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Texto Opinión Jurídica 097
 
  Opinión Jurídica : 097 - J   del 13/10/2008   

OJ-097-2008


13 de octubre del 2008


 


 


Señora


Rosa María Vega Campos


Jefa de Área


Comisión Permanente de Gobierno y Administración


Asamblea Legislativa


 


 


Estimada señora:


 


            Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio No. CG-443-08 de 1° de octubre del 2008, recibido vía fax el 3 de octubre siguiente, por el que se nos pone en conocimiento el proyecto de “Ley de autorización al Instituto de Desarrollo Agrario para la titulación de inmuebles de la Zona Fronteriza con Panamá y Nicaragua que no esté afectos a un régimen de protección especial bajo la legislación ambiental”, expediente No. 16.657.


 


Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión legislativa requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, nuestro análisis no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se da como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.


 


Ya sobre la propuesta legislativa en consulta, conviene indicar que en ocasiones anteriores la Procuraduría General de la República se ha manifestado sobre otros proyectos de ley que, al igual que el presente, pretendieron la desafectación de la franja de dos kilómetros contigua a nuestras fronteras con Nicaragua y Panamá, a efecto de otorgar títulos de propiedad a los ocupantes que en ellas se encuentran. A manera de ejemplo pueden verse las opiniones jurídicas Nos. OJ-139-2001 de 27 de setiembre del 2001 y OJ-027-2005 de 17 de febrero del 2005. En esas oportunidades se hicieron comentarios sobre posibles defectos que a nuestro criterio contenían tales iniciativas de ley.


 


El nuevo proyecto que ahora nos ocupa bajo el expediente legislativo No. 16.657, en tesis de principio, se presenta corrigiendo algunas anomalías de otros precedentes, mejorando su contenido. No obstante, hemos podido detectar algunas deficiencias que se reiteran y nuevos cuestionamientos que, con el respeto acostumbrado, hacemos de conocimiento de los señores Diputados para que ponderen su corrección.


 


 


            1.- Lesión al Patrimonio Natural del Estado


 


Uno de los puntos más rescatables de la propuesta legislativa del expediente No. 16657 es que exceptúa de la desafectación del dominio público a las áreas silvestres protegidas, con lo que se asegura la integridad ambiental de tan estratégicas zonas del territorio nacional.


 


En tal sentido, no podrán ser objeto de titulación por particulares, manteniéndose bajo el resguardo estatal, importantes áreas silvestres como el Parque Internacional La Amistad (Decreto No. 13324-A del 22 de febrero de 1982, modificado por los Decretos Nos. 16848-MAG del 20 de febrero de 1986 y el Decreto No. 21199-MIRENEM del 23 de abril de 1992), el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (Decreto No. 16614-MAG del 29 de octubre de 1985) y la Zona Protectora Las Tablas (Ley No. 6638 del 9 de setiembre de 1981), localizadas en la franja fronteriza sur; y en la norte, la Reserva Forestal Cerro el Jardín (Decreto No. 22990-MIRENM del 16 de marzo de 1994), la Reserva Forestal La Cureña (Decreto No. 23074-MIRENEM de 7 de abril de 1994), el Humedal Palustrino Laguna Maquenque (Decreto No. 22964-MIRENEM del 9 de marzo de 1994), el Humedal Palustrino de Tamborcito (Decreto No. 22965-MIRENEM del 9 de marzo de 1994); y, de manera particular, el Refugio Nacional de Vida Silvestre creado mediante el Decreto No. 22962-MIRENEM de 15 de febrero de 1994, que abarca toda la franja fronteriza de dos mil metros de ancho con Nicaragua (desde Punta Castilla en el Mar Caribe hasta Bahía Salinas en el Océano Pacífico), salvo la pequeña porción desafectada mediante la Ley No. Ley No. 7774 de 21 de mayo de 1998. 


 


            No obstante lo anterior, el proyecto de ley presenta una posible desprotección al Patrimonio Natural del Estado que pasamos a explicar y que deberá valorarse con especial cuidado por los señores legisladores.


 


            En efecto, mientras que el artículo 1° del proyecto excluye de la desafectación para efectos de titular a las áreas “que se encuentren afectadas a un régimen de protección especial conforme a la legislación vigentes sobre áreas protegidas, y cualquier otro bien de dominio público”; el artículo 3°, en sentido contrario, dispone que podrían ser objeto de inscripción a nombre de particulares los bosques y terrenos forestales:


 


“Artículo 3.-


            Los inmuebles que se inscriban al amparo de la presente Ley no podrán cambiar el uso y aptitud actual del suelo y se conservará el paisaje, los bosques y los terrenos forestales existentes, debiéndose consignar así en las sentencias judiciales para efectos de su inscripción. (…)”


 


            Téngase en cuenta que el artículo 13 de la actual Ley Forestal estipula que el Patrimonio Natural del Estado se encuentra compuesto por los bosques y terrenos forestales, entre otras, de las áreas declaradas inalienables; lo que incluiría, por supuesto, a los existentes dentro de la franja de dos kilómetros contigua a las fronteras con Nicaragua y Panamá, actualmente inalienables por el artículo 7°, inciso f), de la Ley de Tierras y Colonización; aunque no se encuentren dentro de áreas silvestres protegidas debidamente creadas.


 


            Al permitirse la titulación a particulares de los bosques y terrenos forestales ubicados dentro de las franjas fronterizas inevitablemente se está reduciendo el Patrimonio Natural del Estado, y con ello, podría estarse lesionado el artículo 50 de nuestra Constitución Política; además de que sería una norma contradictoria con la legislación ambiental dictada en materia forestal hasta el momento:


 


“IV.- Debe rescatarse además, como se señaló líneas arriba, que para otorgar vigencia y cumplir con el numeral 50 de la Constitución Política no basta que las autoridades públicas dicten medidas protectoras del ambiente. También es indispensable que en ejercicio de sus cargos esos mismos funcionarios no emitan actos contradictorios con el citado postulado constitucional,…”  (Sala Constitucional, Voto No. 2988-99 de las 11 horas 57 minutos del 23 de abril de 1999).


 


No debe perderse de vista que para la Sala Constitucional los recursos naturales presentes en dichas franjas del Estado tienen un especial interés desde el punto de vista ambiental:


 


Respecto a la franja fronteriza, tenemos que la Ley de Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939, en el artículo 10 dispuso: "Son asimismo inalienables los terrenos comprendidos en una zona de dos kilómetros de ancho, a lo largo de la frontera con Nicaragua y con Panamá". Dicha protección nace a raíz de que nuestras zonas fronterizas siguen siendo consideradas indispensables para el país, no sólo por razones de defensa de la soberanía del país, ante la importancia que tiene reservarlas como zonas estratégicas para la seguridad de la Nación, sino también por su relevancia desde el punto de vista de la protección del patrimonio natural del Estado. Las zonas fronterizas por su posición y cobertura se convierten en un área sumamente importante para la protección del medio ambiente como territorio, una zona de amortiguamiento indispensable para la comunicación de la flora y fauna, recursos hídricos y del ecosistema imperante en determinadas regiones del país, y por ende, el interés y la necesidad del Estado costarricense de regular y proteger los recursos naturales existentes hoy en día, y que sin el control y la limitación en cuanto a su disposición por parte de las autoridades competentes, pondrían en grave peligro el derecho a un ambiente sano. Es por ello que a través de instrumentos legales tanto nacionales como extranjeros se pretende proteger estas zonas, como en el caso de la comisión centroamericana a nivel regional, que aparte del convenio constitutivo y el protocolo, firmó con Nicaragua en el año 1992 el convenio centroamericano de biodiversidad, con el fin de ir conformando un corredor biológico centroamericano, y el Consejo Centroamericano de Bosques creado en Guatemala, el cual pretende tomar acciones conjuntas que establezcan medidas de coordinación en relación con los recursos disponibles en la zona fronteriza norte de nuestro país y las otras fronteras de los países centroamericanos.”  (Voto No. 2988-99 de las 11 horas 57 minutos del 23 de abril de 1999).


 


            En este mismo Voto No. 2988-99, por el que la Sala Constitucional anuló el artículo 8° de la Ley No. 7599 de 29 de abril de 1996, que permitía la titulación, entre otras áreas, de las franjas fronterizas de nuestro país, se estimó la inconstitucionalidad también por motivos de razonabilidad y proporcionalidad, en la medida en que el fin particular perseguido podría desvirtuar y dar al traste con una serie de normativa ambiental que el mismo Estado ha emitido o ha estado de acuerdo en ratificar (caso de los convenios internacionales, tratados multi o bilaterales, etc.):


 


“Asimismo, la desafectación de gran parte de la zona fronteriza, a pesar de los objetivos que persigue esta ley, tampoco resulta razonable constitucionalmente, puesto que también se desafectan áreas en las cuales no hay ocupantes a los que se pretenda entregar un título, quedando también estas áreas, sin las protecciones y regulaciones que existen en protección de la seguridad nacional, al ya no formar parte éstas de la zona fronteriza, afectándose con ello también, zonas de protección biológica que han sido creadas en esas áreas donde existen bosques primarios, áreas de diferentes grados de alteración y otros de regeneración de humedales que sirven de sitio de anidamiento para cantidad de especies de aves y poblaciones de flora y fauna, algunos casi únicos en su especie, como el corredor biológico que se pretende realizar en la franja fronteriza norte y que en este entendido quedarían también desprotegidas; contrariándose en este sentido toda política de protección en favor del medio ambiente que hubiese realizado el Estado anteriormente.”  


           


Y es que efectivamente existen distintos instrumentos de orden internacional suscritos por nuestro país que persiguen la tutela de los recursos naturales en las zonas fronterizas, como los que de seguido paso a enumerar.


 


            El Convenio Regional para el manejo y conservación de los ecosistemas naturales forestales y el desarrollo de plantaciones forestales, Ley No. 7572 de 1° de febrero de 1996, señala en su artículo 4°, inciso f), que los Estados Contratantes deberán "establecer mecanismos para evitar el tráfico ilegal de especies de la flora y fauna, maderas y otros productos. Particular énfasis se deberá dedicar al control del comercio ilegal en las regiones fronterizas de los países".


 


            Por su lado, el Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres prioritarias en América Central resalta en varios de sus artículos la trascendencia de las franjas fronterizas en la protección de los recursos naturales:


 


            "Artículo 3.- La conservación de la biodiversidad en hábitats o aguas fronterizas, requiere de la voluntad de todos, y de la cooperación externa, regional y global, en adición a los esfuerzos que las naciones desarrollen, por lo que se invita a la comunidad internacional a participar, técnica y financieramente, en nuestro esfuerzo."


            "Artículo 10.- Cada Estado miembro de este marco regional, se compromete de acuerdo a sus capacidades, programas nacionales y prioridades, a tomar todas las medidas posibles para asegurar la conservación de la biodiversidad, y su uso sostenible, así como del desarrollo de sus componentes dentro de su jurisdicción nacional, y a cooperar en la medida de sus posibilidades en las acciones fronterizas y regionales."


            "Artículo 18.- Se desarrollarán y fortalecerán, dentro de este Convenio, como prioridad, las áreas protegidas fronterizas en las regiones terrestres y costeras siguientes, conocidas como:


            - Reserva de la Biosfera Maya


            - Reserva de la Biosfera Fraternidad o Trifinio


            - Golfo de Honduras


            - Golfo de Fonseca


            - Reserva Río Coco o Solidaridad


            - Cayos Miskitos


            - Reserva Internacional de Areas Protegidas para la Paz SIAPAZ


            - Reserva Bahía Salinas


            - Reserva de la Biosfera La Amistad


            - Reserva del Sixaola


            - Reserva del Darién"


 


            Sobre la importancia que tienen los tratados y convenios internacionales, aún los no ratificados, en la protección del ambiente ha dicho la Sala Constitucional:


 


            "No puede dejar de hacerse referencia a la reunión convocada en julio de 1992 en Brasil, denominada Cumbre de la Tierra, en la cual se proclamó y reconoció la naturaleza integral e independiente del planeta. Dicha declaración significa la aceptación de ciertos principios que informan la transición de los actuales estilos de desarrollo a la sustentabilidad. Los Estados signatarios, entre los que figura Costa Rica, se comprometieron, dentro de la preservación del desarrollo sostenible, a la protección sobre todo del ser humano. (...) Establecieron el deber de los Estados de cooperar en la conservación, protección y restauración del ambiente y sus responsabilidades comunes en ese sentido; (...)


            Nuestro país ha suscrito gran cantidad de convenciones en las que se busca la protección de los recursos naturales y que deben utilizarse para integrar a la legislación interna y dilucidar, incluso jurisdiccionalmente, los problemas relacionados con la protección ambiental, ya que los instrumentos internacionales, aún los no ratificados, permiten soluciones regionales o mundiales a tales problemas." (Voto No. 3705-93 de 15 horas de 30 de julio de 1993).


 


            De todas maneras, y aún si existiese duda acerca de si se producirán alteraciones ambientales al autorizarse la titulación de los bosques y terrenos forestales dentro de las franjas fronterizas, es claro que el Estado debe abstenerse de aprobar este tipo de leyes en aplicación del llamado principio precautorio, contenido en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo (en el mismo sentido, el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998):


                        "Principio 15


            Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente."


 


            En otras palabras, ante la seria amenaza que representa para los diferentes ecosistemas permitir la inscripción en el Registro Público de bosques y terrenos forestales a nombre de particulares, el principio precautorio ordena la eliminación de tal posibilidad o su sustitución por una regla no perjudicial para los recursos naturales. De no hacerse así, se vulnera este principio, que es derivación directa del "in dubio pro naturaleza", pilar básico del Derecho Ambiental.


           


Por otro lado, pero siempre en relación con este punto, es el pago por servicios ambientales a las personas que llegasen a titular terrenos de bosque. La exposición de motivos es muy clara cuando explica que uno de los fines del proyecto de ley es que se le pague por dicho rubro a los ocupantes de las tierras estatales. No parece lógico que el Estado, por una parte se desprenda de parte de sus valiosos territorios boscosos a favor de particulares, y por otra, tenga que pagar por un servicio por el que actualmente disfruta sin costo alguno.


 


 


2.- Posible detrimento de los territorios indígenas


 


El artículo 1° del proyecto de ley No. 16657, al definir las áreas exceptuadas de la desafectación y posterior titulación dentro de las franjas fronterizas, las enlista de la siguiente manera: “áreas que correspondan a la zona marítimo terrestre, las que se encuentren afectadas a un régimen de protección especial conforme a la legislación vigente sobre áreas protegidas, y cualquier otro bien de dominio público o afecto a un fin público por disposición anterior”.


 


Como puede verse, la anterior redacción omite hacer alusión directa al caso de las reservas indígenas que se encuentran localizadas dentro de los dos kilómetros contiguos a las fronteras con Nicaragua y Panamá.


 


Si bien la referencia amplia que se hace a bienes de dominio público o afectos a un fin público podría llevarnos a pensar que incluye este tipo de reservas; lo cierto es que tal hipótesis podría prestarse a ambigüedad o interpretación, si tomamos en cuenta que la propiedad colectiva que caracteriza a las reservas indígenas no comparte en un todo las características propias de los bienes demaniales.


 


Si bien la inalienabilidad es un elemento fundamental de estas reservas consagrado en la propia Ley Indígena (artículo 3°), y que también lo encontramos en los bienes de dominio público; la exclusividad para uso de las comunidades indígenas que presentan sus reservas, conlleva un factor que las distingue de las cosas públicas que, según el artículo 261 del Código Civil, son las que están destinadas por ley de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.


 


Esta sutil diferencia podría hacer que en los procesos de información posesoria para titular terrenos dentro de las franjas fronterizas, los jueces a cargo de su trámite puedan interpretar que las reservas indígenas no se encuentran cubiertas por la excepción establecida en el artículo 1° y proceder a su titulación, con el consiguiente desmedro al patrimonio de los indígenas.


 


Ante esta eventualidad, son de aplicación aquí los motivos que tuvo la Procuraduría General de la República para mostrar su desacuerdo en el pasado con otros intentos legislativos para titular en las franjas fronterizas:


 


“Además de lo anterior, nuestra franja fronteriza sur alberga parte de varias reservas indígenas. Conforme al Oficio CDET-043-2001 de 24 de agosto de este año, que también le acompaño, dicha zona limítrofe coincide en parte con la demarcatoria establecida para las reservas indígenas Bribrí de Talamanca (creada por Decreto Ejecutivo No. 5904 de 11 de marzo de 1976, reconocida por la Ley Indígena No. 6172 de 29 de noviembre de 1977 y cuyos límites actuales están definidos en el Decreto No. 13572-G del 30 de abril de 1982), Guaymí de Conteburica (declarada por Ley Indígena No. 6172), Guaymí Altos de San Antonio (regulada por Decreto No. 29451) y Abrojo Montezuma (Decreto No. 8514-G  y cuya delimitación actual está definida por Decreto No. 12115-G de 9 de diciembre de 1980).


 


            Como se sabe, nuestro país ha suscrito diversos tratados internacionales para protección de las poblaciones indígenas, de entre los cuales, por su importancia, destaca el Convenio No. 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, de la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo. En este Convenio encontramos abundantes normas que persiguen tutelar los territorios sobre los cuales se asientan poblaciones indígenas con el fin de resguardar su propia existencia, identidad y tradiciones de amenazas ajenas a su cultura. A manera de ejemplo, cito las siguientes:


 


“Deberán adoptarse las medidas especiales que se precisen para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados.” (Artículo 4º).


 


     “1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural.(...)


     3. Los gobiernos deberán velar porque, siempre que haya lugar, se efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas.


     4. Los gobiernos deberán tomar medidas, en cooperación con los pueblos interesados, para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan.” (Artículo 7º).


 


     “1. Al aplicar las disposiciones de esta parte del Convenio, los gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera, y en particular los aspectos colectivos de esa relación.


     2. La utilización del término “tierras” en los artículos 15 y 16 deberá incluir el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera.” (Artículo 13).


 


     “1. Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular atención a la situación de los pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes.


     2. Los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión.


     3. Deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados.” (Artículo 14).


 


     “(....) 3. Deberá impedirse que personas extrañas a esos pueblos puedan aprovecharse de las costumbres de esos pueblos o de su desconocimiento de las leyes por parte de sus miembros para arrogarse la propiedad, la posesión o el uso de las tierras pertenecientes a ellos. “ (Artículo17).


 


     “La ley deberá prever sanciones apropiadas contra toda intrusión no autorizada en las tierras de los pueblos interesados o todo uso no autorizado de las mismas por personas ajenas a ellos, y los gobiernos deberán tomar medidas para impedir tales infracciones.” (Artículo 18).


 


En consecuencia, si una ley viene a permitir la titulación de tierras a privados dentro de la actual demarcatoria de reservas indígenas, y con ello una disminución en su territorio, estaríamos ante un incumplimiento grave de los compromisos internacionales que ha asumido nuestro país en esta materia, y por ende, ante una inconstitucionalidad de la normativa por violación al artículo 7º, párrafo primero, de la Constitución Política (artículo 73, inciso d), de la Ley  de la Jurisdicción Constitucional, No. 7135 del 11 de octubre de 1989).” (Opinión jurídica No. OJ-139-2001 de 27 de setiembre del 2001).


Por supuesto, con la simple inclusión expresa de las reservas indígenas dentro de la lista de áreas excluidas de la desafectación que preceptúa el artículo 1° del proyecto de ley podría solucionarse tal inconveniencia jurídica.


 


No obstante, y mientras subsista la redacción en los términos presentes, consideramos que debe consultarse el proyecto de ley a las Asociaciones de Desarrollo Integral de las reservas indígenas cuyos territorios se localicen dentro de las franjas fronterizas a desafectar, así como a la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas. Recuérdese que el artículo 6°, inciso a), del Convenio No. 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, de la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo, Ley No. 7316 de 3 de noviembre de 1992, establece que los gobiernos deberán consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente “.


 


 


3.- Otras consideraciones sobre el proyecto


 


            El proyecto de ley puesto en nuestro conocimiento contiene igualmente otras contradicciones que merecen mencionarse, por cuanto constituyen obstáculos que podrían hacer impráctica la futura ley a los fines que se persiguen.


 


            Así por ejemplo, el artículo 2° preceptúa que serán beneficiarios de la normativa que se consulta “las personas poseedoras de terrenos en las zonas fronterizas indicadas en el artículo primero”. Pero resulta que a este momento no existen tales poseedores, ya que tal figura no es compatible con el régimen que caracteriza a los terrenos de dominio público, y sólo podría darse hasta que transcurrieran diez años de la eventual desafectación. En tal sentido, los legisladores estarían dando una supuesta solución a “los problemas” que se dice tiene la gente que habita nuestras franjas fronterizas a un plazo de diez años, con lo cual, pensamos, pierde sentido y “utilidad” la propuesta de ley. Cito a continuación lo que dijimos sobre este punto en la opinión jurídica No. OJ-139-2001 de 27 de setiembre del 2001:


 


“En todo caso, y sin perjuicio de lo hasta aquí dicho, creemos que el proyecto parte de una falsa premisa, y es la de conferirle a particulares una posesión legítima sobre las franjas limítrofes estatales que nunca han tenido.


 


Efectivamente, el artículo segundo del proyecto señala que “los poseedores de terrenos ubicados dentro de la zona desafectada en el artículo anterior podrán inscribir en el Registro Nacional sus respectivos derechos en el tanto cumplan con los requisitos, términos, condiciones y procedimientos establecidos en la Ley de Informaciones Posesorias No. 139 del 14 de julio de 1941 y sus reformas”.


 


Pues resulta que dicha Ley exige como su principal requisito para acceder a la titulación que la persona haya poseído el inmueble en las condiciones que señala el artículo 856 del Código Civil, es decir, con más de diez años de posesión quieta, pública, pacífica, ininterrumpida y a título de dueño.


 


            Como es obvio pensar, este tipo de posesión, que es la clásica del Derecho Civil para caracterizar la prescripción positiva, nunca pudo darse sobre las franjas fronterizas, ya que, al tratarse de bienes de dominio público, este género de posesión le estaba vedado a los particulares. Los artículos respectivos de nuestro ordenamiento jurídico son contundentes en tal sentido:


 


                 "Los terrenos forestales y bosque que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley." (Artículo 14 de la Ley Forestal, No. 7575 de 13 de febrero de 1996. En igual dirección las Leyes Forestales anteriores, Nos. 4465 de 25 de noviembre de 1969, artículo 25, y 7174 de 28 de junio de 1990, artículo 33).


 


                 "Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de Agricultura o del Instituto de Desarrollo Agrario, atendiendo razones de conveniencia nacional, no determine los terrenos que deban mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el dominio privado, con título legítimo, los siguientes: (...)


                 f) Los comprendidos en una zona de 2.000 metros de ancho a lo largo de las fronteras con Nicaragua y Panamá;..." (artículo 7°, Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961).


 


            Con base en esta normativa, sólo sería válido considerar como posibles de titulación a aquellos terrenos que, aunque incluidos dentro de una demarcatoria de bienes de dominio público, ya eran objeto de posesión particular, en los términos del artículo 856 del Código Civil, con diez años de anterioridad a la fecha de entrada en vigencia del área demanial en concreto, lo que en el caso de nuestras zonas fronterizas resulta bastante difícil por la antigüedad de la declaratoria demanial. La congruencia de este principio fue recogida en el artículo 7°, párrafo primero, de la Ley de Informaciones Posesoria, que a la letra estatuye:


 


     "Cuando el inmueble al que se refiera la información esté comprendido dentro de una área silvestre protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo, el titulante deberá demostrar ser el titular de los derechos legales sobre la posesión decenal, ejercida por lo menos con diez años de antelación a la fecha de vigencia de la ley o decreto en que se creó esa área silvestre."


 


            Y nuestra Sala Constitucional ha avalado este principio para cómputo del período de posesión dentro de áreas demaniales, en los siguientes términos:


 


     “... porque dada la naturaleza del bien que se pretende titular (cosa pública), el plazo de posesión apta para la usucapión debe transcurrir antes de que se produzca la afectación del bien al dominio público. Es decir la declaratoria de área silvestre protegida evita que cuente la posesión posterior a la afectación, e impide concretar los requisitos de la usucapión si a ese momento no se ha adquirido el derecho, o sea, no han transcurrido los diez años de posesión apta para usucapir con las condiciones que establece la ley. Lo anterior es únicamente el resultado natural de aplicar los conceptos sobre el objeto de la posesión y su condición de ejercicio en calidad de titular, necesarios para la posesión ad usucapionem. Recuérdese que los bienes afectados al dominio público, tengan las especificaciones que tengan, no son susceptibles de adquisición por usucapión, si antes de producirse la afectación no se dieron las condiciones necesarias para la adquisición del derecho.” (Voto No. 4587-97 de 15 horas 45 minutos del 5 de agosto de 1997).


 


            Por otro lado, resulta impensable considerar la posibilidad de que por vía de ley se estuviera creando una ficción jurídica por la que una mera detentación, entendemos ilegal, se convierta en una posesión apta para usucapir positivamente en áreas demaniales del Estado. La jurisprudencia constitucional es terminante en tal sentido:


 


     "El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son llamados bienes demaniales, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están fuera del comercio de los hombres. (...) Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad..." (Voto No. 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991).


 


            En la misma línea, es de rigor añadir que la propuesta legal vendría a constituirse en un premio a los usurpadores de dominio público, ya que los permisionarios o concesionarios en áreas silvestres y los "arrendatarios" del Instituto de Desarrollo Agrario, por la calidad de su título, nunca pudieron haber poseído como dueños, que es lo que exige la Ley de Informaciones Posesorias. No parece lógico que quienes nunca quisieron someterse al régimen legal, es decir, los no arrendatarios ni permisionarios, sean quienes ahora puedan beneficiarse con la inscripción de terrenos que ocuparon en forma ilegítima, mientras que aquellos que durante años se acogieron a las figuras que el ordenamiento jurídico dispuso para ocuparlos debidamente, se vean excluidos. (…)


 


            Así las cosas, resulta un contrasentido jurídico permitir la titulación de inmuebles a quienes nunca han tenido la posibilidad de ejercer actos posesorios a título de dueño sobre inmuebles de carácter demanial como lo son nuestras franjas fronterizas, constituyendo éste un motivo de más para desechar el proyecto de ley, ya que el objetivo posiblemente buscado no sería alcanzable sino hasta diez años después de haberse desafectado los sectores fronterizos, que sería cuando las personas habrían poseído efectivamente en los términos de nuestro Código Civil y la Ley de Informaciones Posesorias.”


 


Este criterio es compartido por el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa en su informe de setiembre del 2007 (ver folios 29 a 37 de este mismo expediente legislativo en consulta):


 


“En primer lugar, la implicación del término poseedores, el cual, no es el correcto para referirse a las personas que habitan sobre bienes de dominio público, ya que los habitantes del dominio público son ocupantes en precario y no deben considerarse como poseedores.


 


El derecho de posesión se ejerce sobre un mueble o inmueble que esté dentro del comercio de las personas, de conformidad con las disposiciones del Código Civil. Dicha posesión puede ser a título de dueño o legítima, también puede ser de manera ilegítima por la carencia de título idóneo. Este vicio se subsana por el efecto de la posesión pública, pacífica, estable y a título de dueño por más de diez años.


 


Sobre los bienes de dominio público nadie puede alegar derecho de posesión porque estos bienes son inalienables, imprescriptibles e inembargables. La acción del Estado para recuperarlos no prescribe y su reivindicación se ejecuta mediante la simple acción administrativa de la Fuerza Pública. La ocupación de estos terrenos por parte de los particulares  (sic) produce mediante concesiones o permisos de uso.


 


De manera que los actuales habitantes de la zona fronteriza, no pueden alegar a su favor el derecho de posesión a la entrada en vigencia de este proyecto de ley, sino hasta diez años después de su desafectación, posterior a la entrada en vigor.”


 


            Cabe también mencionar como inconsistencia del proyecto de ley que su título no guarda relación con el contenido de su normativa.


 


            El proyecto se denomina Ley de autorización al Instituto de Desarrollo Agrario para la titulación de inmuebles de la Zona Fronteriza con Panamá y Nicaragua que no esté afectos a un régimen de protección especial bajo la legislación ambiental”; con lo cual se da la idea de que es ante el Instituto de Desarrollo Agrario que se va a realizar el procedimiento de titulación y que es éste el que al final del mismo procederá al otorgamiento de los títulos de propiedad.


 


            Sin embargo, el artículo 2° del proyecto es muy claro al indicar que para la inscripción de los terrenos se seguirán “los trámites establecidos en la Ley de Informaciones Posesoras, Ley No. 139 de 14 de julio de 1941 y sus reformas”, que, como todos sabemos, se realizan ante los Tribunales de Justicia. Es más el mismo artículo así lo tiene claro al enunciar que los interesados deberán “cumplir ante el Juzgado Agrario o Civil, según corresponda, los requisitos que el ordenamiento jurídico impone al efecto”.


 


            En todo caso, es claro que el nombre del proyecto de ley tergiversa también el régimen de propiedad vigente para las zonas limítrofes en cuanto parece partir de la falsa premisa de que éstas serían propiedad del Instituto de Desarrollo Agrario (se le autoriza a otorgar títulos de propiedad), y no del Estado, que sería lo correcto de conformidad con el artículo 7°, inciso f), de la Ley de Tierras y Colonización.


 


            De modo análogo, no tiene mucho sentido, como propone el artículo 4° del proyecto, que el Instituto de Desarrollo Agrario solicite al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones certificar en un plazo de tres meses, “si dichas áreas se encuentran afectadas por algún tipo de limitación o restricción, tales como reservas forestales, zonas protegidas, parques nacionales, refugios de vida silvestre, reservas biológicas, humedales o cualquier otra categoría de manejo declarada según la legislación vigente, con el fin de determinar cuáles áreas quedarían excluidas de la presente ley”; primero, porque el trámite de titulación no se va a llevar a cabo ante ese Instituto, sino ante los tribunales de justicia; y segundo, porque el procedimiento establecido en la Ley de Informaciones Posesorias establece la obligación de presentar una certificación del Ministerio citado en la que se indique si el inmueble que se pretende titular se encuentra dentro o fuera de áreas silvestres protegidas (artículo 7°, párrafo tercero).


 


           


4.- Algunas consideraciones sobre la seguridad nacional


 


            Al igual que lo hicimos con otros proyectos de ley que se nos han consultado en relación con este mismo tema, la Procuraduría General de la República insta respetuosamente a los señores Diputados a realizar un profundo análisis sobre los alcances de este nuevo proyecto de ley en punto a la seguridad nacional.


 


            Si bien pudiera ser cierto, como se dice en la exposición de motivos del expediente No. 16657, que algunas de las razones por las cuales fueron instauradas las franjas fronterizas como inalienables no sean tan válidas en la actualidad; nuevas amenazas para la sociedad costarricense, como el narcotráfico, el crimen organizado o el trasiego de especies, por mencionar algunas, podrían hacer necesaria una ponderación más reposada y considerativa de las posible repercusiones que para el país pueda tener que sus franjas fronterizas pasen de las manos estatales a las privadas.


 


            Véase, por ejemplo, la oposición al proyecto de ley bajo el expediente legislativo No. 14681, que hizo el señor Ministro de Relaciones Exteriores de ese entonces, señor Roberto Tovar Faja, mediante el Oficio DM-461-04 de 19 de octubre del 2004, al señalar su desacuerdo con el proyecto “por considerar que el mismo conllevaría un detrimento serio al ejercicio pleno y adecuado de la soberanía y la seguridad nacional, al constituir las zonas fronterizas áreas del más alto valor estratégico para el país”. En documento adjunto a esa nota, se señala por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores:


 


            “El Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto hacer ver la situación especial de las zonas fronterizas costarricenses, que históricamente han sido custodiadas por el Estado costarricense, atendiendo razones que van desde la seguridad hasta la integridad territorial y soberana de la República.


 


            El presente proyecto no ha tenido en consideración elementos de la seguridad internacional, y particularmente la reconceptualización de la seguridad después de los atentados terroristas del 11 de setiembre del 2001, lo cual incide la definición de los niveles de prioridad de la seguridad continental, regional y sub-regional, y más importante aún, de la propia seguridad nacional.


 


            Esta evolución hace que se avance de un concepto tradicional de “seguridad”, entendida como los objetos de la seguridad territorial, incluidos los recursos y la infraestructura para la defensa y protección de la integridad y soberanía nacional (se defiende por un esfuerzo múltiple de estructuras estatales), internacional (cooperación diplomática y de seguridad) y la defensa de la población; hacia nuevos conceptos, como el de “seguridad humana”, “seguridad integral”, y más concretamente la “seguridad hemisférica”.


            Es nuevo concepto es mucho más amplio y de carácter multidimensional. Se basa en los siguientes valores políticos: la defensa de la democracia, la defensa y la promoción de los derechos humanos y la soberanía de las naciones.


 


            Se integran a este concepto variables y factores socio económicos que pueden constituir amenazas dependiendo del tamaño estratégico y posición geográfica de las naciones, tales como: la migración, deterioro del medio ambiente, catástrofes naturales, salud, pobreza, exclusión social de la población, riesgos a la salud, terrorismo, la delincuencia internacional organizada, de tráfico de personas, la corrupción y el tráfico de armas, entre otros.


 


            Adicionado a los elementos expresados anteriormente, existen otros elementos de imprescindible atención, tal como los proyectos de desarrollo binacional fronterizos, el establecimiento de corredores de protección biológica y forestal, la salvaguardia de las cuencas hidrográficas fronterizas y la propiedad de las zonas estratégicas nacionales a todos los costarricenses.


           


Es decir, las zonas fronterizas representan un valor estratégico de la más alta sensibilidad nacional. Hacer, como se busca en el presente proyecto, de otorgar estas zonas fronterizas de todos los costarricenses al dominio privado, no solo implica otorgar al ámbito privado las áreas de territorio nacional más estratégicas e importantes del país, sino que además pone en riesgo los aspectos de seguridad nacional esbozados anteriormente. Ello sin mencionar los acuerdos internacionales en los cuales Costa Rica se ha comprometido en cuanto a responsabilidades sobre el medio ambiente y el desarrollo transfronterizo binacional, como lo es el caso con la República con Nicaragua. (…)


 


            Aunque el Ministerio reconoce que es deber y voluntad del Estado costarricense resolver los problemas económicos, sociales y ambientales de los residentes de zonas fronterizas, lo cierto es que esa respuesta no puede ni debe ser mediante al entrega de las áreas fronterizas nacionales, que como se ha dicho, constituyen las áreas estratégicas de mayor valor e importancia para los costarricenses, y que su entrega, pondría en riesgo aspectos de la seguridad nacional y de las responsabilidades y derechos nacionales adquiridos en instrumentos internacionales. Los dos kilómetros que existen en la actualidad constituyen un área mínima adecuada para que el Estado costarricense pueda ejercer con solvencia sus derechos y obligaciones de resguardo y ejercicio de la soberanía y seguridad nacional. Un espacio menor a ese, pondría en peligro, en perjuicio de la colectividad costarricense, ese ejercicio adecuado de los derechos y obligaciones que tiene Costa Rica.”


 


También la Sala Constitucional se ha manifestado sobre el carácter estratégico de nuestras franjas fronterizas en los términos que ya citamos y que volvemos a hacer:


 


“Asimismo, la desafectación de gran parte de la zona fronteriza, a pesar de los objetivos que persigue esta ley, tampoco resulta razonable constitucionalmente, puesto que también se desafectan áreas en las cuales no hay ocupantes a los que se pretenda entregar un título, quedando también estas áreas, sin las protecciones y regulaciones que existen en protección de la seguridad nacional,…”  (Voto No. 2988-99 de las 11 horas 57 minutos del 23 de abril de 1999).


 


De llegarse a constatar que efectivamente existen intereses públicos superiores que resguardar en punto a la seguridad nacional o cualquier otro, esa misma Sala ha sido enfática en señalar que prevalecerían sobre los intereses privados de resolver un problema social:


 


“Esta sala en reiteradas ocasiones, ha señalado que los fines de una norma deben ser proporcionados y razonables en virtud del objetivo que pretende lograr, así como de las consecuencias que pueden derivar de ella, y en este sentido, no se puede permitir que por solucionarles un problema social como el de la vivienda a unas cuantas personas en este caso, se pongan en peligro las áreas protegidas del país y se corra un riesgo relevante e inminente que puede perjudicar nuestras áreas de conservación del medio ambiente, violentándose con ello el principio precautorio indicado en la DECLARACION DE RIO y el principio in dubio pro natura, de manera que en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes.”  (Sala Constitucional, Voto No. 2988-99 de 11 horas 57 minutos del 23 de abril de 1999)


            Sin perjuicio de todo lo expuesto, y para el caso de que los señores Diputados estimen que no existe un interés público prevalente que proteger, deberán hacerse en el proyecto, por lo menos, las reservas mínimas en cuanto a terrenos para la debida instalación y equipamiento de los puestos de control en materia de seguridad, migración y sanidad que permitan ejercer a las autoridades sus competencias legales de una manera eficiente; amén de otros inmuebles que se estimen igualmente indispensables por su importante función social en materia de educación, salud, etc. Nótese que el proyecto legislativo que ahora conoce esa Comisión desafecta la totalidad del área contigua a las fronteras, sin que el Estado se reserve ninguna franja, como sí la establecían otros proyectos de ley en el pasado.


 


            De no hacerse estas previsiones, podría el Estado verse sometido en el futuro a procesos de compra o expropiación de terrenos a particulares por terrenos que actualmente son suyos, lo que no resulta razonable.


 


 


CONCLUSION:


 


            El proyecto de “Ley de autorización al Instituto de Desarrollo Agrario para la titulación de inmuebles de la Zona Fronteriza con Panamá y Nicaragua que no esté afectos a un régimen de protección especial bajo la legislación ambiental”, expediente No. 16.657, presenta eventuales problemas de constitucionalidad, viabilidad jurídica y técnica legislativa que se recomienda corregir. Si bien la aprobación o no de la propuesta de ley es un estricto asunto de política legislativa, la Procuraduría General de la República recomienda, respetuosamente, ponderar las consideraciones aquí expuestas en punto al ejercicio de potestades propias del Estado, tales como la materia de seguridad, control migratorio y sanitario.


 


 


De usted, atentamente,


 


 


Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes


                 Procurador Agrario


 


 


VBC/meml