OJ-108-2008

27 de octubre, 2008

 

Licenciado

Alberto Salom Echeverría

Diputado  Asamblea Legislativa

 

Estimado señor Diputado:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio 314-ASE-2008 de 2 de septiembre último, mediante el cual solicita una aclaración de la Opinión Jurídica N° OJ-067-2008 de 8 de agosto anterior.

 

            En ese sentido, es interés del consultante que se establezca:

 

1-.   Si la Opinión Jurídica contradice lo dispuesto en el artículo 480 del Código Civil.

 

2-.   “¿Cuál es el fundamento para interpretar que un desembolso pueda referirse a bienes o servicios valorados al costo en los que incurre el donante?”.

 

3-.   “¿Cuál es la razón para que no pueda interpretar que el Convenio claramente establecía distintas modalidades de desembolso (en los términos lingüísticos del concepto) de una suma de un millón de dólares?”

 

4-.   Si de acuerdo con la definición de presupuesto del artículo 176 de la Constitución Política, “¿las donaciones realizadas al Estado de Costa Rica podrían considerarse como ingresos probables? ¿Existiría entonces el deber de presupuestar las donaciones que esperaba recibir el Gobierno?”.

 

5-.   De ser así “¿debería cumplir el Gobierno las disposiciones de los artículos 8, inciso a) y 66 de la Ley de Administración Financiera N° 8131, que establece la obligación de presupuestar cualquier ingreso independientemente de la fuente, incluyendo las donaciones?”.

 

6-.   “Desde cuándo se puede entender que esos bienes y servicios (donados) son recibidos por el Gobierno de Costa Rica? ¿Es a partir de que se realiza la designación en los términos de referencia de las personas contratadas, o bien hasta que el servicio es recibido a satisfacción?”.

 

            Interrogantes que serán analizadas por la Procuraduría en el orden que se indica:

 

·                    Sobre el concepto de desembolso.

·                    La obligación de presupuestar.

·                    La eficacia de la donación.

 

I.-        SOBRE EL DESEMBOLSO

 

Dado el contenido de las preguntas 2 y 3, la Procuraduría se referirá de seguido al concepto de desembolso, para luego referirse a lo dispuesto en el Convenio de Cooperación Financiera suscrito entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Banco Centroamericano de Integración Económica.

 

A.-       EL CONCEPTO DE DESEMBOLSO

 

            La discusión en orden al concepto de desembolso se presenta respecto de un convenio de cooperación financiera. Consecuentemente, el concepto de desembolso que la Procuraduría debe manejar es el usual en este ámbito, aun cuando pueda no ser el de uso común. Cabe aclarar, sin embargo, que aún cuando  la acepción más común es la que señala que desembolsar es  entregar dinero efectivo y al contado, lo cierto es que desembolso no significa solo entrega de dinero. Es también gasto, según la transcripción del Diccionario de la Real Academia Española que se hace en su oficio. El término gasto refiere al empleo de dinero para la adquisición de bienes y servicios. Es por ello que se define desembolso como el gasto para la adquisición o el aumento de bienes, servicios o bienes recibidos (Cfr. Diccionario de Administración y Finanzas, Editorial Océano, p. 163).

 

            Ahora bien, por estarse en el ámbito de cooperación internacional, la Procuraduría ha partido, como se indicó, de la definición que se utiliza en dicho ámbito. En ese sentido, corresponde señalar lo dispuesto por la Organización de Naciones Unidas a propósito de la cooperación financiera no reembolsable prestada como ayuda al desarrollo. Así:

 

“Por desembolso se entiende la entrega de fondos a un receptor, o la compra de bienes y servicios para un receptor y, por extensión, la suma gastada. Los desembolsos registran la transferencia internacional real de recursos financieros, o de bienes y servicios valorados al costo para el donante. En el caso de actividades realizadas en los países donantes, tales como programas de capacitación, administración o sensibilización de la opinión pública, se considera que el desembolso se ha producido cuando se han transferido los fondos al proveedor del servicio o al receptor. El desembolso debe registrarse como cantidad neta, es decir, la suma total desembolsada durante un ejercicio contable determinado menos las amortizaciones del principal durante ese mismo período”. United Nations Department of Economic and Social Affaire. Division for Sustainable Development: Cooperación Internacional. Recursos y Mecanismos de financiación. (cfr. www.un.org/esa/sustdev/natlinfo/indicators/indisd/spanish/capitu33.htm - 57k).

 

            Esta definición de Naciones Unidas está implícita en la definición de desembolso referida a la cooperación internacional que tradicionalmente se ha utilizado en Costa Rica. Así, el Glosario que utiliza el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica en orden a la cooperación internacional, define:

 

“Desembolsos (Disbursement): Representa la actual transferencia internacional de recursos financieros, o de bienes o servicios valorados al costo en el cual incurre el donante. En el caso de las actividades que se llevan a cabo en el país donante, tales como la cooperación técnica, el desembolso es considerado en el momento en que los fondos son transferidos al proveedor de servicios o al receptor”. http://www.mideplan.go.cr/images/stories/mideplan/coop_internacional/pdfs/glosario_terminos.pdf.

 

En igual sentido, se le conceptualiza como la transferencia internacional de recursos financieros o de bienes o servicios valorados al costo en el cual incurre el donante. (cfr.www.monografias.com/.../glosario-cooperacion-tecnica-internacional.shtml - 126k).

 

Es a partir del concepto y procedimientos de desembolso a nivel de la cooperación internacional, que en la página 40 de la Opinión Jurídica de mérito, indicamos:

 

“Se dispone que el  desembolso –término que normalmente se asocia a la transferencia internacional efectiva de recursos financieros, pero que puede referirse a bienes o servicios valorados al costo en el cual incurre el donante- puede tener lugar de diversas formas. La elección de esta forma queda a cargo del beneficiario y debe tender a la ejecución de los recursos, lo cual es consecuencia del Acuerdo del Directorio del Banco”.

 

            En consecuencia, el desembolso de la cooperación internacional puede consistir en la entrega de recursos líquidos o en la entrega de otros recursos, sean estos bienes materiales o servicios, valorados al costo para el cooperante. Se sigue de lo expuesto que las partes en la cooperación internacional podían pactar un desembolso consistente en entrega de bienes, sin por ello desnaturalizar o desvirtuar el concepto de desembolso. Del concepto técnico de desembolso, se sigue que la Procuraduría no ha incurrido en un uso inapropiado del referido término.

 

B.-       EL CONVENIO PERMITIA DIVERSAS MODALIDADES DE DESEMBOLSO

 

            Se consulta literalmente:

 

“¿Cuál es la razón para que no pueda interpretar que el Convenio claramente establecía distintas modalidades de desembolso (en los términos linguísticos del concepto) de una suma de un millón de dólares?”.

 

            Lo consultado no se comprende. A partir del Acuerdo del Directorio del BCIE, de una parte, y del Convenio de Cooperación Financiera no Reembolsable, la Procuraduría ha indicado que las Partes tenían frente sí varias modalidades de desembolso, no una sola relativa a la entrega directa de los recursos líquidos al Gobierno de la República. En efecto, en las páginas 40-42 nos referimos a las posibilidades en que podía realizarse el desembolso, señalando que podía consistir en la entrega de un millón de dólares al Estado o bien, en el pago a un tercero por los bienes y servicios entregados  o bien en la entrega de bienes y servicios valorados hasta por un monto de un millón de dólares. Recuérdese que se dispuso como una de las Condiciones de la Cooperación:

 

“C.  Los desembolsos de los recursos se efectuarán de conformidad con el plan de inversión y el cronograma de actividades que presente cada Estado fundador, los cuales se podrán hacer efectivos a las entidades gubernamentales encargadas de la ejecución de los programas o proyectos, o bien en forma directa a los proveedores de los bienes y servicios o a los beneficiarios de los recursos, cuando así lo soliciten los países para facilitar su ejecución. En todo caso, la Administración del Banco velará porque los recursos desembolsados se destinen a cubrir los propósitos establecidos en cada solicitud”.

 

En la Opinión Jurídica de mérito se indicó que la esta cláusula era “ambigua”, producto de la equivocidad del acuerdo mismo del Directorio del BCIE, del cual se hizo eco. Por lo que no podía interpretar que existía una única modalidad de desembolso hasta por un millón de dólares.  En consecuencia, la Procuraduría no puede establecer que necesariamente el desembolso debía tener lugar mediante la entrega de un millón de dólares en dinero efectivo. Una interpretación restrictiva como la que se propone implica desconocer la cláusula antes transcrita. Es por ello que en la Opinión Jurídica se concluyó que: “Conforme el Acuerdo del BCIE, el Convenio estipula las formas en que podría tener lugar el desembolso de los recursos. El desembolso podía tener lugar en forma directa al beneficiario, sea la República de Costa Rica, en forma directa a los proveedores de los bienes y servicios requeridos o a los beneficiarios de los recursos. La forma de desembolso debía ser escogida por el beneficiario”. Así como en la página 46 indicamos que por la redacción de la sección 2.5.3, el objeto de la donación se precisa más por la interpretación realizada por las partes que por la literalidad del texto, agregándose que “se hubiera ganado en claridad y transparencia si en el Convenio de Cooperación se hubiera estipulado expresamente que lo donado serían bienes y servicios contratados por el BCIE”.

 

            Por iguales consideraciones, la Contraloría General de la República, en Informe N° DFOE-SOC-43-2008 de 22 de octubre del presente año, la División de Fiscalización Operativa y Evaluativo, Área de Servicios Sociales, manifestó:

 

“Sobre lo descrito en este aparte, es importante señalar que en los dos Convenios suscritos con el BCIE, no existe claridad sobre la modalidad de ejecución de la donación, es decir si la cooperación no reembolsable era líquida (en efectivo) o en especie, así como tampoco la forma en que se harían las contrataciones de los consultores y el mecanismo para cancelar tales servicios. Al respecto, en el aparte 3.1.2. siguiente, se detalla lo relativo a la modalidad de ejecución y en el 3.2 se comenta lo referente a las al (sic) proceso utilizado en las contrataciones.

 

       Una de las razones de la falta de claridad de los citados Convenios es, que dichos documentos son una literal transcripción de las Resoluciones previamente adoptadas por el Directorio. Al respecto, se considera aceptable, que esas Resoluciones establecieron una diversidad de opciones, partiendo de que las decisiones que adoptó el máximo órgano ejecutivo del BCIE, debían ser implementadas de acuerdo con las particulares necesidades y realidades de los ordenamientos jurídicos de los cinco Estados fundadores.

 

       No obstante, no parece igualmente comprensible que al momento de concertar los términos del Convenio, el Banco y el Estado no hubieren especificado, dentro de las opciones brindadas por las Resoluciones, cuál de ellas se utilizaría para el caso costarricense. Sobre ese particular, lo pertinente hubiese sido que las partes especificaran en cada uno de los Convenios objeto de análisis, la modalidad de administración a utilizar y las obligaciones de las partes”.

 

            Consideraciones que reitera en las páginas 12 y 13 del Informe.

 

II.-       LA OBLIGACION DE PRESUPUESTAR

 

            Consulta Ud. si de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 176 de la Constitución, las donaciones realizadas al Estado de Costa Rica podrían considerarse como ingresos probables. Si existiría el deber de presupuestar las donaciones que esperaba recibir el Gobierno, así  como si el Gobierno debía cumplir con lo dispuesto en los artículos 8, inciso a) y 66  de la Ley de la Administración Financiera que establece la obligación de presupuestar cualquier ingreso, independientemente de la fuente.

 

Estas preguntas parten de que el Convenio de Financiamiento dispuso la donación de hasta un millón de dólares, que sería desembolsado directamente al Gobierno de la República. Al consultar en los términos que se hace, se dejan de lado las otras posibilidades abiertas por el Convenio. En la Opinión Jurídica cuya aclaración se pide, la Procuraduría se refirió a los diversos supuestos comprendidos por el Convenio y las consecuencias que de ellos se derivan.

 

            Para el caso de que el desembolso se hubiera hecho efectivo entregando recursos financieros en forma directa al Gobierno, la Procuraduría reiteró su criterio tradicional en el sentido de que, en este caso, a partir de que la donación se haga efectiva, se está en presencia de fondos públicos, que ingresan a caja única y que en su momento deben ser presupuestados. Presupuestados los recursos, tendrían que ser ejecutados en los términos en que lo disponen las normas costarricenses (así, página 39).

 

            No obstante, lo cierto es que esa no fue la modalidad de desembolso que las Partes decidieron. Por el contrario, como consecuencia del Convenio de 23 de octubre de 2006, las Partes dispusieron el 31 de octubre del mismo año que la donación consistiría en bienes y servicios adquiridos por el BCIE con sus recursos. Por lo que indicamos que “no habrá fondos públicos que presupuestar y gestionar con base en las normas constitucionales y legales de Costa Rica. Pero sí bienes o servicios que constituirán fondos públicos”.

 

En vista de que la donación no consistiría en recursos financieros sino en bienes y servicios, se sigue como lógica consecuencia que no hubo ingresos que presupuestar. Al respecto es importante recalcar que el concepto de fondos públicos no se identifica con dinero en efectivo. Los recursos financieros son una especie de los fondos públicos, término que comprende todos los bienes inmuebles y muebles (corporales e incorporales) propiedad de la Administración Pública.

 

            Luego, no todos los fondos públicos se presupuestan. Se presupuestan los ingresos, que son aquéllos fondos cuya efectividad fiscal puede ser certificada.  De conformidad con los artículos 176 y 180 de la Constitución Política, el contenido mínimo del presupuesto está dado por los ingresos probables y la autorización de gastos. El concepto de ingresos probables hace referencia a los ingresos cuya percepción es probable o que en tratándose de los ingresos extraordinarios se presume. Esa probabilidad o presunción de percepción determina que los ingresos deban ser estimados, certificándose su efectividad fiscal, para efectos de que sean ingresados al presupuesto.

 

            Puesto que sólo se presupuestan los ingresos probables y a este concepto al que alude el artículo 8, inciso a) de la Ley N. 8131: la donación se presupuesta cuando  lo donado son ingresos

 

Consecuentemente, la presupuestación hubiera sido necesaria si la donación fuere en dinero efectivo, desembolsado directamente al Gobierno de la República. En ese supuesto, el Gobierno hubiese tenido que ingresar los recursos en el proyecto de presupuesto que fuere procedente (Sala Constitucional, resolución N. 1716-90 de 15:00 de 27 de noviembre de 1990), para efecto de su aprobación por la Asamblea Legislativa. En ese supuesto, de no haber presupuestado no hubiera podido disponer de esa suma.

 

No obstante, al acordar las Partes que la donación consistiría en bienes y servicios, devino en innecesario preparar un proyecto de presupuesto extraordinario o bien, modificar el proyecto de Presupuesto Ordinario que estaba en conocimiento de  la Asamblea Legislativa.

 

Precisamente, porque se convino que no habría donación de recursos financieros, no existen ingresos del Gobierno que deban formar parte de la caja única en los términos de los artículos 185 de la Constitución y 66 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

 

Sobre estos mismos temas, la Contraloría en el Informe antes citado señala:

 

“En efecto, si el desembolso se hubiera dispuesto directamente a las entidades gubernamentales, habríamos estado ante una donación en efectivo que habría requerido que los recursos ingresaran al Presupuesto de la República y luego se ejecutaran en observancia de toda la normativa que rige la ejecución de fondos públicos, entre ella, la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y la Ley de Contratación Administrativa.

 

Si se hubiera optado porque los recursos se mantuvieran en el BCIE y que este actuara como mero agente pagador o que se transfiriera directamente a los beneficiarios, la donación igualmente habría sido en efectivo por el monto de la cooperación, si bien no se habría presupuestado pero su ejecución se habría tenido que haber hecho acorde con las regulaciones que para esos efectos rigen la ejecución con recursos públicos.

 

       Mas al haberse acordado entre las partes que el BCIE contrataría y en consecuencia pagaría directamente a los proveedores de los bienes y los servicios hasta agotar el límite económico o bien el plazo de la cooperación, nos enfrentamos a un caso en el cual las partes dispusieron la existencia de una donación en especie, en la cual el objeto de cada Convenio no era una cooperación no reembolsable en efectivo de un millón de dólares, sino una cooperación no reembolsable en bienes y servicios de hasta por un millón de dólares.

 

       En este último supuesto, el producto de la cooperación debería formar parte de la Hacienda Pública, cuando los bienes y servicios donados, una vez aceptados, pasaran a formar parte del patrimonio estatal”. La cursiva no es del original.

 

III.-     LA EFICACIA DE LA DONACIÓN

 

            Las dudas en orden a la eficacia de la donación abarcan no sólo la recepción de los bienes y servicios y su integración a la Hacienda Pública, sino también si esa recepción puede surtir sus efectos con el solo consentimiento en orden a la transmisión de la propiedad. Dudas a las que nos referimos de seguido.

 

A.-       EL CONVENIO NO TRASLADA LA PROPIEDAD EN FORMA DIRECTA

 

            Consulta Ud. si la afirmación de que la firma del Convenio de Cooperación Financiera no traslada  la propiedad del millón de dólares contradice lo dispuesto en el artículo 480 del Código Civil.

 

El artículo 480 ciertamente consagra el sistema consensual puro “nudo consenso” o traslativo, de acuerdo con el cual la transferencia del dominio se realiza al perfeccionarse el contrato, sea con la manifestación de consentimiento de las partes,  sin que sea necesaria ni la tradición ni la ins­cripción, la cual sí es necesaria para  darle eficacia frente a terceros. Debe entenderse, sin embargo, que eso es así cuando las Partes manifiestan su decisión de trasladar la propiedad con el solo consentimiento. Empero, no lo es cuando el consentimiento condiciona el traslado al cumplimiento de determinadas condiciones. De allí que sea importante tomar en cuenta cuál es el contenido del consentimiento.

 

El Directorio del BCIE acordó destinar a la cooperación financiera no reembolsable una suma de cinco millones de dólares cuyos beneficiarios serían los países centroamericanos. Con este Acuerdo determina el destino de los recursos: los fondos se destinan a financiar programas o proyectos del sector público de asistencia técnica y de desarrollo económico o social que cada país fundador defina, en concordancia con los planes estratégicos del Banco Centroamericano (Acuerdo del Directorio punto Primero IV-. Destino). Pero el Acuerdo no solo definió el destino de los proyectos, sino que determinó cuáles condiciones debían cumplirse para formalizar el convenio de cooperación financiera no reembolsable (cfr. VI Condiciones Especiales). El cumplimiento de estas condiciones determinaba la eficacia de la cooperación acordada.

 

De conformidad con ese Acuerdo, el Convenio de Cooperación Financiera no reembolsable dispuso que la cooperación sería por un monto de “hasta un millón de dólares”. Dicho monto estaría destinado:

 

“… exclusivamente para financiar proyectos y programas del sector público de  asistencia técnica y de desarrollo económico o social que el Beneficiario defina en concordancia con los planes estratégicos del BCIE”.

 

La donación tiene como objeto financiar proyectos o programas específicos  del sector público de asistencia técnica y de desarrollo económico o social que el Beneficiario (sea la República de Costa Rica) definiera en concordancia con los planes estratégicos del Banco. Estos proyectos y programas debían ser aprobados por el BCIE a efecto que se acreditaran los recursos a favor del Gobierno de la República. Solo una vez cumplidos estos actos y satisfechas las condiciones previas al primer desembolso, la donación podía ser efectiva. En efecto, es a partir del cumplimiento de todas esas condiciones que puede tener lugar el desembolso como transferencia internacional efectiva de los recursos financieros por parte del donante.

 

Nótese que si el acuerdo entre Partes tuviere como efecto directo e inmediato el traslado de la propiedad del millón de dólares, desde esa firma Costa Rica hubiera podido reclamar la entrega del referido monto. El millón de dólares sería propiedad del Gobierno, por lo que este hubiera podido solicitar su desembolso inmediato, o bien que si el desembolso se difería, el Banco le reconociera un estipendio por el depósito. Pero es claro que un reclamo con ese contenido no correspondería a lo pactado. La firma del Convenio da a Costa Rica no un derecho de propiedad sobre el millón de dólares, sino la expectativa de que si cumple con las condiciones fijadas en el Convenio podrá recibir hasta un millón de dólares.  Si bien Costa Rica podía definir proyectos y programas de asistencia técnica y de desarrollo económico y social, estos debían ser aprobados por el Banco donante. Pero, además, aun cuando los planes o proyectos hubieran sido compatibles con los planes estratégicos del BCIE, Costa Rica no podía exigir la entrega del dinero si no había cumplido con las condiciones pactadas. En particular, si no se habían producido las condiciones necesarias para que se diera el primer desembolso. La eficacia de la donación estaba condicionada al cumplimiento de lo pactado.

 

Cabe recordar que en ningún momento se acordó que la totalidad de recursos debía ser trasladada en un solo acto. Por el contrario, se dispuso que el desembolso de los recursos se produciría con un plan de inversión y el cronograma de actividades. En los términos del convenio, Costa Rica sólo podía pretender el desembolso de los recursos en tanto esa pretensión fuere conforme con el plan de inversión y hubiere cumplido los actos requeridos para el desembolso de los recursos. Es claro que si por alguna razón ese plan de inversión o incluso el cronograma no se cumpliera, el desembolso podría no tener lugar, circunstancia que no es extraña a los convenios de cooperación financiera, sean estos reembolsables o no.

 

Precisamente porque la donación está condicionada por su destino y por el cumplimiento de las condiciones especiales, bien podría suceder que Costa Rica –conforme lo pactado- no recibiera la totalidad de la suma  de referida cita. El Convenio es claro en cuanto que la donación es hasta por el monto de un millón de dólares, suma máxima. Puesto que la donación es hasta por un millón de dólares al final del período bien podría suceder que el monto efectivamente donado fuere inferior a esa suma. Circunstancia que podría derivar, sea del proyecto o programa que se solicita financiar, sea por aspectos atinentes a la ejecución financiera y contable de los mismos. El monto que no hubiere sido desembolsado no pertenece al Gobierno, por lo que carecería de fundamento toda pretensión de la República de Costa Rica de reclamar que los montos no ejecutados le sean transferidos de manera de completar un millón de dólares. Simplemente los montos que no se llegaran a desembolsar son propiedad del Banco y no del Gobierno de la República.  Todo lo cual es consecuencia de que la sola suscripción del convenio no traslada la propiedad de los recursos. La donación es efectiva a partir de que se dan las condiciones para que los fondos donados puedan ser utilizados.

 

Resulta claro que si las Partes someten su acuerdo de voluntad al cumplimiento de determinadas condiciones, solo en tanto estas se cumplan puede darse el traslado de la propiedad. Sencillamente, el condicionamiento producto del consentimiento difiere o impide, según la condición, que el traslado se produzca.

 

Además, como lo pone en evidencia el Informe del Organo Contralor, la eficacia del Convenio requería que se precisara el mecanismo de desembolso aplicable a esa donación. Decisión fundamental porque de ella dependía la naturaleza de lo donado:

 

       “A mayor abundamiento, obsérvese que al ser la precitada sección 2.5.3 una copia expresa de la cláusula V, Apartado C de las resoluciones que les dieron sustento, que como se dijo anteriormente contienen una redacción amplia, visto que debían ser implementadas en cinco ordenamientos diferentes, se requería necesariamente de previo a su ejecución, un comunicado del Gobierno beneficiario en donde se definiera la modalidad de desembolso que se utilizaría, al igual que una respuesta del BCIE, aceptando dicha modalidad.

       Ello resulta de gran importancia, por cuanto no es sino hasta el momento del canje de notas, posterior a la rúbrica de los convenios entre la Presidencia de la República y el Banco Centroamericano de Integración Económica, en que quedó definida para el caso de Costa Rica la modalidad desembolso; luego, no sería aceptable una interpretación que pretendiera sostener que desde la rúbrica de los convenios de donación nos encontramos ante recursos pertenecientes a la Hacienda Pública, dado que, como se ha expuesto, existía una definición precia todavía no adoptada que determinaría la naturaleza de los citados fondos.

       La diferencia no es solamente un asunto de semántica jurídica, sino de claras implicaciones de frente a lo que la voluntad de las partes y las consecuencias que de ello resulten aplicables”.

 

            Si era necesario precisar la modalidad de desembolso y es esta modalidad la que define y precisa lo donado, se sigue como lógica consecuencia que el Convenio suscrito entre las partes no tiene el efecto traslativo a que se refiere su consulta.

 

B.-       LA INTEGRACION DE LOS BIENES A LA HACIENDA PÚBLICA

 

            Se consulta a partir de cuándo debe entenderse que los bienes y servicios donados por el Banco Centroamericano de Integración Económica al Gobierno de la República son recibidos por este. En ese sentido, se tiene duda si es a partir de la designación de las personas contratadas o si es a partir de que el servicio es recibido a satisfacción.

 

La donación de bienes y servicios contratados por el donador a un ente público determina que estos pasen a integrar la Hacienda Pública. El punto es cuándo debe tenerse por recibido el bien o servicio por el Gobierno de la República. Aspecto que no es claro en nuestro ordenamiento.

 

El artículo 19 del Reglamento para el Registro y Control de Bienes de la Administración Central, Decreto Ejecutivo N° 30720 de 26 de agosto de 2002, dispone que para recibir bienes, obras y servicios a título gratuito se requiere cumplir los requisitos que allí se enumeran. Así, se diferencia entre los bienes que requieren inscripción en un Registro Público y aquéllos que no. En cuanto a los primeros, del texto se desprende que el recibo de los bienes se produce una vez autorizada la correspondiente escritura. No hay una disposición expresa para los casos en que la inscripción en el Registro Público no es requerida por el ordenamiento. Lo que podría plantear la duda de si la recepción tiene lugar con la emisión del acta de recibo de los bienes firmada por el donante y por el donatario. Lo que implicaría que tratándose de un servicio también habría que documentar la donación en un acta de recibo.

 

Del texto del referido artículo 19 se deriva, sin embargo, que el procedimiento allí previsto es más apropiado para los bienes inmuebles y los muebles corporales. Pero esa regulación podría no adaptarse a la generalidad de los servicios, en particular  asesorías o consultorías. Se trata, en consecuencia, de un tema que requiere precisión, máxime que servicio es un conjunto de actividades que tienden a llenar necesidades de un tercero. Por consiguiente, hay servicios que no se materializan en un producto o prestación y que se identifican por ser instantáneas o en todo caso perecederas, así como no poder ser inventariadas o ser representadas fácilmente o medida su calidad antes de la prestación (servicios de información, seguros, salud, monitoreo).

 

            En consecuencia, se trata de un punto en que se requiere precisión por parte del ordenamiento. No obstante, nota la Procuraduría que en Informe de la Contraloría a que se ha hecho referencia se indica que los bienes y servicios donados pasarán a formar parte del patrimonio estatal “una vez aceptados”.

 

En todo caso, puesto que la consulta ha sido planteada respecto de los servicios que fueron contratados en el marco de la donación, procede recordar que la Procuraduría es incompetente para pronunciarse sobre casos concretos y que, en consecuencia, no puede entrar a analizar el contenido y razón de ser de tales servicios, así como tampoco establecer por esta vía si los servicios de mérito ingresaron a la Hacienda Pública a partir de su recepción por el Gobierno de la República o si a partir de que los servicios fueron o pueden considerarse contratados y puestos a disposición del Gobierno.

 

 

CONCLUSION:

 

            Por lo antes expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República, que:

 

1.                  El concepto de desembolso utilizado en la Opinión Jurídica N° OJ-067-2008 de 8 de agosto anterior corresponde al utilizado para efectos de la cooperación financiera internacional reembolsable o no reembolsable.  En ese contexto, desembolso no es solo la entrega de dinero efectivo y al contado a un receptor (que es la acepción común del término), sino también la compra de bienes y servicios para un receptor y, por extensión, la suma gastada. Los desembolsos registran la transferencia internacional real de recursos financieros o de bienes y servicios valorados al costo para el donante.

 

2.                  Por demás, esa definición de desembolso no se aleja sustancialmente de la segunda acepción de desembolso que registra el Diccionario de la Real Academia Española, sea el gasto, dispendio. Gasto que se refiere al empleo de dinero para la adquisición de bienes y servicios.

 

3.                  En el ámbito de la cooperación financiera, las partes pueden pactar un desembolso consistente en entrega de recursos líquidos o en la entrega de otros recursos, sean estos bienes materiales o servicios, valorados al costo para el cooperante, sin que en este último supuesto se desnaturalice o desvirtúe el concepto de desembolso.

 

4.                  El Convenio de Cooperación Financiera no Reembolsable suscrito entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Banco Centroamericano de Integración Económica permitía un desembolso en forma directa al beneficiario, sea la República de Costa Rica, pero también facultaba un desembolso a los proveedores de los bienes y servicios requeridos o a los beneficiarios de los recursos.

 

5.                  Dichas Partes convinieron en que el Banco otorgaría la cooperación mediante la contratación de proveedores de bienes y servicios que requiriera el beneficiario para los programas que llegaren a ser aceptados, así como efectuaría los pagos en forma directa a los proveedores contratados. Ergo, no habría entrega de dinero al Gobierno de la República de Costa Rica.

 

6.                  Cuando las partes han acordado que el traslado de la propiedad queda sujeto al cumplimiento de determinadas condiciones, resulta claro que el convenio no tiene el efecto de trasladar en forma inmediata la propiedad del bien de que se trate. Es decir, debe entenderse que al estar condicionado el traspaso al cumplimiento de determinadas condiciones, el traspaso queda diferido al cumplimiento de las condiciones.

 

7.                  La firma del Convenio Financiero no Reembolsable no tiene como efecto directo  e inmediato la transmisión de la propiedad de hasta un millón de dólares, de manera que Costa Rica pudiera reclamar la titularidad del dinero en cuestión y la posibilidad de disponer de él. Esa eficacia requería la precisión de la modalidad de desembolso y del cumplimiento de las condiciones pactadas.

 

8.                  El contenido mínimo del presupuesto está dado por la estimación de los ingresos y la autorización de gastos. El concepto de ingresos probables hace referencia a los ingresos cuya percepción es probable o que en tratándose de los ingresos extraordinarios se presume. Esa probabilidad o presunción de percepción determina que deban ser estimados, certificándose su efectividad fiscal, para efectos de que sean ingresados al presupuesto.

 

9.                  De los artículos 176 de la Constitución Política y 8, inciso a) de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos se deriva el deber de presupuestar los ingresos probables, independientemente de su origen. Ese deber comprende los ingresos provenientes de donaciones.

 

10.              Puesto que se convino entre las Partes que la donación no consistiría en recursos financieros sino en bienes y servicios, se sigue como lógica consecuencia que no había ingresos que presupuestar.

 

11.              Por el contrario, si se hubiere donado dinero en efectivo, el Gobierno de la República hubiera tenido que ingresar los recursos en el proyecto de Ley de  presupuesto que fuere procedente.

 

12.              Puesto que se convino que no habría donación de recursos financieros, no existen ingresos del Gobierno que deban formar parte de la caja única en los términos de los artículos 185 de la Constitución y 66 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

 

13.              Los bienes y servicios donados a un ente público integran la Hacienda Pública.

 

14.              De conformidad con el artículo 19 del Reglamento para el Registro y Control de Bienes de la Administración Central, Decreto Ejecutivo N° 30720 de 26 de agosto de 2002, los bienes donados que requieren inscripción en un Registro Público, son recibidos por la Administración Pública una vez autorizada la correspondiente escritura.

 

15.              Respecto de los bienes que no requieren inscripción en el Registro Público debe entenderse que el recibo tiene lugar con el acta de recibo de los bienes firmada por el donante y por el donatario.

 

16.              De aplicarse esa norma, se tendría que los servicios, independientemente de que se materialicen o no en un producto o se incorporen a un bien material, pasarían a formar parte de la Hacienda Pública a partir de la aceptación formal por el donatario.

 

Atentamente,

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

 

 

Copia:      Licda. Rocío Aguilar Montoya

Contralora General de la República

 

 

MIRCH/mvc