C-89-2009

25 de marzo, 2009

 

Señor

Gerardo José Alvarado Martínez

Director Ejecutivo

CONARROZ

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° D.E. 183-2009 de 2 de febrero anterior, por medio del cual consulta sobre la capacidad de CONARROZ  para acceder al crédito bancario con el propósito de dar cumplimiento a las finalidades y objetivos establecidos en la Ley N° 8285, respecto del abastecimiento del mercado nacional y la seguridad alimentaria del país en materia de arroz. En este sentido se consulta:

 

“Por ser de interés público lo relacionado con el mercadeo del arroz en Costa Rica y en virtud de que la Corporación Arrocera Nacional tiene como actividad ordinaria la obligación legal de importar el arroz bajo declaratoria de desabasto, puede CONARROZ ser sujeto de crédito y acceder a los mecanismos de crédito que brinda el Sistema Bancario Nacional”.

 

            La consulta se plantea porque CONARROZ considera que los bancos han cambiado sus políticas crediticias alterando la forma en que el Ente ha garantizado la compra del arroz ante el vendedor. Por lo que los agroindustriales se encuentran imposibilitados de hacer frente a la tramitación de la importación de arroz por los requisitos bancarios. Considera que la rigidez de estos impide la posibilidad de continuar con las condiciones que originalmente se pactaron con el vendedor.  El criterio legal de la Corporación señala la necesidad de una interpretación en consonancia con el cumplimiento del fin principal de CONARROZ, lo que implica una autorización expresa y una obligación ineludible de constituirse en sujeto de crédito del sistema financiero. Ello por cuanto la facultad legal de la entidad conlleva el realizar todos los actos que sean necesarios para poder cumplir su fin. Uno de sus fines es la importación del arroz, que es una actividad ordinaria. Es de interés público lo relacionado con el mercadeo del arroz en Costa Rica. Decretado el desabasto, CONARROZ debe importar arroz y garantizar la seguridad alimentaria.  La entidad debe utilizar sus recursos para el logro de sus fines.  Por lo que no existe impedimento para que la entidad se constituya en sujeto de crédito, a efecto de contar con el crédito bancario. Añade la Asesoría que la Ley N° 8285 fue creada con rango especial por la forma en la que se aprobó.

 

            Conforme los términos antes indicados, es interés de CONARROZ que se establezca que es sujeto de crédito del Sistema Bancario Nacional. Empero, estima la Procuraduría que el punto fundamental que debe establecerse es el destino de ese financiamiento. Es decir, a qué objeto puede destinar la Corporación los recursos obtenidos mediante crédito bancario y en su caso, si puede utilizarlos para financiar una importación por desabastecimiento.

 

A.-       EN CUANTO AL ACCESO AL CREDITO BANCARIO

 

            Consulta la Corporación Arrocera si puede ser sujeto de crédito otorgado por el Sistema Bancario Nacional.

 

            La Corporación Arrocera es un ente público no estatal, constituido con base en lo dispuesto en su Ley de organización  El artículo 43 de la Ley N° 8285 es claro en cuanto que la Corporación tiene personalidad jurídica propia y goza de autonomía funcional y administrativa. La naturaleza corporativa de la entidad está presente en diversas disposiciones de la Ley, lo que permite afirmar sin lugar a dudas su carácter de entidad corporativa, así como  que, en razón de sus fines, puede ser considerada por el legislador como un ente público no estatal, tal como en efecto hizo en el artículo 2:

 

“Artículo 2º—La Corporación Arrocera Nacional será un ente de derecho público no estatal con personalidad jurídica y patrimonio propios, cuyo acrónimo será CONARROZ”.

 

            Como ente público, la Corporación es parte del sector público costarricense y se le aplican las disposiciones financieras dirigidas a dicho sector y, claro está, aquéllas propias de la Entidad. Corresponde determinar si con base en ellas, CONARROZ puede ser sujeto de crédito bancario. Interesa en tal sentido cómo se financia la Corporación.

 

Pues bien, el legislador ha dispuesto diversos mecanismos de financiamiento de la Corporación. El principal de ellos es, obviamente, la contribución parafiscal. Contribución de uno y medio por ciento a cargo del productor y del agroindustrial. Es esa contribución sobre el arroz entregado, limpio y seco, en granza o pilado el medio de financiar los gastos de funcionamiento de la Corporación y sus programas. Contribución del uno y medio por ciento sobre el precio del arroz importado cubierto por el importador en el momento de nacionalizar la mercancía. Estas contribuciones son reguladas por el artículo 30 de la Ley de creación:

 

“Artículo 30.—Establécese el pago de una contribución obligatoria del uno y medio por ciento (1,5%) sobre el precio del arroz entregado, limpio y seco, en granza o pilado. Dicha contribución obligatoria será pagada por partes iguales: cero coma setenta y cinco por ciento (0,75%) lo pagará el productor, y cero coma setenta y cinco por ciento (0,75%), el agroindustrial, dentro del plazo de ocho días hábiles contados a partir del recibo del arroz o de la realización de la transacción.

Los agroindustriales actuarán como agentes recaudadores y deberán girar los recursos directamente a la Corporación, a más tardar dentro de los cinco días hábiles siguientes al cierre mensual.

Cuando se requiera importar arroz, el importador cancelará, para efectos de la nacionalización de la mercancía, una contribución obligatoria del uno y medio por ciento (1,5%) sobre el precio del arroz limpio, seco, en granza o pilado.

Los importadores cancelarán dicha contribución ante la Corporación Arrocera y esta emitirá el respectivo documento de cancelación, que se presentará junto con la declaración aduanera para efectos de nacionalización del arroz”.

 

Asimismo, el artículo 42 prevé la posibilidad de recibir donaciones, obtener recursos por la venta de servicios, las utilidades generadas por la importación de arroz que realice, el producto de las multas que imponga y los rendimientos de sus actividades financieras y comerciales. Se dispone así:

 

“Artículo 42.—Los recursos financieros de la Corporación provendrán de:

a)    El aporte del uno y medio por ciento (1,5%) sobre el precio del arroz entregado, limpio y seco, en granza o pilado, que pagarán por partes iguales el productor y el agroindustrial. Este aporte se destinará a sufragar los gastos de funcionamiento de la Corporación y sus programas.

b)    El aporte del uno y medio por ciento (1,5%) sobre el precio del arroz importado de cualquier tipo. Este aporte será pagado por el importador en el momento de nacionalizar la mercancía.

c)    Las donaciones, los legados o las aportaciones de personas o instituciones públicas y privadas, nacionales e internacionales.

d)    Los recursos provenientes de la venta de servicios.

e)    Los rendimientos de sus actividades financieras y comerciales.

f)     El producto de las multas.

g)    Las utilidades que genere cualquier tipo de importación de arroz en granza o pilado realizada por la Corporación.

Los recursos y las utilidades que la Corporación obtenga deberán ser utilizados para el logro de sus fines”.

 

            De la enumeración que realiza el artículo transcrito no se deriva que el legislador haya previsto que la Corporación financie sus actividades con endeudamiento y, en particular por medio del crédito otorgado por el sector bancario. Ante la ausencia de una disposición específica que la autorice a financiarse a través del endeudamiento, cabría plantearse si la Corporación está impedida para gestionar y obtener un crédito bancario. Es decir, si en ausencia de una disposición específica que autorice el endeudamiento, debe entenderse que a la Corporación le está prohibido gestionar y obtener crédito bancario.

 

            De conformidad con el principio de legalidad financiera, la regla para las entidades públicas es la ausencia de libertad para endeudarse. Se requiere que exista una norma que les permita recurrir a ese mecanismo de financiamiento. El crédito al sector público es objeto de regulación en razón de su incidencia en la situación económica, financiera y monetaria del país. Por consiguiente, los entes públicos no son libres para endeudarse. El endeudamiento debe enmarcarse dentro de las políticas públicas y las condiciones financieras deben estar en consonancia con los objetivos de la política económica y monetaria del país. Los controles que se establecen parten de que el endeudamiento de un ente público no solo afecta, positiva o negativamente, sus finanzas sino que repercute en general en las finanzas públicas y en la capacidad de endeudamiento del país en su conjunto. El primer control está referido, obviamente, a la autorización para endeudarse. De allí la importancia de establecer si la Corporación está autorizada para contraer crédito.

 

            En el caso de la Corporación Arrocera tenemos que el crédito no ha sido contemplado expresamente como fuente de financiamiento en el artículo 42 de su Ley de creación. Consecuentemente,  no existe una disposición expresa que autorice a la Entidad a endeudarse para efecto de financiar su funcionamiento. La excepción está, empero, referida a lo dispuesto implícitamente en el artículo 20 de su Ley de creación. En efecto conforme a dicho numeral, es competencia de la Junta Directiva:

 

“k)  Gestionar recursos financieros externos, de preferencia no reembolsables, para fortalecer los programas, planes y proyectos sobre investigación, extensión y transferencia de tecnología”.

 

            Los recursos financieros externos pueden ser reembolsables o no reembolsables. Serán reembolsables los créditos y toda forma de endeudamiento en que incurra la Entidad. Desde el momento en que se autoriza la gestión de los recursos financieros externos y se especifica que de preferencia serán no reembolsables, se está autorizando implícitamente para suscribir crédito externo, como tal reembolsable. Ciertamente, el legislador privilegia las donaciones, pero eso no significa que excluya el crédito.

 

            Ahora bien, la norma se dirige a la cooperación financiera externa, sin que se incluya la interna. No obstante, considera la Procuraduría que si se admite el crédito externo con mayor razón debe admitirse el interno, máxime el objeto del financiamiento precisado por el inciso k de mérito. Cabe recordar, al efecto, que en nuestro medio la suscripción del crédito externo siempre ha sido objeto de una mayor regulación en razón de las repercusiones que puede provocar tanto a nivel financiero como monetario. Es por ello que se ha sometido a trámites especiales que no se presentan necesariamente en tratándose del crédito interno. Baste recordar, al efecto, lo dispuesto en el artículo 121, inciso 15 de la Constitución Política. Por ende, no resulta razonable que se autorice contraer crédito externo pero se deniegue la posibilidad de acceder al crédito interno.

 

            Es evidente que el supuesto previsto en el artículo 20 es específico. Esa circunstancia podría llevar a considerar que salvo para el fin allí indicado, CONARROZ no es sujeto de crédito. No obstante, considera la Procuraduría que una conclusión diferente se impone en razón de los fines de CONARROZ y de lo dispuesto en las disposiciones sobre crédito al sector público.

 

            De conformidad con lo dispuesto en el artículo 61, inciso 5 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, los bancos integrantes del Sistema pueden otorgar financiamiento para las necesidades financieras de los organismos de derecho público, dentro de los cuales se encuentra CONARROZ. Ese financiamiento está claramente limitado desde el punto de vista cuantitativo: en el otorgamiento de este financiamiento los bancos  estatales no pueden exceder el 6% de su capital y reservas y los bancos privados el 25% de su capital y reservas.

 

Sin embargo, esos límites no rigen en tratándose de “los préstamos que se hagan a las instituciones oficiales encargadas de la regulación de precios de los artículos de primera necesidad”.

 

            Es interés del legislador que las instituciones encargadas de la regulación de los precios de los artículos de primera necesidad cuenten con los recursos necesarios para hacer frente a sus deberes jurídicos, para lo cual se autoriza el otorgamiento del crédito bancario. Lo que implica que para ese fin las citadas entidades pueden solicitar crédito.

 

Tradicionalmente esta frase instituciones oficiales encargadas de la regulación de precios de los artículos de primera necesidad ha sido interpretada en relación con el Consejo Nacional de la Producción. Lo que se justifica por cuanto dicho Ente surge a la vida jurídica como encargado del fomento de la producción agrícola e industrial y la estabilidad de los precios de los artículos de alimentación del país. Y si bien hoy día no le corresponde la estabilización de los precios, mantiene la facultad de intervenir en el mercado nacional para garantizar la seguridad alimentaria del país. Intervención que, obviamente, no se da por medio de fijación de precios de los alimentos.

 

En tratándose de regulación de precios, cabe recordar, que conforme lo dispone el artículo 5 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, N° 7472 de 20 de diciembre de 1994, la regulación de precios por parte de la Administración Pública es excepcional. Regulación que puede ser la obra de una fijación de precios, del establecimiento de márgenes de comercialización o cualquier otra forma de control sobre la comercialización o precios.

 

            Distinto es el caso del arroz. Por tratarse del producto de mayor impacto en la dieta del país, el “más importante producto de consumo popular”, el Estado creó una organización específica cuyo fin es tanto fomentar la producción del país como garantizar nuestra seguridad alimentaria. Si bien la Corporación no fija los precios del arroz, potestad que corresponde al Ministerio de Economía y Comercial, sí participa en esa regulación, sugiriendo los precios correspondientes tanto para el arroz que vende el productor al agroindustrial como el precio al consumidor final. Dispone el artículo 7 de la Ley de CONARROZ:

 

“Artículo 7º—La Corporación, con base en estudios técnicos, sugerirá al MEIC el precio del arroz en granza y sus subproductos con valor económico que pagará el agroindustrial al productor, así como el precio al consumidor del arroz pilado”.

 

            El precio del arroz es, entonces, regulado. El decreto de fijación de precios requiere necesariamente de la propuesta de CONARROZ, que si bien no es vinculante, sí es un elemento esencial del procedimiento de fijación de precios. Propuesta que, repetimos, debe ser consecuencia del conocimiento y estudio de la situación del sector arrocero en relación con las necesidades de la población nacional.

 

Recordamos que CONARROZ es un instrumento del Estado para cumplir con su deber “de velar por que la población no sufra la escasez de un producto alimenticio esencial” (Sala Constitucional, resolución 3051-2003 de 14:53 hrs. de 23 de abril de 2003). La insuficiencia de la oferta del producto a nivel nacional constituye un factor susceptible de afectar los precios del arroz y, por ende, puede considerarse que las decisiones adoptadas en orden a la producción del producto y su oferta al consumidor final constituyen elemento de esa regulación de precios. A ello contribuye el accionar de la Corporación.

 

            Desde esa perspectiva, considera la Procuraduría que la Corporación Arrocera está autorizada para negociar y solicitar crédito interno y, por ende, crédito ofrecido por los bancos integrantes del Sistema Bancario Nacional. El punto es para qué puede negociar y suscribir dichos créditos.

 

 

B.-       UN FINANCIAMIENTO DE LA IMPORTACION

 

            La consulta se plantea partiendo de que es interés público lo relacionado con el mercadeo del arroz en Costa Rica y por constituir la importación del arroz bajo declaratoria de desabasto una actividad ordinaria.  En ese sentido, se afirma que el acceso al crédito bancario tiene como propósito dar cumplimiento a los fines dispuestos por la Ley 8285 respecto de la obligación de velar por el abastecimiento del mercado nacional y la seguridad alimentaria del país en materia de arroz.

 

La Corporación Arrocera tiene entre sus funciones el recopilar y mantener actualizada la información económica y estadística de la actividad arrocera, lo que comprende los volúmenes de producción, la existencia de ese producto, su consumo. Por consiguiente, los datos en orden a la demanda y la oferta en el mercado nacional. Está obligada a apreciar y determinar los volúmenes de arroz en el mercado nacional, con el objeto de determinar si el arroz existente satisface la demanda nacional. El inciso g) del artículo 6 de la Ley establece como una de sus funciones, el:

 

“g) Estimar los volúmenes de arroz en granza requeridos para cubrir el consumo nacional por mes y la producción nacional por ciclo de cultivo por región”.

 

Es responsabilidad de la Corporación velar porque se satisfaga la demanda nacional, ya sea mediante la producción nacional o en su caso, por la importación del producto. Esa responsabilidad no significa que le corresponda directamente producir o comercializar el arroz, sino que es titular de una serie de funciones referidas a la  planificación y regulación de la producción y la industrialización,  a efecto de que se satisfaga la demanda nacional. En caso de que aprecie que el volumen de arroz en el mercado no satisface la demanda, deberá informar a los Ministerios de Agricultura y Ganadería (MAG) y de Economía, Industria y Comercio (MEIC), el volumen de arroz que debe importarse para cubrir los faltantes de la producción nacional (inciso j) del artículo 6). Debe prever las acciones necesarias para satisfacer la demanda en el consumo nacional por mes. Lo cual logra a través de la información que obtiene de la actividad arrocera. En ese sentido, le corresponde  recopilar, analizar y mantener actualizada información relativa, entre otros, al volumen de producción, áreas producidas, variedades, rendimiento, importaciones y exportaciones que se realizan, las existencias y el consumo, los precios tanto en el mercado nacional como en el internacional (inciso ñ, artículo 6). A través de lo cual establece cuánto arroz se requiere para cubrir la demanda mensual en el mercado nacional y si hay riesgo de desabasto, cómo evitarlo.

 

            La información que suministre CONARROZ permitirá al Poder Ejecutivo declarar el desabastecimiento del grano, a efecto de permitir la importación del producto por parte del Consejo Nacional de la Producción o de la propia Corporación. Dispone el artículo 37 de la Ley 8285:

 

“Artículo 37.—Una vez decretada la declaratoria de desabastecimiento, el Estado, por medio del Consejo Nacional de Producción (CNP), o en su defecto, la Corporación, realizará la importación de arroz, con una tarifa arancelaria reducida. El MAG determinará la cantidad y los períodos de importación de arroz en granza al menos con tres meses de anticipación, tomando en cuenta la recomendación de la Corporación.

Las importaciones de arroz en granza realizadas según el párrafo anterior, serán distribuidas por el CNP o, en su defecto, por la Corporación Arrocera, mediante la negociación correspondiente con los agroindustriales, la cual establecerá y definirá en proporción a las compras de arroz que estos hayan realizado a los productores nacionales de arroz en el año arrocero inmediato anterior, y en función de ellas.

El decreto de desabastecimiento de arroz que se promulgue, deberá especificar la partida y la subpartida, así como el inciso arancelario, la tarifa arancelaria reducida y el plazo dentro del cual deberán realizarse las importaciones”.

 

En situación de desabasto, CONARROZ puede importar el arroz con tarifa arancelaria reducida. La Corporación distribuye la importación de arroz en granza mediante negociación con los agroindustriales, distribución que estará en función de las compras de arroz que hayan realizado a los productores nacionales de arroz en el año arrocero inmediato anterior.

 

            Importa destacar que el artículo 40 dispone que las importaciones de desabasto de arroz en granza serán realizadas por el CNP o por la Corporación Arrocera:

 

“Artículo 40.—El encargado de realizar las importaciones del desabasto de arroz en granza, será el CNP o, en su defecto, la Corporación Arrocera. Para efecto de la comercialización del producto en el país, se dará prioridad a las plantas industrializadoras en proporción al grano que hayan adquirido de la producción de arroz nacional”.

 

            No existe duda alguna en cuanto a que la importación del producto en condiciones de desabasto es actividad propia de la Entidad. Más aún es un deber de la Entidad en situación de desabasto. Por consiguiente, la importación es una actividad que puede ser financiada con sus recursos. Baste recordar que conforme lo dispone el último párrafo del artículo 42 de la Ley 8285, los recursos de la entidad deben ser utilizados para el logro de sus fines, entre los cuales se encuentra el procurar una oferta del producto susceptible de garantizar las necesidades de la población nacional. Para este efecto, debe importar el arroz en situaciones declaradas de desabasto. Asimismo, el artículo 6 autoriza a la Corporación a constituir “con los recursos que capte” un fondo para promover las actividades propias de su competencia, entre ellas “la estabilización del mercado total”.

 

            Estabilización del mercado total que puede lograrse a través de la importación. Una actividad que, como se dijo, busca también evitar que los precios al consumidor final sufran alzas producto del desabasto en el mercado. Por ende, esa actividad ordinaria de la Corporación contribuye a la regulación de los precios. En esa medida, puede considerarse que la actividad de importación que tiende a satisfacer la demanda y actúa como un regulador del precio interno, puede ser financiada con el crédito bancario, conforme lo dispuesto en el artículo 61, inciso 5 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional. Lo anterior en el entendido de que ese financiamiento está dirigido a garantizar el acceso de la población al grano, a efecto de satisfacer sus necesidades.

 

CONCLUSION:

 

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1.                                   Al establecer los medios de financiamiento de la actividad de CONARROZ, la Ley de creación de la Corporación Arrocera, N° 8285 de 30 de mayo de 2002, no ha previsto en forma general y expresa el financiamiento con crédito bancario. Lo que podría llevar a considerar que le está prohibido el acceso al crédito bancario.

 

2.                                   No obstante, el endeudamiento está previsto implícitamente como medio de financiar los programas, planes y proyectos de investigación, extensión y transferencia de tecnología.

 

3.                                   Asimismo, la Entidad puede recurrir a ese financiamiento en aplicación de lo dispuesto en el artículo 61, inciso 5 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional. Norma que implícitamente autoriza a las entidades encargadas de la regulación de precios de los productos de primera necesidad a obtener crédito para el cumplimiento de sus funciones.

 

4.                                   La Corporación Arrocera participa en la fijación del precio del arroz de consumo nacional, por cuanto le corresponde sugerir al Ministerio de Economía y Comercio los precios correspondientes tanto para el arroz que vende el productor al agroindustrial como el precio al consumidor pilado. La propuesta de precios que haga la Entidad es un elemento esencial en el procedimiento de fijación de precios.

 

5.                                   CONARROZ debe realizar acciones tendientes a la estabilización del mercado. Esas acciones deben garantizar que la población no sufra escasez del producto alimenticio. Para lo cual debe apreciar los volúmenes de arroz disponibles y por ende, la suficiencia de la producción nacional para satisfacer la demanda interna. La insuficiencia de la oferta del producto a nivel nacional constituye un factor susceptible de afectar los precios del arroz, por lo que es un elemento que incide en la regulación de precios.

 

6.                                   La Corporación debe velar por el abastecimiento del mercado nacional y la seguridad alimentaria del país en materia de arroz. Declarado el desabasto en el mercado nacional, le corresponde importar el grano.

 

7.                                   Por lo anterior, debe entenderse que la Corporación Arrocera está autorizada para solicitar y concertar crédito bancario para financiar la importación y actividades relacionadas con el desabasto del arroz en el mercado nacional. Su accionar debe estar dirigido a satisfacer las necesidades de la población nacional.

 

          Atentamente,

 

 

          Dra. Magda Inés Rojas Chaves

          Procuradora Asesora

 

MIRCH/mvc