C-325-2008

17 de setiembre, 2008

 

MBA

José Manuel Ulate Avendaño

Alcalde

Municipalidad de Heredia

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio AMH-1650-07, del 26 de noviembre de 2007, por medio del cual  nos consulta sobre el procedimiento para determinar los aumentos que deben aplicarse a las pensiones otorgadas a exfuncionarios municipales que se jubilaron al amparo de la “Ley de Pensiones de Empleados Municipales”, n.° 197 de 5 de agosto de 1941.

 

            Nos indica que la duda surge debido a la aparente derogatoria tácita que se produjo de la ley n.° 197 mencionada, con la promulgación de la ley n.° 7302 de 8 de julio de 1992, conocida como “Ley Marco de Pensiones”.

 

            El criterio legal que se adjuntó a la consulta (oficio DAJ-947-07 del 26 de noviembre de 2007, emitido por la Dirección Jurídica de la Municipalidad de Heredia), sostiene que la Ley de Pensiones de los Empleados Municipales fue derogada tácitamente con la promulgación de la ley n.° 7302 de cita.  Agrega que esa  afirmación se fundamenta en lo dispuesto en los artículos 38 y 41 de la Ley Marco, pues el primero de ellos dispuso que a partir de su vigencia, todas las personas que se incorporaran a trabajar por primera vez a las municipalidades solamente podrían pensionarse o jubilarse mediante el régimen de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la Caja Costarricense de Seguro Social; mientras que el segundo, estableció que esa ley −la 7302− derogaba “… todas las disposiciones de las leyes que regulan los diferentes regímenes especiales de pensiones, que se le opongan”.

 

            Sostiene además que antes de la promulgación de la ley n.° 7302, los aumentos a la pensión de los empleados municipales estaban regidos por el artículo 17 de la ley n.° 197 (adicionado mediante la ley 6357 de 28 de abril de 1990), según el cual “… los derechos jubilatorios y de pensión del ramo municipal deberán mejorarse, de oficio, en el mismo porcentaje o cantidad del incremento de los sueldos que establezca la respectiva municipalidad”, pero que en la actualidad, deben regirse por el artículo 7 de la Ley Marco, el cual dispone que “El monto de las pensiones se reajustará cuando el Poder Ejecutivo decrete incrementos para los servidores públicos por variaciones en el costo de la vida y en igual porcentaje que los decretados para éstos”.

 

 

I.         RESPECTO AL ÁMBITO DE COBERTURA DE LA LEY MARCO DE PENSIONES

 

            A efecto de determinar si la Ley de Pensiones de los Empleados Municipales fue derogada tácitamente por la Ley Marco de Pensiones, interesa conocer el ámbito de cobertura de esta última, fijado en su artículo 1°, cuyo texto es el siguiente:

 

“Artículo 1.- Créase el Régimen General de Pensiones con cargo al Presupuesto Nacional, al cual se ajustará, en lo sucesivo, el otorgamiento de todas las jubilaciones y pensiones de los regímenes contributivos que tengan como base la prestación de servicio al Estado, originada con anterioridad a la entrada en vigencia de esta Ley y cuyo pago esté a cargo del Presupuesto Nacional. Para los funcionarios que ingresen a servir al Estado con posterioridad a la entrada en vigencia de esta Ley, se aplicará lo que dispone el artículo 38”. (El subrayado es nuestro).

 

De la norma transcrita se deduce que el ámbito de aplicación de la ley n.° 7302 se circunscribe a los regímenes especiales de pensiones y jubilaciones que cuenten −simultánemanete− con las siguientes características: 1) que se trate de regímenes contributivos; 2) que tengan como base la prestación de servicios al Estado, y; 3) que el pago de los beneficios económicos del régimen esté a cargo del presupuesto nacional.

 

Las dos primeras características mencionadas son fácilmente comprensibles; sin embargo, no ocurre lo mismo con la determinación de los regímenes que podrían catalogarse “con cargo al presupuesto nacional”.  Sobre ese tema, esta Procuraduría, en el dictamen C-287-2004, del 12 de octubre de 2004, indicó lo siguiente:

 

“Un régimen de pensiones con cargo al presupuesto nacional es aquél en el cual el Estado no ejerce sólo el papel de contribuyente, sino que debe garantizar el pago de las prestaciones (económicas o de cualquier otro tipo) previstas en la legislación respectiva. 

En los regímenes con cargo al presupuesto nacional, no existe un Fondo contra el cual se gira el pago de las pensiones, sino que ese giro se hace directamente del presupuesto nacional.

Además, tratándose de regímenes con cargo al presupuesto nacional, el Estado no está obligado a presupuestar y a erogar contribuciones en su condición de patrono o de Estado como tal, pues en esos casos no existe un Fondo al cual girar esos recursos, por lo que sería ocioso que el Estado saque de su presupuesto un dinero que él mismo habría de recibir para el pago de las prestaciones de un régimen específico de pensiones”.

 

            Sobre ese mismo punto, la doctrina ha señalado lo siguiente:

 

“…los denominados regímenes especiales con cargo al Presupuesto Nacional son un conjunto de planes de pensiones con condiciones especiales, creados expresamente para cubrir a ciertos grupos de empleados públicos, pertenecientes a diversas instancias e instituciones del Sector Público.  Mediante la Ley Marco de Pensiones (Ley 7302 de 1992) se agruparon en un programa único, formalmente administrado por la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo (…) Los regímenes agrupados en este programa se denominan ‘con cargo al Presupuesto Nacional’, en virtud de que la legislación  establece que la diferencia entre los aportes y el gasto total debe ser cubierta con recursos del Presupuesto Nacional; es decir, no existen aportes del Estado como patrono ni del Estado como tal, sino que a este corresponde sufragar el déficit del programa.” Rodríguez Herrera Adolfo y otro, Reforma de Pensiones: Los Desafíos de la Vejez, San José, primera edición, 1998, página 160.

 

            Aparte del ámbito de cobertura establecido en su artículo 1°, la Ley Marco realizó otras afectaciones específicas.  Así, su artículo 2, a pesar de que dispuso que esa ley “… no será aplicable a las personas cubiertas por el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la Caja Costarricense de Seguro Social, ni a los regímenes de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, ni al Poder Judicial”, también indicó que los servidores del Poder Judicial “deberán haber cumplido al menos sesenta años de edad para jubilarse en forma ordinaria” , y que las personas acogidas al Régimen de Pensiones del Magisterio Nacional, “… no podrán jubilarse ordinariamente antes de cumplir los cincuenta años de edad”. 

 

            Además, el artículo 38 de la misma Ley Marco −sin distinguir entre  regímenes con cargo o no al Presupuesto Nacional, como sí lo hizo en su artículo 1°− cerró todos los regímenes públicos de pensiones sustitutivos del régimen general (con excepción del régimen del Poder Judicial y del Magisterio Nacional), al disponer que “A partir de la vigencia de esta Ley, todas las personas que se incorporen a trabajar por primera vez en el Poder Ejecutivo y en el Poder Legislativo, en el Tribunal Supremo de Elecciones, en la municipalidades, en las instituciones autónomas, en las demás instituciones descentralizadas y en las sociedades anónimas propiedad del Estado, solamente podrán pensionarse o jubilarse mediante el régimen de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la Caja Costarricense de Seguro Social…”.

 

            Finalmente, el artículo 41 de la Ley Marco derogó expresamente dos regímenes de pensiones: el de Beneméritos de la Patria, Autores de los Símbolos Nacionales y otros (ley n.° 3825 de 7 de diciembre de 1966); y el de Galardonados con el Premio Magón (ley n.° 6984 de 17 de abril de 1985). 

 

 

II.        SOBRE LAS CARACTERÍSTICAS DEL RÉGIMEN DE PENSIONES DE LOS EMPLEADOS MUNICIPALES

 

            El Régimen de Pensiones de los Empleados Municipales fue creado mediante la ley n.° 197 de 5 de agosto de 1941, la cual estableció, su artículo 1°, que las municipalidades con ingresos superiores a setenta y cinco mil colones debían pensionar a sus empleados de acuerdo a sus disposiciones.  Luego, mediante la ley n.° 153 de 10 de agosto de 1945, se incrementó el monto citado a la suma de quinientos mil colones.  De conformidad con el artículo 12 de la ley, las pensiones serían otorgadas por una Junta compuesta por “un Munícipe y dos altos empleados de la respectiva Municipalidad”.

 

            Originalmente, el artículo 10 de la ley n.° 197 de referencia, previó la constitución de un fondo compuesto por el aporte de un 1% del total de entradas municipales, un 1% de todos lo sueldos de los empleados, y de un 1% adicional de los sueldos de los empleados con más de diez años de servicio.  Luego, la ley n.° 153 también citada, cambió la contribución al fondo previendo el aporte de un 2% del total de las entradas municipales, de un 2% de los sueldos de los empleados, de un 3% adicional de los sueldos de los empleados con más de siete años de servicio y de un 3% del monto de las pensiones o jubilaciones ya acordadas.  Posteriormente, la ley n.° 1380, de 10 de noviembre de 1951, interpretó auténticamente el artículo 10 de la ley en estudio en el sentido de que por “entradas municipales” debía entenderse, única y exclusivamente, las “entradas ordinarias municipales”.  Asimismo, la ley  n.° 1913 de 29 de julio de 1955, autorizó a las municipalidades con ingresos superiores a un millón de colones anuales, para −entre otras cosas− prescindir de la deducción del 3% de la pensión de los jubilados del régimen, y para destinar al fondo hasta un 3% del total de sus entradas ordinarias y de todos los pagos extra realizados a los empleados municipales.

 

            En 1961, la ley n.° 2897 del 29 de noviembre de ese año, emitió una serie de disposiciones en torno al Régimen de Pensiones de los Empleados Municipales.  Derogó la obligación a cargo de la totalidad de los trabajadores municipales de cotizar con un 2% de su salario para el mantenimiento del fondo de pensiones.  Derogó también la obligación a cargo de los trabajadores municipales con más de siete años de servicio, de cotizar con un 3% adicional sobre su salario.  Exceptuó de lo anterior únicamente a los trabajadores de la Municipalidad de San José, y a los trabajadores de otras municipalidades que hubiesen establecido su propio régimen de pensiones y que por su edad no pudiesen ingresar al régimen de invalidez, vejez y muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social. Dispuso que la situación de todos los trabajadores municipales en el sistema de pensiones previsto en la ley n.° 197 citada, permanecería congelada hasta que se emitiera una ley especial o se implementara un sistema centralizado de pensiones de los empleados públicos.  Estableció que los trabajadores municipales que hubiesen cotizado para el régimen de pensiones municipales, y que estuviesen cubiertos por el régimen de invalidez, vejez y muerte, tendrían derecho a la devolución de las cuotas aportadas al primero de esos regímenes. Y, por último, dispuso que las municipalidades que hubiesen formado un fondo de pensiones y que no tuviesen trabajadores pensionados, o con derecho a pensionarse, quedaban autorizadas para invertir los dineros del fondo en obras de interés comunal.

 

            De lo anterior se desprende que en virtud de la ley n.° 2897 mencionada, el Régimen de Pensiones de los Empleados Municipales quedó vigente con una cobertura parcial, que comprendía básicamente a los empleados de la Municipalidad de San José, y a los de otras municipalidades que hubiesen adquirido el derecho a la pensión antes de la entrada en vigencia de esa ley, o que por su edad no pudiesen ingresar al régimen general de invalidez, vejez y muerte.

 

            Posteriormente se produjeron una serie de reformas al régimen por medio de las leyes 3255 de 12 de diciembre de 1963, 4158 de 18 de julio de 1968, 5546 de 31 de julio de 1974, 4655 de 31 de octubre de 1970, 6357 de 28 de abril de 1980 y 7089 de 18 de diciembre de 1987.  De ellas interesa destacar para efectos de este dictamen, la operada por medio de la ley n.° 6357 citada, mediante la cual se adicionó un artículo 17 a la Ley de Pensiones de los Empleados Municipales, cuyo texto es el siguiente:

 

"Artículo 17.- Cuando se hiciere una revaloración total de puestos protegidos por el Régimen del Servicio Civil, motivada por el aumento en el costo de la vida y, por la misma razón, se acordaren aumentos de sueldos a los empleados municipales, los derechos jubilatorios y de pensión del ramo municipal deberán mejorarse, de oficio, en el mismo porcentaje o cantidad del incremento de los sueldos que establezca la respectiva municipalidad.

Asimismo, cuando por cualquier otra circunstancia, en alguna municipalidad se acordare un aumento de sueldos general a sus empleados, las jubilaciones o pensiones que pague esa municipalidad deberán mejorarse, de oficio, en el mismo porcentaje o cantidad de incremento de dichos sueldos".

 

            Cabe señalar que la ley n.° 6357 fue vetada por el Poder Ejecutivo el 3 de setiembre de 1979 y resellada por la Asamblea Legislativa el 14 de abril de 1980.

 

 

III.      SOBRE LA VIGENCIA DEL RÉGIMEN DE PENSIONES DE LOS EMPLEADOS MUNICIPALES Y LA NORMATIVA APLICABLE A LA REVALORIZACIÓN DE LAS PENSIONES DE ESE TIPO

 

            Partiendo de lo expuesto en los apartados anteriores respecto al ámbito de cobertura de la Ley Marco de Pensiones y a las características del Régimen de Pensiones de los Empleados Municipales, interesa ahora determinar si ese régimen fue derogado tácitamente por aquella ley.

 

            Al respecto, debemos indicar que a juicio de este Despacho, dicha derogatoria no se produjo.   En ese sentido, ya esta Procuraduría, luego de analizar detenidamente tanto el artículo 41 de la Ley Marco de Pensiones, como el resto de las normas de esa ley, ha sostenido que con su entrada en vigencia no se derogaron tácitamente los regímenes que afectó, sino que solamente se modificaron algunas de sus disposiciones.  Así, en nuestro dictamen C-305-2000, del 11 de diciembre de 2000 (reiterado, entre otros, por el C-324-2001 del 27 de noviembre de 2001, el C-309-2002 del 15 de noviembre de 2002, y el C-282-2004 del 4 de octubre del 2004) indicamos lo siguiente:

“…una de las consultas que se nos plantean se refiere a la posibilidad de que los exmiembros de los Supremos Poderes puedan jubilarse al amparo de la ley n.° 148 de 23 de agosto de 1943.  Para dar respuesta a esa pregunta, es importante determinar si como consecuencia de la aprobación de la Ley n.° 7302, fueron derogados todos los regímenes contributivos de pensiones con cargo al presupuesto nacional que tuvieren como base la prestación de servicios al Estado, regímenes dentro de los cuales se encuentra el regulado por la Ley n.° 148 de referencia.

Sobre ese tema, el criterio legal que se adjunta a la consulta sostiene que  esa derogatoria sí se produjo; sin embargo, analizadas las disposiciones derogatorias de la Ley n.° 7302 -en particular su artículo 41- este Despacho arriba a una conclusión distinta.

Establece la norma en mención lo siguiente:

‘Artículo 41.- Se derogan la ley No. 3825 del 7 de diciembre de 1966 y sus reformas, Ley de Pensiones de los Beneméritos de la Patria, autores de los símbolos nacionales y otros y la Ley No. 6984 del 17 de abril de 1985 y sus reformas, Ley de Pensiones a los Galardonados con el Premio Magón.

Esta Ley deroga, además, todas las disposiciones de las leyes que regulan los diferentes regímenes especiales de pensiones, que se le opongan’.

Obsérvese que la norma recién transcrita únicamente deroga en su totalidad la Ley de Pensiones de los Beneméritos de la Patria, Autores de Símbolos Nacionales y otros, así como la Ley de Pensiones de los Galardonados con el Premio Magón.  Las demás leyes que regulan los diferentes regímenes especiales de pensiones -entre ellas, la n.° 148 de 23 de agosto de 1943- se derogan parcialmente, pues se dejan sin efecto solo las disposiciones de esos cuerpos normativos que se opongan a la nueva ley.

Evidentemente, el trato distinto que se otorga a las leyes que se citan en el párrafo primero del artículo 41 transcrito, en relación con las leyes a que se hace referencia genérica en el segundo párrafo de esa misma norma, obedece a que la intención del legislador fue derogar totalmente las primeras y solo parcialmente las segundas.  De lo contrario, tal distinción carecería de sentido. (…)

En síntesis, considera este Despacho que existen suficientes razones para afirmar que las leyes donde se regulan los regímenes contributivos de pensiones con cargo al presupuesto nacional -entre ellas, la Ley n.° 148 ya citada- no fueron derogadas integralmente por la Ley n.° 7302, sino que, de esas leyes, solo fueron dejadas sin efecto las disposiciones contrarias al marco unificador previsto en la Ley n.° 7302.  Por esa razón, una persona que cumpla todos los requisitos previstos en esos regímenes especiales, incluyendo aquellos que hubieren sido agregados o modificados por la Ley n.° 7302, sí tienen la posibilidad de jubilarse al amparo del régimen especial al que pertenezca”.

 

            En el caso específico del Régimen de Pensiones de los Empleados Municipales, no es posible afirmar siquiera que sus disposiciones −entre las que se encuentra la relativa a la revalorización de las prestaciones económicas− fueron afectadas por el marco unificador de la ley n.° 7302, pues si bien se trata de un régimen contributivo, que tiene como base la prestación de servicios al Estado (en sentido amplio), no podría afirmarse que se trata de un régimen con cargo al presupuesto nacional, por lo que se incumple uno de los tres requisitos mencionados en el primer apartado de este dictamen, para que le sea aplicable la Ley Marco de Pensiones.

 

            En ese sentido, nótese que dicho régimen está respaldado por un fondo ajeno al presupuesto nacional, que es el que recibe las cotizaciones obreras y patronales a las que se refiere el artículo 10 de la ley.  Además, no está prevista legalmente la posibilidad de que la diferencia entre los aportes y las prestaciones sea cubierta con recursos del presupuesto nacional, sino que, por el contrario, el artículo 13 de la ley establece que “Las pensiones que se concedan de acuerdo con la presente ley serán pagadas hasta donde el fondo que la misma establece lo permita, no quedando a los pensionados reclamo alguno por el tanto que puedan perder en el caso de que por falta de fondos deba hacerse un prorrateo”.

 

            Por otra parte, la posible derogatoria del régimen no podría derivarse de lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Marco, el cual establece que a partir de la vigencia de esa ley, las personas que se incorporen a trabajar por primera vez en las Municipalidades, solamente podrán pensionarse o jubilarse mediante el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la Caja Costarricense de Seguro Social.  Ciertamente, esa norma, por la referencia expresa que hace a las Municipalidades, afectó el Régimen de Pensiones de los Empleados Municipales, pero no para derogarlo, sino para “cerrarlo”.  Es por ello que en virtud del artículo 38 mencionado, a partir del 15 de julio de 1992 no es posible admitir el ingreso de nuevos empleados municipales al régimen que se ha venido analizando.

 

            Cabe señalar que el objetivo que se perseguía con el artículo 38 mencionado, quedó de manifiesto en las discusiones legislativas previas a la aprobación de la ley n. 7302 citada.  Así, el  Diputado Rojas Hidalgo indicaba sobre el punto lo siguiente:

 

“…para mí una de las cosas más importantes que se da en este proyecto es establecer que a partir de la vigencia de esta ley, todas las personas que se incorporen a trabajar por primera vez en los tres Poderes de la República, el Tribunal Supremo de Elecciones, las municipalidades, las instituciones autónomas, las demás instituciones descentralizadas y en las sociedades anónimas, propiedad del Estado, deberán acogerse al sistema de pensiones que administra la Caja Costarricense del Seguro Social, sin perjuicio de que puedan acogerse a sistemas de pensiones complementarias.  ¿Qué es esto?  Que dentro de veinte o treinta años estaremos de verdad unificando y todo funcionario que ingrese a partir  de que rija esta ley, que se va a pensionar dentro de veinte o treinta años, deberá acogerse al  régimen de la Caja Costarricense del Seguro Social.  Si este artículo se hubiera creado hace diez  quince o veinte años, no tuviéramos los problemas de pensiones que tenemos hoy y que sabemos que son muy serios y muy graves”. (Asamblea Legislativa. Expediente legislativo n.° 11168, folio 637).

 

            La transcripción anterior confirma que no es posible atribuir al artículo 38 de la Ley Marco de Pensiones la derogatoria del Régimen de Pensiones de los Empleados Municipales.

 

            Partiendo de lo anterior, y habiéndose descartado que con la entrada en vigencia de la Ley Marco de Pensiones se haya derogado la ley que regula el Régimen de Pensiones de los Empleados Municipales, debemos afirmar que el procedimiento para incrementar (o revalorizar) la prestación económica que reciben los pensionados de dicho régimen es el previsto en el artículo 17 de la Ley de Pensiones de los Empleados Municipales.

 

 

IV.      CONCLUSIÓN

 

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

A.        De conformidad con el artículo 1° de la Ley Marco de Pensiones (n.° 7302 del 8 de julio de 1992), el marco unificador de esa ley aplica para los regímenes de pensiones que cuenten simultáneamente con tres características: 1) que se trate de regímenes contributivos; 2) que tengan como base la prestación de servicios al Estado, y; 3) que el pago de los beneficios económicos del régimen esté a cargo del presupuesto nacional.

 

B.        La Ley de Pensiones de los Empleados Municipales (n.° 197 de 5 de agosto de 1941) no fue derogada implícitamente por la Ley Marco de Pensiones.  Lo anterior debido a que si bien se trata de un régimen contributivo, que tiene como base la prestación de servicios al Estado (Municipalidades), no podría afirmarse que se trate de un régimen “con cargo al presupuesto nacional”.

 

C.        El artículo 38 de la Ley Marco de Pensiones, al indicar que a partir de su vigencia, todas las personas que se incorporaran a trabajar por primera vez a las municipalidades solamente podrían pensionarse o jubilarse mediante el régimen de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la Caja Costarricense de Seguro Social, no derogó el Régimen de Pensiones de los Empleados Municipales, sino que solamente lo “cerró”, de manera tal que quienes hubiesen ingresado a trabajar por primera vez a una municipalidad el 15 de julio de 1992, o después de esa fecha, no pueden pertenecer al Régimen de Pensiones de los Empleados Municipales.

 

D.        El procedimiento para aumentar (revalorizar) las pensiones del Régimen de los Empleados Municipales es el descrito en el artículo 17 de la ley n.° 197 ya citada, norma que dispone, entre otras cosas, que“… los derechos jubilatorios y de pensión del ramo municipal deberán mejorarse, de oficio, en el mismo porcentaje o cantidad del incremento de los sueldos que establezca la respectiva municipalidad”.

 

            Del señor Alcalde Municipal de Heredia, atento se suscribe;

 

 

Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

 

JCMM/Kjm