” para el cumplimiento de los objetivos estatales, artículo 2 de esa misma Ley. Aspecto que cobra particular relevancia en relación con lo consultado, sea cuando las posibilidades de recuperación son inferiores a los costos que implica el proceso de cobro.

 

            Como bien nota la Asesoría Jurídica del IMAS, la Procuraduría General se ha referido en diversas ocasiones al carácter incobrable de créditos a favor de la Administración y la posibilidad de que la Administración decida no emprender acciones para recuperar dichos recursos, procediendo a declarar los créditos como incobrables. Lo ha hecho fundamentalmente a través de opiniones no vinculantes, por considerar que la consulta concierne directamente fondos públicos, ámbito donde existe una competencia prevalente de la Contraloría General de la República, según se desprende de lo dispuesto en el artículo 29 de su Ley Orgánica.

 

            En uno de los primeros pronunciamientos sobre el tema, la Procuraduría debió analizar la posibilidad del Banco de Costa Rica de pasar operaciones de crédito a “perdidas”, sin haber tramitado judicialmente el cobro. En ese caso, se trataba de sumas inferiores, respecto de las cuales el costo administrativo del cobro es superior al costo real de la recuperación o bien, cuando se determinaba que no había posibilidades de recuperación. En tratándose de créditos otorgados por un Banco, la Procuraduría siguió la opinión de la Superintendencia General de Entidades Financiera

 

            El criterio externado bajo la Opinión Jurídica N° OJ-148-2002 de 18 de octubre del 2002 se refiere a la legalidad de no cobrar judicialmente ciertas operaciones bancarias. Se determinó:

 

“En relación con el primer aspecto, existe fundamento jurídico para que el Banco no cobre judicialmente aquellas operaciones cuyo costo real de la recuperación supera razonablemente el monto de lo adeudado o cuando no existe ninguna posibilidad real de recuperar las sumas adeudadas. Como es bien sabido, el bloque de legalidad no sólo está integrado por las normas escritas, sino que, a la par de ellas, se deben tomar en cuenta las normas no escritas, tales como los principios generales de Derecho, la jurisprudencia y la costumbre. Con base en estas últimas, y en especial conforme a las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia (artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública), así como con fundamento en los principios de razonabilidad y proporcionalidad, los cuales, según la reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, tienen rango constitucional, cuando la administración bancaria comprueba, con base en estudios técnicos, que los costos de recuperar un crédito resultan más onerosos para la entidad bancaria, en vista de que gastaría más de lo que eventualmente recuperaría o que el cobro judicial resultaría infructuoso, el sentido común y la lógica nos dicen que, en estos supuestos, existen razones jurídicas para sostener que no se debe proceder a su cobro. Seguir una línea argumentativa distinta a la que estamos trazando en este estudio, tendría el efecto pernicioso de que podría ocasionar un daño adicional al patrimonio del Banco, por la elemental razón de que la erogación para la recuperación del crédito sería mayor que lo que obtendría la entidad bancaria con su pago o que, pese a la esfuerzos en sede judicial, el monto de lo adeudado no sea recuperable.

En segundo lugar, en este análisis no podemos perder de vista de que, a pesar de la naturaleza jurídica del Banco -entidad pública-, es una empresa pública, aunque organizada como entidad pública y, por ende, de conformidad con el numeral 3° de la Ley General de la Administración Pública, su actividad, principalmente, está regentada por el Derecho privado, lo que supone el empleo de técnicas y criterios adecuados, propios del giro bancario, en cuanto a la recuperación de créditos morosos. Ergo, la entidad bancaria no puede ni debe emprender acciones cuyos resultados serán infructuosos, adicionando mayores perjuicios al patrimonio de la entidad. Ahora bien, lo anterior no significa, de ninguna manera, que la entidad bancaria pueda desconocer el régimen jurídico de Derecho público (conjunto de normas y principios) que se les aplican a este tipo de entes, máxime cuando está de por medio su patrimonio conformado, como es bien sabido, por fondos públicos.

Por otra parte, y con el fin de evitar confusiones y de que no se le dé a esta Opinión Jurídica un alcance más allá de lo razonable, debemos sentar ciertos principios en esta materia. La regla general, a la cual deben apegarse las entidades bancarias, es que deben realizar el máximo esfuerzo que esté a su alcance para recuperar todos los créditos adeudados, aún aquellos casos de difícil cobro. En otras palabras, no es conforme al bloque de legalidad y a las más elementales normas y principios de administración bancaria, el no tratar de recuperar, por todos los medios, los créditos que están en mora. Además, sólo se puede calificar de irrecuperable un crédito cuando se demuestre, primero, que el deudor no tiene bienes ni ingresos que embargar. Asimismo, cuando se compruebe que igual situación ocurre con los fiadores o se tenga por cierto que la garantía real se ha desmejorado, al tal extremo que su ejecución resulta razonablemente más onerosa, en vista de que tendría adicionar a lo adeudado otra suma de recursos, aumentando el perjuicio al patrimonio del banco. También, cuando se presenta la situación descrita, la entidad bancaria debe adoptar las medidas correspondientes para que no se vuelva a repetir ese hecho en el futuro, y debe abrir los procedimientos administrativos con el fin de establecer las sanciones (administrativas y civiles) a aquellos funcionarios que no actuaron con la diligencia debida en resguardo del patrimonio de la entidad. Por último, hasta que no hayan prescrito las deudas en mora de imposible recuperación, no se deben pasar al reglón de pérdidas de la entidad bancaria. Ergo, la entidad bancaria debe desarrollar técnicas o métodos que le permitan, de tiempo en tiempo, darle seguimiento a los deudores o fiadores para determinar si su situación económica ha cambiado y, por consiguiente, existen posibilidades reales de recuperar lo adeudado.

En resumen, es conforme con el ordenamiento jurídico que la entidad bancaria no emprenda las acciones judiciales correspondientes cuando los gastos de la recuperación del crédito superan razonablemente lo que eventualmente obtendría con esa acción. Lo anterior es aún más cierto, cuando se tiene certeza de que, dada la condición del deudor y de los fiadores, así como de la garantía real, el crédito es irrecuperable”.

 

            Es decir, se considera legal que el Banco no emprenda las acciones judiciales cuando los gastos de la recuperación del crédito superan razonablemente lo que eventualmente se obtendría con esa acción. Y en efecto, la conclusión debe imponerse en tanto viene determinada por los principios de racionalidad  y economicidad que rigen la gestión financiera de la Administración según lo antes indicado. Emprender acciones para cobrar créditos cuyo monto es menor que el costo efectivo de la gestión cobratoria no puede ser calificado ni enmarcarse en el principio de buena gestión, dado que no resulta un uso racional de los recursos públicos. En consecuencia, de ser ese el supuesto, la gestión cobratoria sólo podría justificarse por otros motivos, por ejemplo cuando se está en presencia de una sanción. Lo anterior porque de no ejercerse la acción cobratoria la sanción se volvería nugatoria. Toda la actuación administrativa debe dirigirse a la satisfacción de los intereses públicos. Empero, esa consecución puede verse afectada cuando recursos por definición escasos (no solo financieros, sino también humanos) se destinan a un proceso cuyo resultado se sabe no superará los costos en que se incurre. Una gestión en ese sentido no se conforma con los principios de economía y racionalidad a que hemos aludido. El alto coste de esas acciones obligaría a concluir que los recursos públicos no se utilizan óptimamente.

 

Cabe señalar que este criterio ha sido seguido por la Procuraduría General en relación con posibles procesos cobratorios respecto de créditos a favor del Estado. El uso racional de los recursos públicos, la consideración del coste efectivo de la administración de justicia y del funcionamiento mismo de la Procuraduría determinan la improcedencia de incoar procesos de cobro por sumas reducidas. El ejercicio de las facultades propias debe armonizarse con el carácter escaso de los recursos públicos.

 

            Ha indicado la Procuraduría, además, que la declaratoria de determinados créditos como incobrables no puede ser automática, sino que debe ser consecuencia de un proceso que refleje la buena administración de los recursos y sobre todo que estos han sido gestionados con estricto apego a las normas legales y técnicas que resulten aplicables. Este requisito se torna en indispensable en virtud del deber de recuperar los créditos de la Administración. Por consiguiente, no puede considerarse incobrable la deuda respecto de la cual no se han agotado las gestiones administrativas para su recuperación. La declaratoria de incobrable supone, entonces, que se ha tramitado un procedimiento de cobro en vía administrativa y que este ha resultado infructuoso.

 

Por otra parte, en el criterio de la Asesoría Jurídica se señalan posibles actuaciones para el cobro de tributo. Es de advertir que no corresponde a la Procuraduría determinar cuáles son todos los trámites que necesariamente debe llevar a cabo la Administración, de previo a declarar que un crédito es incobrable o no.

 

            Estrictamente ligado a este punto se encuentra lo relativo a la prescripción de los créditos, que opera según las normas legales aplicables a cada tipo de crédito.

 

C.-       COBRO DE CRÉDITOS PRESCRITOS

 

            Consulta la Administración si puede declarar de oficio o a petición de parte la prescripción de créditos, para lo cual establecería procedimientos internos especiales. Admitir la prescripción estaría motivado en el interés de no incurrir en mayores gastos ante el riesgo de créditos no recuperables.

 

            Del deber de recuperación que pesa sobre la Administración Pública, ha deducido la Procuraduría la imposibilidad jurídica de reconocer en vía administrativa y de oficio la prescripción. Así como el juez no puede declarar de oficio la prescripción, así tampoco la Administración puede hacerlo. Requeriría una norma legal que lo habilite En ese sentido, no pareciera conforme con una buena gestión que la Administración de oficio declare la prescripción de los créditos, creando procedimientos internos especiales. Crear un procedimiento ad hoc para declarar la prescripción de determinados créditos sólo sería posible en presencia de una ley que expresamente así lo autorice.

 

Distinto es el caso en que la Administración inicia un procedimiento administrativo de cobro de un crédito y el deudor se excepciona oponiendo la prescripción. En este caso, la Administración tendrá que analizar la situación, determinar si ha operado la prescripción, si esta no ha sido interrumpida o suspendida según las normas aplicables al caso. Una vez hecho el análisis jurídico correspondiente, tendrá que resolver si el crédito está o no prescrito. Si lo está, admitiría la excepción y, consecuentemente, no podría proceder ni al cobro judicial ni al administrativo. Pero no podría de antemano definir que la deuda está prescrita y asumir que no debe intentar ninguna acción para recuperar las sumas que le son adeudadas.

 

Ni del oficio de consulta ni del criterio de la Asesoría Jurídica es posible determinar la naturaleza de las obligaciones que se pretende declarar prescritas. No obstante, procede señalar que los criterios de la Procuraduría en torno a la declaratoria de prescripción de créditos a favor de la Administración conciernen tanto créditos relativos a actividad financiera de las entidades financieras como a deudas administrativas. En los dictámenes N° C-096-2003 de 4 de abril de 2003, que reitera el C-133-2001 de 7 de mayo de 2001,  la Procuraduría admite que la Administración puede reconocer en sede administrativa la prescripción por créditos no tributarios, a condición de que haya sido alegada por el deudor.

 

            En igual forma, se ha pronunciado respecto de créditos tributarios. Precisamente, en oficio N° C-382-2005 de 9 de noviembre de 2005, dirigido al entonces Gerente General de ese Instituto, la Procuraduría se refirió a la prescripción de los tributos a favor del IMAS.  Una de las preguntas formuladas concernía, precisamente, la posibilidad de declarar de oficio o a instancia de parte la prescripción de tributos. En el dictamen de mérito se indicó:

 

“ La Procuraduría General en otras oportunidades ha sostenido el criterio de que en atención al Principio de Legalidad, la Administración no puede declarar de oficio la prescripción de tributos, sino que la misma únicamente puede operar a instancia de parte y en caso de que la misma proceda, debe ser declarada mediante resolución de la Administración Tributaria. Así, en el dictamen C-035-2002  de manera enfática se manifestó que   “siendo la prescripción una de las formas de extinción de las obligaciones tributarias, y existiendo obligación del sujeto acreedor de cobrar los tributos creados a su favor, corresponde al sujeto pasivo ejercitar su derecho cuando la administración tributaria no ha determinado la obligación a su cargo, dentro del término de ley, o bien cuando no ha exigido el pago del adeudo también dentro del término de ley.” (Lo resaltado no es del original).

Debemos entender que aún cuando una obligación tributaria esté prescrita, la Administración Tributaria está obligada (ello sin perjuicio de sentar las responsabilidades correspondientes por haberse dejado que los tributos prescribieran)  a realizar el procedimiento de cobro de las sumas adeudadas, ya que no está facultada por el ordenamiento jurídico (de conformidad con lo establecido artículo 11 constitucional y 11 de la Ley General de Administración Pública) para declarar de oficio la prescripción de tributos. Incluso, en refuerzo de la posición apuntada, cabe indicar que el artículo 56 del Código Tributario, establece que “Lo pagado para satisfacer una obligación prescrita no puede ser materia de repetición , aunque el pago se hubiera efectuado con o sin conocimiento de la prescripción”. Lo anterior implica que cuando el sujeto pasivo realiza   el pago de una deuda prescrita sea por desconocimiento del derecho que le asiste o por cualquier otra razón, hace buen pago - y por consiguiente no tiene derecho a repetir lo pagado-, no pudiendo la Administración en ese momento declarar de oficio la prescripción de la obligación.

En el caso que nos ocupa, el IMAS podrá declarar, a instancia de parte – y cuando proceda conforme a derecho- la prescripción de la obligación tributaria a que se refiere el artículo 61 de la Ley N° 8343. De igual forma, en el caso del tributo analizado, con base en el supracitado artículo 1°, el IMAS podrá acoger –cuando corresponda- las demás excepciones que interpongan los sujetos pasivos con fundamento en el Código Tributario”.

 

            Criterio reiterado recientemente, en dictamen C-064-2008 de 5 de marzo de 2008:

 

“Es fácil advertir, por la claridad del anterior criterio, que no procede que la Municipalidad aprecie y declare de oficio una posible prescripción de las deudas tributarias, requiriéndose, por el contrario, la expresa gestión que en tal sentido formule el contribuyente.  Si ello es así en sede administrativa (ver, en este sentido, dictamen C-133-2001 de 7 de mayo del 2001), a mayor razón cabría desechar tal posibilidad cuando el monto del adeudo ha sido establecido en sentencia judicial…”.   

 

            El criterio anteriormente expuesto es congruente con la naturaleza de la prescripción, en tanto esta es un derecho del acreedor renunciable tácita o expresamente. El deudor puede entonces, pagar la deuda prescrita sin que el hecho de que esté prescrita permita repetir lo pagado. Si el deudor renuncia a la prescripción, la Administración está obligada a recibir el pago y a proceder consecuentemente. Sobre la renuncia de la prescripción indicamos en el dictamen N° C-367-2005 de 26 de octubre de 2005:

 

“Dos aspectos fundamentales para que opere la prescripción son: el transcurso del plazo establecido por el ordenamiento, por una parte y la inactividad del titular del derecho, por otra parte. Si uno de dichos elementos falta, no puede operar la prescripción extintiva. Es de advertir, sin embargo, que la prescripción no opera de oficio o automáticamente. Antes bien, la prescripción opera como una excepción. Ello implica que  debe ser opuesta por el deudor. Exigencia que se funda en el hecho mismo de que la prescripción es renunciable y ello porque esta excepción opera siempre –a diferencia de la caducidad- respecto de derechos no potestativos”. La cursiva no es del original.

 

Si la prescripción implica renuncia de derecho, ello implica que la Administración requiere una norma que la autorice a declararla de oficio. En ausencia de esa norma, la declaración de oficio de la prescripción se analiza como una condonación de deuda, prohibida en principio para la Administración.

 

 

CONCLUSIONES:

 

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1.              Las decisiones administrativas en orden a la obtención, manejo, uso y administración de los recursos públicos deben sujetarse a los principios de economía, eficiencia y eficacia. En consecuencia, el gasto público debe implicar un uso racional de los recursos públicos.

 

2.              La Administración Pública carece de un derecho de disposición de los fondos públicos, por lo que no pueden quedar a su entera voluntad las decisiones sobre cómo gestiona los fondos y créditos públicos y en su caso, si los cobra o no. Dentro del marco de la legalidad, esas decisiones deben provocar la “utilización óptima” de los recursos públicos para el cumplimiento de los objetivos estatales. Ergo, el ejercicio de las facultades propias debe armonizarse con el carácter escaso de los recursos públicos.

 

3.              El uso racional de los recursos públicos, la consideración del coste efectivo de la administración de justicia y del funcionamiento mismo de la Administración pueden determinar la improcedencia de incoar procesos de cobro por sumas reducidas y en general, cuando los gastos de la recuperación del crédito superan razonablemente lo que eventualmente se obtendría con esa acción.

 

4.              Es criterio no vinculante de la Procuraduría que emprender acciones para cobrar créditos cuyo monto es menor que el costo efectivo de la gestión cobratoria no puede ser calificado ni enmarcarse en el principio de buena gestión, dado que no resulta un uso racional de los recursos públicos. Son los principios de racionalidad  y economicidad que rigen la gestión financiera de la Administración los que determinan la no interposición de los citados procesos.

 

5.              La declaratoria de determinados créditos como incobrables debe ser consecuencia de un proceso que refleje la buena administración de los recursos y sobre todo que estos han sido gestionados con estricto apego a las normas legales y técnicas que resulten aplicables. Este requisito se torna en indispensable en virtud del deber de recuperar los créditos de la Administración Pública.

 

6.              Del deber de recuperación que pesa sobre la Administración Pública, ha deducido la Procuraduría la imposibilidad jurídica de reconocer en vía administrativa y de oficio la prescripción. La Administración requiere una norma legal que la habilite a declarar de oficio la prescripción.

 

7.              En consecuencia, la Administración Pública no puede establecer procedimientos internos dirigidos a declarar de oficio la prescripción de sus créditos.

 

8.              Por el contrario, la Administración Pública puede reconocer la prescripción de sus créditos cuando la excepción es opuesta por el deudor. En este caso, la Administración tendrá que determinar si ha operado la prescripción, si esta no ha sido interrumpida o suspendida según las normas aplicables al caso.

 

9.              Cabe recordar al efecto que la prescripción es renunciable, por lo que el deudor podría querer cubrir la obligación, aun cuando ya estuviere prescrita.

 

Atentamente,

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

 

 

MIRCH/mvc