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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 434
 
  Dictamen : 434 del 11/12/2008   

C-434-2008


11 de diciembre, 2008


 


 


Señor


Marvin Orozco Barrantes


Presidente


Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur


JUDESUR


 


 


Estimado señor:


 


            Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio JDJ-O-088-2008 de 21 de noviembre último, por medio del cual consulta cuáles son las organizaciones y asociaciones calificadas para ser sujetos de crédito en el Reglamento General de Financiamiento de JUDESUR. Es su criterio que los artículos 1 y 3 del citado Reglamento no precisan cuáles organizaciones pueden devenir sujetos de crédito.


 


            Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Legal, oficio ALJ-M-317-2008 de 21 de misma fecha. Es criterio de la Asesoría que sujetos de crédito en el artículo 3 son las organizaciones que cumplan con lo que establece la Ley de Creación del Depósito Libre Comercial de Golfito así como el Reglamento de mérito, las directrices y criterios de idoneidad de la Contraloría. Por lo que pueden ser sujetos de crédito asociaciones u organizaciones de Osa, Golfito, Corredores, Coto Brus y Buenos Aires. Estima que le corresponde al Área de Desarrollo verificar si las entidades son sujetos de crédito.


 


            Los recursos que JUDESUR recibe deben ser dirigidos a financiar el desarrollo económico y social de los cantones de Osa, Golfito, Corredores, Coto Brus y Buenos Aires. Para ese efecto, JUDESUR puede otorgar financiamiento a diversas entidades públicas y privadas que cumplan los requisitos legalmente establecidos. En tratándose de las entidades privadas estas deben ser idóneas para administrar fondos públicos.


 


 


A.-       UN FINANCIAMIENTO PARA EL DESARROLLO ECONOMICO SOCIAL


 


            La Ley 7012 de 4 de noviembre de 1985 crea el Depósito Libre Comercial de Golfito con el objeto de promover el desarrollo de la zona sur del país. Un desarrollo que debe ser generado a través del fomento de nuevas actividades productivas y de servicios. Desde el punto de vista fiscal estos objetivos se logran no solo con el otorgamiento de un régimen fiscal de favor, propio del "depósito libre comercial", sino también con la creación de un tributo. Se establece así un impuesto único de 18% sobre la venta de las mercaderías almacenadas en el depósito libre comercial de Golfito.


 


            Dicho impuesto se crea a favor de un nuevo organismo creado para administrar los distintos recursos que deben promover el desarrollo de la zona. En efecto, conforme el artículo 6 de la citada Ley, el impuesto se destina a favor de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas, creada en el artículo 10 de la Ley:


 


“Artículo 10.- Créase la Junta de desarrollo regional de la Zona Sur de la provincia de Puntarenas, llamada en esta ley la Junta, como Institución semiautónoma del Estado, con personalidad jurídica propia e independencia administrativa, domiciliada en el cantón de Golfito.


La Junta tendrá entre sus fines primordiales el desarrollo socioeconómico integral de la Zona Sur de la provincia de Puntarenas, así como la administración y operación del giro comercial del depósito libre comercial de Golfito.


La Junta estará integrada por representantes de las siguientes instituciones y organizaciones de la Zona Sur:


a) Uno por las Asociaciones de Desarrollo Integral.


b) Uno por las cooperativas.


c) Uno por la Asociación de Concesionarios del Depósito Libre


Comercial de Golfito.


d) Uno por el Poder Ejecutivo, nombrado por el Consejo de Gobierno,


con residencia permanente en la Zona Sur.


e) Uno por cada concejo de los cantones de Osa, Buenos Aires,


Golfito, Corredores y Coto Brus.


(….)”.


 


            El accionar de la Junta debe dirigirse al desarrollo socioeconómico integral de la Zona Sur de Puntarenas. La administración y operación del depósito libre comercial de Golfito, en cuanto gestión, es un medio de lograr ese desarrollo. Es por ello que los recursos que JUDESUR reciba deben ser dirigidos al cumplimiento de los fines, tal como lo dispone el artículo 11 de la Ley:


 


“Artículo 11.- El impuesto establecido en el artículo 6 de la presente ley, será recaudado por medio del Banco Central de Costa Rica o sus cajas auxiliares, al tramitarse la póliza de desalmacenaje en la aduana en cuanto a las importaciones, y con respecto a los productos de fabricación nacional, al confeccionar el fabricante la factura. Este impuesto será girado directamente en favor de la Junta, una vez deducidas las sumas que le corresponden por comisión bancaria.


El Ministerio de Hacienda ejercerá las atribuciones de fiscalización y verificación, tanto en materia tributaria como aduanera, sobre el ingreso, la permanencia y el destino de las mercancías.


Para los efectos citados, la Junta queda autorizada para celebrar un convenio con el Ministerio de Hacienda, a fin de coordinar y facilitar las funciones tributarias y aduaneras, y determinar las sumas anuales que transferirá para cubrir el costo de las tareas a cargo del citado Ministerio. Si no existiere acuerdo, la Contraloría General de la República, a solicitud de cualquiera de estas instituciones y previa audiencia, determinará el monto de acuerdo con los costos en que deba incurrir este Ministerio, para cumplir con las funciones referidas en el párrafo anterior.


La totalidad del impuesto generado será administrada y distribuida por la Junta, la cual destinará los recursos al financiamiento de proyectos de desarrollo regional y local, presentados por organizaciones constituidas y con personería jurídica debidamente inscrita, incluidas las municipalidades de los cantones de Golfito, Osa, Corredores, Coto Brus y Buenos Aires.


Previo desembolso de recursos a favor de la Junta para ejecutar los citados proyectos de desarrollo, las entidades no gubernamentales que administren recursos públicos de ella deberán ser calificadas por la Contraloría General de la República, como entidades privadas idóneas para administrar fondos públicos. También se calificarán así cuando la organización administrativa así como la contable y los controles de estas entidades, se ajusten a las normas legales y reglamentarias vigentes, y a los manuales técnicos y contables fijados por la Contraloría para el uso correcto de los recursos públicos.


Los recursos se utilizarán para financiar proyectos productivos y de servicios, para ejecutar obras de infraestructura, programas de salud, educación, capacitación técnica y proyectos de interés social a favor de los grupos más vulnerables de los cantones de Golfito, Osa, Corredores, Coto Brus y Buenos Aires.


Para los efectos anteriores, se aplicará el siguiente criterio de distribución de los recursos:


a) Hasta un ocho por ciento (8%) de los ingresos netos, luego de deducir las comisiones bancarias y el pago al Ministerio de Hacienda en los términos del párrafo segundo de este artículo, se destinará a gastos de operación y funcionamiento de la Junta.


b) Un diez por ciento (10%) del remanente se destinará a la creación de un programa de becas para estudiantes de escasos recursos económicos,  que residan en los cantones de Buenos Aires, Golfito, Osa, Corredores y Coto Brus.


(Así reformado por el artículo 1 de la Ley 8036 del 19 de octubre del 2000)


c) El saldo resultante después de las rebajas practicadas conforme a los incisos anteriores,  se distribuirá así: un treinta por ciento (30%) para el cantón de Golfito; un veinte por ciento  (20%) para el cantón de Osa; un veinte por ciento (20%) para el cantón de Corredores;


un quince por ciento (15%) para el cantón de Coto Brus y un quince por ciento (15%)  para el cantón de Buenos Aires.


 


            La Ley regla en forma estricta el destino del financiamiento y quiénes pueden recibir ese financiamiento.


 


            En ese sentido, se ha estipulado que los recursos deben destinarse a financiar proyectos de desarrollo regional y local. Dichos proyectos pueden ser presentados por entidades públicas, incluidas las municipalidades de los cantones beneficiarios, pero también por entidades privadas en tanto cumplan con determinados requisitos.


 


            Interesa recalcar que del conjunto de reglas que contiene el artículo 11 pareciera desprenderse que el destinatario privado de los fondos es una persona jurídica, no personas físicas. Es por ello que se habla de organizaciones constituidas. Además, estas personas deben tener un personero y esa personería debe estar inscrita. Sea, se requiere una representación legal.


 


            Luego, tanto si se trata de una entidad pública como si es privada, el financiamiento debe dirigirse a “proyectos productivos y de servicios”, así como obras de infraestructura, programas de salud, educación, capacitación técnica y proyectos de interés social a favor de los grupos más desfavorecidos de los cantones beneficiarios. Es de advertir que el legislador no especificó cuáles proyectos podían realizar los entes públicos y cuáles los entes privados. En ese sentido, cualquiera de esos proyectos puede ser realizado tanto por una entidad pública como por una privada. Importa, empero, que el proyecto sea susceptible de promover el desarrollo económico y social local o regional, por lo que no puede tratarse de un proyecto personal o que no sea susceptible de provocar un desarrollo de la zona. Ergo, el proyecto debe generar un impacto en lo económico o en lo social para la zona sur.


 


            La posibilidad de que organizaciones privadas obtengan financiamiento de JUDESUR es regulada en el Reglamento General de Financiamiento de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas, Decreto Ejecutivo 33763-MP de 30 de abril de 2007. En sus artículos 1 y 3 dicho Reglamento regula quiénes son sujetos de crédito. Disponen dichas normas:


 


“ARTICULO 1: Objeto: regular los procedimientos, requerimientos, garantías, gestión de cobro, sanciones y en general todos los aspectos relacionados con el otorgamiento de financiamiento de recursos reembolsables o no reembolsables por parte de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas, conforme a las potestades conferidas a ésta en la Ley 7012 y sus reformas. Estos recursos se destinarán a las organizaciones no gubernamentales tales como cooperativas, asociaciones, fundaciones, cámaras, Juntas de Educación, Juntas Administrativas y las Municipalidades de los cantones de Osa, Golfito, Corredores, Coto Brus y Buenos Aires, así como otras organizaciones incluidas ONG’S y MIÝMES, siempre que cumplan con los criterios de idoneidad, establecidos por la Contraloría General de la República y demás requisitos que al respecto establezca JUDESUR.


 


       Ambito de aplicación.


a)         Los recursos provienen del impuesto establecido en el artículo 1, las reformas al artículo 6 de la Ley 7730 de JUDESUR, modificación de la Ley 7012 de creación del Depósito Libre de Golfito.


b)         Los recursos serán utilizados de acuerdo a lo establecido en el artículo 1 de la Ley 7730 que reforma artículo 11 de la Ley 7012 y lo estipulado en el presente reglamento.


c)          Se contará también como referencia el Plan Nacional de Desarrollo y el Plan de Desarrollo Regional confeccionado por JUDESUR y revisado por MIDEPLAN”.


 


“Artículo 3  Serán sujetos de crédito todas aquellas organizaciones que cumplan con lo establecido en la Ley 7012 y sus reformas, este reglamento, las directrices dispuestas por la Contraloría y que estén constituidas con personería jurídica debidamente inscrita ante el registro correspondiente, incluyendo las municipalidades de los cantones de Golfito, Osa, Corredores, Coto Brus y Buenos Aires”.


 


El artículo 1, cuya redacción no es muy feliz, reafirma que el financiamiento puede ser destinado tanto a entidades públicas como privadas. Entidades públicas que pueden ser las Juntas de Educación, las Juntas Administrativas o bien, las Municipalidades de los cantones favorecidos, las que están contempladas en el artículo 11 de la Ley. Se precisa que las entidades privadas sujeto de crédito pueden estar organizadas como cooperativas, asociaciones, fundaciones, pueden ser entidades corporativas o bien,  pueden ser MYPMES. La redacción del artículo permite considerar que cualquier organización privada, independientemente de su forma de organización, puede recibir financiamiento. Lo que no significa, empero, que la ausencia de enumeración de las organizaciones que pueden ser sujetos de crédito constituya una laguna jurídica. Simplemente, el operador jurídico cuenta con elementos suficientes para determinar qué organización puede ser sujeto de crédito.


 


El proyecto productivo que propongan debe estar obviamente dentro del objeto social de la entidad tal como es definido en su estatuto de constitución. La entidad privada, además, debe cumplir con los requisitos de idoneidad para el manejo de fondos públicos. El artículo 3 reitera que la personería jurídica de la entidad debe estar debidamente inscrita en el registro correspondiente. Lo que viene a reafirmar que se trata de personas jurídicas.


 


Dichos artículos insisten en el requisito de idoneidad para la administración de fondos públicos, lo que obliga a analizar lo dispuesto en las normas sobre el punto.


 


 


B.-       IDONEIDAD PARA EL MANEJO DE FONDOS PÚBLICOS


 


            Al definir el destino de los fondos, la Ley 7012 dispone la obligación de las organizaciones privadas beneficiarias del financiamiento de JUDESUR de sujetarse a la calificación de la Contraloría General de la República respecto de su idoneidad para administrar fondos públicos. El artículo 11 de dicha Ley establece que se calificarán como idóneas las entidades cuya organización administrativa y contable, así como los controles que haya establecido se ajusten a las normas legales y reglamentarias y a los manuales técnicos y contables fijados por el Órgano Contralor para el uso correcto de los fondos públicos.


 


No obstante, deberá entenderse que ese cumplimiento de requisitos no exime de sujetarse a la calificación expresa por parte de la Contraloría General. La competencia del Órgano de Control deriva no sólo de lo dispuesto en los artículos 4, 5 y 6 de su Ley Orgánica, 4 de la Ley General de Control Interno, sino de esta expresa disposición del artículo 11 de la ley que nos ocupa. Por consiguiente, JUDESUR no es libre de otorgar un financiamiento a una entidad privada que cumple con los requisitos legales, reglamentarios o directrices que regulan la gestión de los fondos públicos, pero que no cuenta con la calificación de idoneidad de parte de la Contraloría General. La constatación de esa idoneidad corresponde en último término a dicho Órgano.


 


Se sigue de lo expuesto que la entidad privada interesada en recibir el financiamiento de parte de JUDESUR debe cumplir con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 7012, así como con lo establecido en el Reglamento sobre la Calificación de Sujetos Privados Idóneos para Administrar Fondos Públicos, emitido por la Contraloría General de la República.


 


El Reglamento establece los requisitos para obtener la calificación de idoneidad, así como el procedimiento correspondiente. El Reglamento se dirige al “sujeto privado”, a las “entidades privadas”, sin que de su texto puedan derivarse condiciones especiales en orden a la organización o naturaleza de dicho sujeto privado. Ergo, del Reglamento no se deriva si la entidad debe ser una asociación, una fundación o si debe ser una sociedad anónima. En igual forma y por el hecho mismo de que reglamenta en forma general y uniforme la calificación requerida por varias leyes, el Reglamento no dispone sobre los proyectos a que pueden destinarse los fondos públicos y, por ende, la orientación de ese financiamiento. Se entiende, sin embargo, que se trata de proyectos susceptibles de satisfacer el interés público y, en su caso, contribuir con el desarrollo socioeconómico. Lo que significa que para determinar qué proyectos pueden recibir el financiamiento de parte de JUDESUR deberá estarse a lo dispuesto en la Ley 7012.


 


            En orden al procedimiento, de acuerdo con el Reglamento, corresponde a la Administración hacer una precalificación sobre la idoneidad de una determinada organización para manejar fondos públicos.


 


En ese sentido, es la Administración concedente la que analiza la información presentada por la entidad privada a efecto de valorar la capacidad de esta para administrar fondos públicos. Para esos efectos debe llevar un expediente foliado de cada sujeto privado que realice una solicitud, a lo cual se acompaña necesariamente un dictamen que recomiende el otorgamiento de la calificación. Se establece la responsabilidad de la Administración de verificar que el particular cumpla con todos los requisitos que debe reunir una gestión de fondos públicos. Dicha valoración no vincula a la Contraloría General de la República pero sí a la Administración concedente. En ese sentido, se establece que el dictamen es “responsabilidad expresa y exclusiva de la administración concedente” y es un requisito que debe acompañarse con la solicitud de calificación. El dictamen implica una apreciación de la capacidad legal, administrativa y financiera y de la capacidad técnica del   sujeto privado. Ergo, se valora la titularidad de condiciones que permitan prejuzgar que la entidad podría desarrollar exitosamente el programa, proyecto o actividad financiados con fondos públicos, así como el posible cumplimiento de las normas, legales y reglamentarias, dirigidas a controlar los beneficios recibidos; en particular, la posibilidad de la entidad de someterse a un sistema de control interno para la asignación, giro y verificación del uso de esos beneficios, para lo cual deben disponer de mecanismos de control idóneos (artículo 4 de la Ley General de Control Interno).


 


El dictamen emitido por la Administración no vincula a la Contraloría pero es un requisito indispensable para el otorgamiento de la calificación. Determinada por la Contraloría la idoneidad de una entidad privada para manejar fondos públicos, corresponderá a la Administración decidir si le asigna o no recursos públicos.


 


Aplicado lo anterior a JUDESUR significa que le corresponde  presentar ante la Contraloría General de la República la candidatura de las organizaciones privadas que pueden recibir su financiamiento. Lo que implica una valoración no sólo de las condiciones propias de la entidad sino de la idoneidad del proyecto que esta pretende realizar respecto del desarrollo económico y social de la zona sur. Se reitera, entonces, la necesidad de que JUDESUR valore el impacto económico y social del proyecto cuyo financiamiento se solicita, para lo cual deberá dar las justificaciones correspondientes. Esta valoración culminará con un dictamen que deberá presentar ante el Órgano Contralor. Ese dictamen así como la calificación de la Contraloría no otorgan un derecho a la entidad privada, por lo que tanto si esta no es calificada de idónea pero aún si lo es, no puede pretender que JUDESUR le otorgue el financiamiento que le interesa.


 


De otorgarle el financiamiento, JUDESUR deberá velar por la forma en que la entidad privada cumple sus obligaciones y mantiene la idoneidad recibida. Deberá, entonces, establecer mecanismos de control para verificar el correcto uso y destino de los beneficios otorgados a los sujetos privados, así como la permanencia de las condiciones técnicas, económicas y jurídicas que determinan la idoneidad en el manejo de los fondos públicos.


 


            Conforme lo dispuesto en los artículos 22 y 33 de la Ley General de Control Interno, la auditoría interna de JUDESUR ejercerá su competencia sobre la entidad privada a que se otorgue financiamiento y, por ende, sobre el proyecto que esta ejecute.


 


 


CONCLUSION:


 


            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:


 


1.                  La Ley 7012 de 4 de noviembre de 1985, que crea el Depósito Libre Comercial de Golfito tiene como  objeto promover el desarrollo de la zona sur del país. Un desarrollo que debe ser generado a través del fomento de nuevas actividades productivas y de servicios a cargo de entidades públicas o privadas.


 


2.                  Para este efecto se crea la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas (JUDESUR). Esta entidad semiautónoma tiene como fines principales el desarrollo socioeconómico integral de la Zona Sur, así como la administración y operación del giro comercial del depósito libre comercial de Golfito.


 


3.                  Estos fines deben ser cumplidos con el producto de un impuesto que grava  la venta de las mercaderías almacenadas en el depósito libre comercial de Golfito. JUDESUR es el sujeto activo de dicho tributo.


 


4.                  Estos recursos deben destinarse al  financiamiento de proyectos de desarrollo regional y local. Estos proyectos pueden estar a cargo de entidades públicas o privadas.


 


5.                  La Ley no define ni limita cuáles personas jurídicas de Derecho Privado pueden ser beneficiarias del financiamiento de JUDESUR. Por lo que cualquier organización privada, independientemente de su forma de organización, puede ser beneficiaria del financiamiento. Es, empero, indispensable que se trate de una organización constituida, con personeros legales y que su personería se encuentre vigente. El Reglamento General de Financiamiento de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas, Decreto Ejecutivo 33763-MP de 30 de abril de 2007, si bien presenta una redacción defectuosa es conforme con lo dispuesto en la Ley.


 


6.                  Por consiguiente, los artículos 1 y 3 del Reglamento permiten que diversas organizaciones puedan ser sujetos de crédito, sin que la apertura a otras formas de organización distintas de las enumeradas pueda ser considerada como una laguna jurídica.


 


7.                  Al disponer que el financiamiento será destinado a proyectos productivos y de servicio y citar algunas de las actividades que pueden ser financiadas, la Ley permite que diversos programas, proyectos y actividades encuentren financiamiento en los recursos de JUDESUR. Lo importante es que el proyecto sea susceptible de generar el desarrollo socioeconómico integral de la localidad o de la región. Ergo, que no esté destinado únicamente a favorecer los intereses de una persona o de un grupo de personas.


 


8.                  El artículo 11 de la Ley 7012 obliga a las entidades interesadas en obtener financiamiento de parte de JUDESUR a obtener la calificación de idoneidad emitida por la Contraloría General de la República. Lo que implica que JUDESUR no es libre de otorgar un financiamiento a una entidad privada que no cuenta con la calificación de idoneidad de parte de la Contraloría General. Y ello aún cuando aprecie que la entidad cumple con los requisitos legales, reglamentarios o directrices que regulan la gestión de los fondos públicos.


 


9.                  Por consiguiente, la entidad privada interesada en recibir el financiamiento de parte de JUDESUR debe cumplir tanto con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 7012 como con lo establecido en el Reglamento sobre la Calificación de Sujetos Privados Idóneos para Administrar Fondos Públicos, emitido por la Contraloría General de la República.


 


10.              Dicho Reglamento no establece condiciones especiales en orden a la organización o naturaleza del sujeto privado que puede recibir la calificación y mucho menos califica los proyectos que pueden recibir el financiamiento con fondos públicos.


 


11.              Lo anterior significa que corresponde a la Administración, en estricta sujeción a las normas legales y reglamentarias aplicables, el decidir los proyectos que puede financiar. Es entendido, sin embargo, que esa decisión en tanto involucra fondos públicos está sujeta al Régimen de Hacienda Pública y, por ende, al control de la Contraloría General de la República. En igual forma le corresponde valorar a las entidades privadas que somete a calificación por parte del Órgano de Control.


 


12.              JUDESUR no podrá otorgar financiamiento a la entidad privada, independientemente de su forma de organización, que no haya obtenido la calificación de idoneidad por la Contraloría General y, en su caso, que pretenda un financiamiento para proyectos no susceptibles de generar un desarrollo socioeconómico integral, regional o local. Es decir, debe valorar el impacto social y económico del proyecto.


Atentamente,


 


Dra. Magda Inés Rojas Chaves


Procuradora Asesora


 


MIRCH/mvc


 


C:        Lic. Rocío Aguilar Montoya, Contralora General